CE-SECCION TERCERA-11001-33-36-037-2015-00772-01(58230)-2017

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Auto que resuelve conflicto de competencia COMPETENCIA - Conflicto de competencia / CONFLICTO DE COMPETENCIACriterio vertical y criterio horizontal Determinar a qué Juez corresponde el conocimiento de un determinado asunto es cuestión que queda reservada al legislador, y ello supone distribuir de manera vertical y horizontal, a lo largo de la jurisdicción contenciosa administrativa, entre Jueces, Tribunales Administrativos y Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, los medios de control de los cuales tiene conocimiento en general este segmento de la jurisdicción. En lo que hace referencia a la asignación de competencia con fundamento en la cuantía, ha de señalarse que es con base en ésta que se precisa la asignación vertical de la competencia. Al respecto, se tiene que el criterio territorial, es el idóneo al momento de precisar la asignación horizontal de la competencia. A la luz del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este ítem es desarrollado por el artículo 156, que en lo referente al medio de control de reparación directa establece dos reglas de asignación de competencia. La primera de estas hace referencia i) al lugar en donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas, mientras que la segunda hace relación al ii) domicilio o sede principal de la entidad demandada. De manera que ante la concurrencia de tales criterios, la determinación, en concreto, de la competencia territorial en un caso queda librada a la elección que haga el accionante, siempre que respete alguno de los criterios en mención. MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTACompetencia determinada por

factor territorial Atendiendo a las reglas de competencia territorial (…) y en consideración a los hechos y pretensiones esbozados en el escrito de demanda, no puede interpretarse que la competencia del presente proceso debe radicar en los Juzgados Administrativos Orales del Circuito de Bogotá, puesto que la norma es clara cuando establece que la competencia territorial en los procesos de reparación directa recaerá en el Tribunal o Juzgado en el lugar donde ocurrieron los hechos u omisiones por las cuales se solicita una reparación.(…) De otra parte, se hace necesario resaltar que, respecto a la competencia territorial determinada por el domicilio o por la sede principal de la entidad demandada, ésta siempre estará sujeta a la voluntad de la parte actora, entendiéndose, por lo tanto, que en los casos de reparación directa, solamente conocerán los Tribunales y Juzgados correspondientes a la sede principal de la entidad demandada, siempre y cuando los demandantes así lo consideren. Así, debido a que en el presente caso la parte actora no ejerció dicha potestad, entiende el Despacho que su voluntad estaba dirigida a la aplicación de la regla principal de competencia territorial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C., treinta (30) de enero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-33-36-037-2015-00772-01(58230)

Actor: MÓNICA JUDITH FLÓREZ ADARVE

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Y OTROS

Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA (AUTO) Temas: Normativa AplicableCOMPETENCIA – Concepto – CONFLICTO DE COMPETENCIA – Criterio vertical y horizontal – Factor territorial precisa criterio horizontal a elección del demandante.

Procede el Despacho a resolver el conflicto de competencia territorial suscitado entre el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Descongestión del Circuito de Manizales y el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, para conocer del medio de control de reparación directa interpuesto por la señora Mónica Judith Flórez Adarve contra la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y Ministerio de Hacienda y Crédito Público. ANTECEDENTES 1.- En demanda del 21 de julio de 2015 (Fls. 3 – 33 C. 1), la señora Mónica Judith Flórez Adarve, en ejercicio del medio de control de reparación directa solicitó se declarara administrativa, patrimonial y solidariamente responsables a la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de los perjuicios causados a la demandante como consecuencia de la expedición del Parágrafo 2 del artículo 11 del Decreto 1091 de 1995, por el cual se estableció un descuento sobre la prima de vacaciones del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional correspondiente a tres (3) días del sueldo básico, norma que posteriormente fue declarada nula por el Consejo de Estado en sentencia del 28 de febrero de 2013,

Radicado 110010325000200700061-00, No Interno 1238-2007, por infringir el artículo 338 de la Constitución al establecer Contribuciones Parafiscales con cargo a la prima vacacional de los servidores públicos de la Policía Nacional del Nivel Ejecutivo. En este sentido, el apoderado de la parte demandante argumenta que dando aplicación a la citada norma jurídica, la Policía nacional le descontó tales valores desde el año 1995 hasta el año 2011, teniendo por consecuencia una afectación a sus cesantías en una duodécima parte. 2.- Por reparto correspondió el conocimiento del asunto al Juzgado Séptimo (7) Administrativo de Descongestión de Manizales (Fl. 44 C. Ppal), el proceso a su vez fue redistribuido por compensación al Juzgado Segundo (2) Administrativo Oral de Descongestión del Circuito de Manizales (Fls. 45 – 46 C. Ppal). 3.- Previo a admitir la demanda, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Descongestión del Circuito de Manizales en auto del 15 de septiembre de 2015 (Fls. 71 -72), declaró su falta de competencia atendiendo al factor territorial, alegando que la competencia en el presente caso correspondía a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, fundamentándose en el numeral 6° del artículo 156 del CPACA, que establece que la competencia en el medio de control reparación directa, se determina en primer término por el lugar donde se produjeron los hechos. En este sentido, la solicitud de declaratoria de responsabilidad administrativa y patrimonial de las entidades accionadas en el presente caso, se da como consecuencia de los perjuicios causados a la demandante producto de lo establecido en el Parágrafo

2o del artículo 11 del Decreto 1091 de 1995 “Por el cual se expide el Régimen de Asignaciones y Prestaciones para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, creado mediante Decreto 132 de 1995”, norma que al ser expedida por el Presidente de la República en la ciudad de Bogotá D.C., permite concluir al citado Juzgado que la competencia para conocer de este proceso radica en cabeza de los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá. 4.- Posteriormente, al recibir el presente proceso, el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá en providencia del 12 de octubre de 2016, declaró la falta de competencia en razón del territorio, aduciendo lo dispuesto en el numeral 6° del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011 el cual señala que en los procesos de reparación directa, la competencia se determinará por el lugar donde se produjeron los hechos de la demanda, en tanto, a decir del citado juzgado, todas las actuaciones y reclamaciones, fueron efectuadas en la ciudad de Manizales si se tiene en cuenta que los descuentos efectuados por la entidad fueron realizados en Manizales y que los cargos desempeñados por la demandante siempre han estado fuera de la ciudad de Bogotá. Además, argumenta en relación con la misma norma jurídica -numeral 6° del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011-, frente al domicilio o sede principal de la entidad demandada a elección del demandante, que la demanda fue radicada y repartida ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Manizales, lo que demuestra la intención

de la parte actora de ejercer sus derechos en esta ciudad. CONSIDERACIONES 1.- Normativa aplicable. En el presente caso debe observarse la regulación procesal dispuesta en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011, ya que, como lo dispone el artículo 308 de tal codificación, el mismo entrará en vigencia a partir del 2 de julio de 2012 y para los procesos judiciales iniciados con posterioridad a tal fecha, requisito que en el sub lite se encuentra satisfecho dado que la demanda se ha instaurado el 21 de julio de 2015. 2.- Competencia. Al respecto es menester tener en cuenta que esta Corporación es competente para resolver el presente conflicto de competencia de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 158 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al disponer que el Consejo de Estado será el competente para conocer de los conflictos de competencia que se presenten entre Tribunales o entre Juzgados Administrativos de distintos distritos judiciales, cuando ambos se declaran incompetentes. Por ende, siendo éste el supuesto de hecho del sub judice, pues se trata de una controversia suscitada entre el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Descongestión del Circuito de Manizales y el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá. Por lo tanto, el asunto queda confiado a esta Sección en tanto se trata de un proceso judicial en donde se pretende la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado1. 3.- Competencia procesal Es preciso recordar que el atributo de la competencia, en general, debe ser entendido

como la posibilidad que tiene una determinada persona, esto es, un órgano público o un particular de proferir o realizar un acto con eficacia normativa reconocida por el ordenamiento jurídico superior, previa sujeción a determinados requerimientos. Así lo 1 Según el Acuerdo 055 de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado. ha reflejado Kelsen al decir que “Cuando una norma califica el acto de cierto individuo como supuesto jurídico o consecuencia de derecho, esto significa que sólo ese individuo es “capaz” de realizar dicho acto; o sea que sólo él es “competente” para realizarlo (usado el término en un sentido más amplio).”2 De manera que las consecuencias de contar o no con esta atribución repercutirán en el ejercicio de la actuación desplegada por el órgano, pues “Sólo si este individuo capaz y competente realiza o deja de realizar el acto, pueden producirse la acción o la omisión que de acuerdo con la norma constituyen la condición o la consecuencia jurídicas.”3. En esta misma línea, esta Corporación ha dicho que la incompetencia es “la falta de poder legal para tomar esas decisiones o proferir providencias necesarias o inherentes a la 4. actividad administrativa o jurisdiccional” En otras palabras, el no contar con el requisito de competencia es un evento de nulidad procesal de lo actuado por la respectiva autoridad judicial5. Por otra parte, determinar a qué Juez corresponde el conocimiento de un determinado asunto es cuestión que queda reservada al legislador, y ello supone distribuir de manera vertical y horizontal, a lo largo de la jurisdicción contenciosa administrativa, entre Jueces, Tribunales Administrativos y Sala Contenciosa Administrativa del Consejo

de Estado, los medios de control de los cuales tiene conocimiento en general este segmento de la jurisdicción. En lo que hace referencia a la asignación de competencia con fundamento en la cuantía, ha de señalarse que es con base en ésta que se precisa la asignación vertical de la competencia. 2 KELSEN, Hans. Teoría General del Derecho y del Estado. 2° edición, 1958. Universidad Nacional Autónoma de México. Pág. 106. 3 KELSEN, Hans. Ibíd.. pág. 106. 4 “Si en estricto sentido la competencia se refiere solo a la aptitud para tomar decisiones, o sea emitir actos jurídicos, se tiene que la incompetencia es la falta de poder legal para tomar esas decisiones o proferir providencias necesarias o inherentes a la actividad administrativa o jurisdiccional.” Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P.: Samuel Buitrago Hurtado. Auto de 31 de julio de 1980. 5 Debe decirse que en el marco de la teoría del derecho el concepto de competencia y la naturaleza de las reglas que sobre ésta se profieren resultan siempre de interés y amplia discusión. Así, vale la pena traer, por lo menos, dos contribuciones de la teoría jurídica a este tema. El primero de ellos es la postura de HLA Hart en torno a la determinación de las reglas de competencia (de adjudicación) como reglas secundarias, teniendo como particularidad distintiva el hecho de que se trata de normas que “facultan a determinar, en forma revestida de autoridad, si en una ocasión particular se ha trasgredido una regla primaria. (…) Además de identificar a los individuos que pueden juzgar, tales reglas definen también el procedimiento

a seguir.” H.L.A. HART. El concepto de Derecho. 3ª edición, 2ª reimpresión, 2012. Buenos Aires, Abeledo Perrot. Pág. 120. Es de interés resaltar que la trasgresión o desconocimiento de este tipo de reglas es caracterizada por el autor inglés como nulidad, así no se puede asimilar como “un castigo establecido por una regla para que uno se abstenga de las actividades que la regla prohíbe (…) simplemente dichas reglas no le acuerdan reconocimiento jurídico.” HLA Hart. El concepto de derecho. Ob. Cit. Pág. 43. Por último, Atienza y Manero, califican a las reglas de competencia o aquellas que confieren poderes como de carácter constitutivo que no participan de la categoría de normas deónticas: “el “poder” de una regla que confiere poder es el de alcanzar determinados resultados normativos por el hecho de que, dadas ciertas circunstancias, efectuamos una acción que, por otro lado, puede estar permitida, ser obligatoria o estar prohibida; lo opuesto a poder, en este segundo caso, es ser incompetente, es decir, no tener capacidad para producir un determinado resultado normativo; y, finalmente, las reglas que confieren poder no pueden tampoco incumplirse, pero no por la razón por la que no pueden incumplirse las permisiones, sino porque ellas no son normas deónticas: lo único que cabe con las reglas que confieren poder es usarlas con éxito o no.” ATIENZA, Manuel y RUIZ MANERO, Juan. Las piezas del derecho. Teoría de los enunciados jurídicos. 2ª edición, 2004. Barcelona, Ariel. Pág. 99.

Al respecto, se tiene que el criterio territorial, es el idóneo al momento de precisar la asignación horizontal de la competencia. A la luz del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este ítem es desarrollado por el artículo 156, que en lo referente al medio de control de reparación directa establece dos reglas de asignación de competencia. La primera de estas hace referencia i) al lugar en donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas, mientras que la segunda hace relación al ii) domicilio o sede principal de la entidad demandada. De manera que ante la concurrencia de tales criterios, la determinación, en concreto, de la competencia territorial en un caso queda librada a la elección que haga el accionante6, siempre que respete alguno de los criterios en mención. 4.- Caso Concreto. Ahora bien, teniendo en cuenta que entre Juzgado Segundo Administrativo Oral de Descongestión del Circuito de Manizales y el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá existe una discrepancia en materia de competencia para conocer del medio de control de reparación directa, el Despacho estudiará la normatividad aducida por ambos Juzgados Administrativos la cual fue interpretada de distintas formas, así como las disposiciones que sobre la materia trae el mencionado Código. Sobre la distribución de competencias en los casos de reparación directa, establece el numeral 6° del artículo 156 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: “6. En los de reparación directa se determinará por el lugar donde se produjeron los

hechos, las omisiones o las operaciones administrativas, o por el domicilio o sede principal de la entidad demandada a elección del demandante”. (Subrayado y negrita propios). De lo anterior se pueden extraer dos reglas para la determinación de competencias atendiendo al factor territorial, la primera se prescribe al lugar donde ocurrieron los hechos, omisiones u operaciones administrativas que dieron lugar al hecho dañoso y la 6 “A fin de saber a cuál de los jueces que existen en distintos territorios debe corresponder el pleito, (…) se aplica el factor territorial y el criterio lo suministrará la vecindad o domicilio de los elementos que sirven al juez para decidir: las personas y las cosas. Y como esos elementos se hallan a menudo en lugares diferentes, surge la cuestión de escoger entre ellos el más apropiado.”. DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Nociones Generales de Derecho Procesal Civil. Madrid, Editorial Aguilar, 1966. pág. 112. segunda, se encuentra determinada por el domicilio o sede principal de la entidad demandada, siempre y cuando así lo decida la parte actora. Al respecto, en el caso en estudio de las pruebas que obran en el proceso (Fls. 60 -70

C. 1), de las pretensiones de la demanda y de las situaciones fácticas narradas en la misma (Fls. 3 – 33 C. 1) y en el recurso de reposición presentado el día 17 de diciembre de 2015 por la parte demandante (Fls. 74 – 76 C. 1), se puede colegir que los hechos relacionados con los descuentos establecidos en el Parágrafo 2 del artículo 11 del

Decreto 1091 de 1995 sobre la prima de vacaciones del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, ocurrieron en la ciudad de Manizales, si se tiene en cuenta que la demandante se encontraba vinculada a la Escuela de Carabineros Alejandro Gutiérrez Unidad Esagu de Manizales (Fls 64 – 66 C. 1), así mismo, debe tenerse en cuenta que los cargos desempeñados por la parte actora han estado por fuera de Bogotá según las pruebas que obran en el proceso (Fls. 60 – 70 C. 1), que el último lugar de trabajo de la parte actora fue el Departamento de Caldas (Fl. 64 - 66 C. 1) y que este es su lugar de residencia actualmente según lo afirmado por la parte actora (Fl. 75 C. 1). Además, todas las actuaciones y las solicitudes radicadas por la demandante en cuanto a la interposición de la demanda fueron realizadas en jurisdicción correspondiente a la municipalidad de Manizales (Fl. 3 C. 1). Por ende, atendiendo a las reglas de competencia territorial previamente señaladas y en consideración a los hechos y pretensiones esbozados en el escrito de demanda, no puede interpretarse que la competencia del presente proceso debe radicar en los Juzgados Administrativos Orales del Circuito de Bogotá, puesto que la norma es clara cuando establece que la competencia territorial en los procesos de reparación directa recaerá en el Tribunal o Juzgado en el lugar donde ocurrieron los hechos u omisiones por las cuales se solicita una reparación. De otra parte, se hace necesario resaltar que, respecto a la competencia territorial

determinada por el domicilio o por la sede principal de la entidad demandada, ésta siempre estará sujeta a la voluntad de la parte actora, entendiéndose, por lo tanto, que en los casos de reparación directa, solamente conocerán los Tribunales y Juzgados correspondientes a la sede principal de la entidad demandada, siempre y cuando los demandantes así lo consideren. Así, debido a que en el presente caso la parte actora no ejerció dicha potestad, entiende el Despacho que su voluntad estaba dirigida a la aplicación de la regla principal de competencia territorial. Visto lo anterior, se declarará que la competencia para el conocimiento de este asunto se encuentra radicada en el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Descongestión del Circuito de Manizales y no en Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá. En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR QUE EL JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DE

DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO DE MANIZALES ES EL COMPETENTE PARA

CONOCER DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA PRESENTADO

POR LA PARTE DEMANDANTE CONTRA LA NACIÓN – DEPARTAMENTO

ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DE

DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL Y MINISTERIO DE HACIENDA Y

CRÉDITO PÚBLICO. SEGUNDO: REMÍTASE EL EXPEDIENTE AL JUZGADO

SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO DE

MANIZALES, PARA QUE ASUMA EL CONOCIMIENTO DEL PRESENTE ASUNTO Y

RESUELVA LO DE SU COMPETENCIA. TERCERO: COMUNÍQUESE ESTA

PROVIDENCIA AL JUZGADO TREINTA Y SIETE ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD

DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Fal/ 3C