CE-SECCION TERCERA-13001-23-31-000-1999-10325-01(37246)-2016

ACCION DE REPARACION DIRECTA - Restitución de bien inmueble de uso público / ACCION DE REPARACION DIRECTA - Fallo inhibitorio / FALLO INHIBITORIO - Por indebida escogencia de la acción / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCION - Improcedente reparación directa para demandar daños cuya fuente son actos administrativos / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCION - Debió intentarse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. El ciudadano Ramón Pacheco Sánchez presentó una querella policiva de restitución de un bien inmueble de propiedad de la Nación, la cual se dirigió en contra del señor Manuel Gregorio Tejedor Feria, a quien se le consideró que invadió de manera irregular un lote de terreno que formaba parte del aeropuerto Rafael Núñez de la ciudad de Cartagena. También existieron otras querellas, una de ellas formulada por la Aeronáutica Civil. (…) La parte actora demandó la responsabilidad patrimonial del Estado por la pérdida de la titularidad de un bien inmueble de su propiedad y por la demolición que, con fines de restitución de bien para uso público, se efectuó respecto de la vivienda que estaba edificada sobre el mismo lote de terreno. En ese sentido, el demandante señaló que la causa del daño era una operación administrativa. (…) La Subsección estima que en este caso le asiste la razón a la parte demandada, en cuanto la fuente del daño provino, realmente, de unos actos administrativos y, por consiguiente, la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho. ACCION DE REPARACION DIRECTA - Procedencia por daños derivados de hechos, omisiones u operaciones administrativas / ACCION DE

REPARACION DIRECTA - Por regla general no es procedente para alegar perjuicios que sean consecuencia de un acto administrativo / DAÑOS DERIVADOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - Deben ser alegados por acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procedente para demandar actos provenientes de actos administrativos La Sección Tercera del Consejo de Estado ha considerado, de manera pacífica y reiterada, que cuando se discute la legalidad del acto administrativo y, por ello, se pretende la declaratoria de nulidad del referido acto, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, pero si lo pretendido es la reparación del daño por un hecho jurídico (acción), una omisión o una operación administrativa, la acción procedente será la de reparación directa. NOTA DE RELATORIA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa para impugnar daños provenientes de actos administrativos, consultar sentencia de 28 de agosto de 2014, Exp. 28656, MP. Hernán Andrade Rincón (E). FALLO INHIBITORIO - Por indebida escogencia de la acción / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCION - La acción de reparación directa era improcedente / FUENTE DEL DAÑO - Es un acto administrativo / ACCION PROCEDENTE - Nulidad y restablecimiento del derecho por tratarse de daños ocasionados por daños administrativos La Sala encuentra que la parte demandante edificó su demanda sobre la base de la ilegalidad de los actos administrativos que determinaron que el bien de su propiedad formaba parte de un inmueble de uso público y que constituyeron, por

tanto, la fuente del daño, esto es, la pérdida de dicho bien junto con la edificación en él contenida. Aunque nominalmente se ejerció la acción de reparación directa, sobre la base de una supuesta operación administrativa, lo cierto es que del contenido de la causa petendi de la demanda se advierte que en realidad lo que se cuestiona es la legalidad de unas decisiones administrativas, de modo que, desde el punto de vista material, la acción que debió interponerse era la de nulidad y de restablecimiento del derecho. (…) Así pues, la Sala encuentra demostrada la indebida escogencia de la acción, lo cual constituye presupuesto de la sentencia de mérito, tal como lo ha sostenido esta Sección del Consejo de Estado NOTA DE RELATORIA: Sobre la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para demandar actos que disponen la restitución de un bien de uso público, consultar sentencia de 29 de julio de 2013, Exp. 27088, MP. Danilo Rojas Betancourth. En relación con el fallo inhibitorio producto de la inadecuada escogencia de la acción, consultar sentencias de 28 de abril de 2010, Exp. 17811, MP. Mauricio Gajardo Gómez; y de 21 de marzo de 2012, Exp. 22368, MP. Mauricio Gajardo Gómez

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELASQUEZ RICO

Bogotá, D.C., trece (13) de junio de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 13001-23-31-000-1999-10325-01(37246)

Actor: JUAN CARLOS FELICES Y OTRA

Demandado: DISTRITO TURISTICO Y CULTURAL DE CARTAGENA DE

INDIAS Y OTRO Referencia: APELACION SENTENCIA - ACCION REPARACION DIRECTA Temas: Declaratoria de bien de uso público – Demolición de inmueble / Bien de uso público – Destinado a obras de ampliación del aeropuerto Rafael Núñez de Cartagena / Operación administrativa – Procedencia de la acción de reparación directa / Fuente del daño – Acto administrativo / Acción de nulidad y restablecimiento del derecho – Cuando la fuente del daño es un acto administrativo / Indebida escogencia de la acción – Se controvierte la legalidad de los actos administrativos que ordenaron la restitución del inmueble a favor de la Nación / Actos Policivos y Jurisdiccionales – Control judicial / Inepta demanda – Fallo inhibitorio Procede la Sala a resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el 22 de enero de 2009, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

I.- A N T E C E D E N T E S 1.- La demanda En escrito presentado el 7 de octubre de 1999, el señor Juan Carlos Felices, quien actúa en nombre propio y en representación de su hija menor Melisa Felices Vélez, por conducto de apoderado judicial, interpusieron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y el departamento de Bolívar, con el fin de obtener las siguientes

declaraciones y condenas: “PRIMERA: Declárese que las entidades Demandadas son administrativamente responsables de los daños y perjuicios materiales irrogados a los Demandantes por la operación administrativa que culminó con la diligencia llevada a cabo durante los días 27 y 28 de Noviembre de 1997, por falla en el servicio. “SEGUNDA: Por la misma razón, declárese que las entidades Demandadas son administrativamente responsables por los perjuicios morales ocasionados al señor JUAN CARLOS FELICES y a su menor hija MELISA FELICES VELEZ. “TERCERA: Ordénese que se restituya a favor de JUAN CARLOS FELICES, la posesión y tenencia sobre el inmueble de su propiedad … Si la restitución del lote ya no es posible, por cualquier razón, condénese a las Demandadas a pagar a JUAN CARLOS FELICES, su valor comercial a la fecha de la sentencia. “CUARTA: Condénase a las Demandadas a reparar los daños materiales que le ocasionaron al Demandante, para cuyo efecto aquellas deberán cancelar a éstos el daño emergente y el lucro cesante (…)”. La parte acora solicitó la suma de $440’000.000, a título de daño emergente, por el valor comercial del inmueble en el evento de que su restitución no fuese posible. Por lucro cesante, se pidió el monto de $346’000.000 y por perjuicios morales se reclamó el monto equivalente a 1.000 gramos de oro para cada actor1. 2.- Los hechos En la demanda se narró, en síntesis, lo siguiente: El señor Juan Carlos Felices adquirió un predio aledaño al aeropuerto Rafael

Núñez en la ciudad de Cartagena, inmueble que sería rematado dentro de un 1 Fls. 16 y 17 c 1. proceso ejecutivo promovido por la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero de esa ciudad. El demandante realizó unas edificaciones en el inmueble, para cuyo efecto contó con la respectiva licencia de construcción, contenida en la Resolución 0050 de septiembre 9 de 1997. Mediante diligencia practicada por la Alcaldía Distrital, el 27 y el 28 de noviembre de 1997, se destruyó la edificación construida por el señor Felices y lo desalojó de su predio, no obstante que este se encontraba por fuera de la cabida del inmueble de propiedad de la Aeronáutica Civil. La anterior actuación tuvo fundamento en lo siguiente: En los meses de marzo y mayo de 1993, unos ciudadanos instauraron sendas querellas ante la Alcaldía Distrital, en contra de varias personas porque supuestamente ocupaban “de hecho” un lote de terreno de propiedad de la Aerocivil y porque, además, invadían el espacio público. Entre las personas contra las que se dirigió la querella se encontraba el señor Alvaro Lorenzo Márquez Villamil, quien fue la persona que más adelante le vendió el predio al hoy demandante. El Distrito de Cartagena admitió las querellas y las tramitó mediante un “proceso civil de policía”, con lo cual usurpó la competencia asignada a la Jurisdicción Ordinaria, pues de conformidad con la Ley 9 de 1989 dicha Justicia tenía a su cargo el conocimiento y el fallo de las causas relativas a la recuperación de bienes

de uso público incluidos dentro del espacio público. A juicio de la parte actora, el Distrito de Cartagena aceptó, sin fundamento alguno, los señalamientos hechos por los querellantes, sin haber adelantado, al menos, una indagación preliminar, tal como lo preveía el Código Nacional de Policía y la Ley 4 de 1993; sostuvo que la entidad demandada ni siquiera comunicó a los terceros damnificados, es decir, a quienes eran los propietarios de los inmuebles objeto de la querella, por lo cual no pudieron intervenir dentro de la actuación y, con ello, se les impidió ejercer su derecho de defensa. También se indició que dentro de la actuación se designó de manera irregular a un perito topógrafo, pues este pertenecía a la planta de personal de la propia alcaldía, cuando lo cierto es que debía nombrarse uno de la lista de auxiliares de la Justicia. Dicho perito, además, incurrió en un craso error porque en su experticio acogió unas coordenadas que no eran las oficiales, por cuanto no provenían del IGAC. Otra de las irregularidades que le atribuyó la parte actora al procedimiento que adelantó la Alcaldía Distrital consistió en que el Concejo Distrital, mediante el Acuerdo 60 de 1992, creó las denominadas Alcaldías Menores y las facultó para dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la recuperación y conservación del espacio público, lo cual, a juicio del libelista, riñe con lo previsto en el Decreto 640 de 1937, el cual consagraba que de los recursos de apelación interpuestos contra esa clase de decisiones conocería el despacho del

Gobernador, en tanto que el referido Acuerdo dispuso que tal impugnación sería del conocimiento del Alcalde Distrital. Se adujo que la Alcaldía Menor, zona norte de Cartagena, expidió la Resolución 2232 de 1994, mediante la cual declaró que la acción restitutoria no era procedente porque no se trababa de bienes de uso público, sino fiscales, decisión que solo tuvo como partes a la Aerocivil y a uno solo de todos los propietarios de los inmuebles involucrados en las querellas. La Aerocivil impugnó la anterior decisión a través del recurso de reposición, el cual fue resuelto por la aludida Alcaldía Menor mediante la Resolución 199 de 1995, por medio de la cual revocó su propia decisión y declaró que el inmueble pertenecía a la Aerocivil, pero extendió los efectos de esa nueva decisión a terceros indeterminados, quienes nunca fueron vinculados a la actuación. Dentro de los terrenos que se consideraron de propiedad de la Aerocivil se encontraba el del aquí demandante, quien siempre fue ajeno a la actuación y frente a quien, se alegó, se conculcaron sus derechos. Pese a que la Alcaldía Distrital omitió notificar la Resolución 199 de 1995 al señor Felices, este interpuso una acción de tutela para evitar que se adelantara la diligencia de desalojo, sin embargo, el amparo por él solicitado fue denegado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena. Con posterioridad a la adopción de la Resolución 199 de 1995, se le puso de presente a la Alcaldía Distrital que existían personas afectadas con esa decisión,

las cuales nunca fueron vinculadas a la actuación, sin que dicho ente se hubiere pronunciado al respecto; por el contrario, se procedió a fijar una primera fecha para llevar a cabo la diligencia de restitución, la cual no pudo celebrarse el día programado porque no existía claridad respecto del bien objeto de la medida. Se indicó que la decisión contenida en el acto 199 de 1995 fue objeto de recurso de reposición y, en subsidio, de apelación por parte de la persona que sí fue vinculada a la actuación. La primera impugnación fue resuelta por la Alcaldía Distrital, mediante Resolución 1448 de 17 de junio de 1997, en el sentido de confirmar la resolución atacada, en tanto que el recurso de alzada fue decidido por la Gobernación de Bolívar por medio de Resolución 007 de septiembre 1 de 1997, por cuya virtud se mantuvo la decisión cuestionada. Ante el fracaso de las instancias respectivas, se continuó con el trámite de restitución de los inmuebles a favor de la Aerocivil, el cual finalizó el 28 de noviembre de 1997, sin tener en cuenta, además, que dicha diligencia había sido suspendida porque no fue posible identificar el inmueble correspondiente. La parte actora manifestó que las entidades demandadas efectuaron una expropiación de facto, sin indemnización alguna y que ello lo hicieron sin tener en cuenta sendas peticiones elevadas por algunos de los terceros afectados, quienes, reiteró, nunca fueron vinculados a la actuación. Finalmente, se expresó en la demanda que: “Se configuró así una OPERACIÓN ADMINISTRATIVA con falla del servicio por gravísimas irregularidades en el procedimiento señalado en

la ley y exceso de poder. Hubo desalojo y se ocasionaron daños sobre bienes de propiedad de los Demandantes (adquiridos con justo título y buena fe), y todo como consecuencia directa de las acciones y omisiones en las que incurrieron las entidades Demandadas. Las anomalías fueron de tal magnitud que la actuación bordeó la vía de hecho administrativa”2. 3.- La oposición 2 Hecho número 95 de la demanda –fl. 14 c 1–. Mediante auto de 29 de octubre de 1998, se admitió la demanda y se dispuso la consiguiente notificación de esa decisión al Distrito de Cartagena y al departamento de Bolívar3. 3.1.- La defensa del Distrito de Cartagena se contrajo a predicar una indebida representación de “las partes”, porque habría existido una irregularidad en la notificación del auto admisorio de la demanda, toda vez que la persona que aparecía como secretario del Tribunal a quo, y quien practicó dicha notificación, no era en realidad tal funcionario. De otro lado, sostuvo que al proceso no se allegó el registro civil de nacimiento de la demandante Melissa Felices Vélez, por lo cual esta demandante tendría legitimación para demandar al Estado a través del presente proceso4. 3.2.- El departamento de Bolívar no intervino en el proceso, toda vez que no le fue notificado el auto admisorio de la demanda. 4.- Alegatos de conclusión en primera instancia 4.1.- En esa oportunidad del proceso intervino la parte actora para reafirmar lo expuesto en la demanda5. 4.2.- Por su parte, el Distrito de Cartagena se opuso a las pretensiones de la

demanda y señaló que su actuación no fue irregular, pues el procedimiento que culminó con el desalojo del actor se surtió con sujeción a las normas que regulaban la materia, amén de que el demandante extendió su predio hasta introducirlo en terrenos de la Aerocivil6. 4.3.- El Ministerio Público, en su concepto, solicitó acceder a las pretensiones de la demanda, toda vez que dicho ente de control consideró que no era admisible que al aquí demandante se le concediera la licencia de construcción, se le aceptara el recaudo de impuestos, pero posteriormente se demoliera su inmueble porque estaba construido en un lote de uso público7. 3 Fl. 114 c 1. 4 Fls. 116 a 124 c 1. 5 Fls. 312 a 320 c 1. 6 Fls. 321 a 323 c 1. 7 Fls. 340 a 351 c 1. 5.- Vinculación al proceso de la aeronáutica Civil Encontrándose el proceso para dictar sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo a quo vinculó al proceso a la Aerocivil, en calidad de litisconsorte necesario8. La referida entidad pública se opuso a las pretensiones de la demanda9, de conformidad con lo siguiente: Adujo que no existía correspondencia entre el folio de matrícula inmobiliaria allegado para acreditar la propiedad del inmueble y el folio que se consignó en la licencia de construcción. Señaló que resulta contradictorio que el actor no conociera la afectación que pesaba sobre el predio desde que lo adquirió, toda vez que dicho gravamen estaba incluido

dentro del plan maestro del aeropuerto Rafael Núñez y del proyecto de Bocana estabilizada de alta mar, con lo cual era evidente que el bien era de uso público. Agregó que la parte actora no demostró haber pagado las sumas que señaló en la demanda por la compra del terreno. Expresó que el demandante construyó la vivienda sin estar ejecutoriada la licencia de construcción, toda vez que esta decisión fue impugnada por la Aerocivil y ello dio lugar a la revocatoria de la licencia inicialmente concedida. Propuso las siguientes excepciones: i) falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que la Aerocivil no profirió decisión administrativa alguna dentro del procedimiento que se surtió para efectuar el desalojo, ni mucho menos fue el ente que ejecutó este último acto; ii) indebida escogencia de la acción, por cuanto la parte actora debió ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar las decisiones administrativas que le causaron el daño aquí alegado; iii) caducidad de la acción, toda vez que la acción procedente caducó a los 4 meses de proferidas las decisiones. 6.- La sentencia apelada 8 Fls. 353 a 356 c 1. 9 Fls. 364 a 371 c 1. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante fallo de 22 de enero de 200910, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Aerocivil. De otro lado, se accedió a las pretensiones de la demanda, pero no en las cuantías en ella solicitadas, con base en lo siguiente:

“EN EL CASO PRESENTE, EL TRIBUNAL ENCUENTRA UNA

RELACIÓN DE CAUSALIDAD, EN FORMA CLARA Y DIRECTA,

ENTRE EL DAÑO CAUSADO AL DEMANDANTE – LA

DESTRUCCIÓN DE SU PROPIEDAD – Y LA ACTUACIÓN

DESPLEGADA POR EL DISTRITO, QUE CONSISTIÓ EN PRIMER LUGAR, EN LA FORMA COMO ADELANTÓ EL PROCESO POLICIVO, YA QUE EN LA RESOLUCIÓN NO. 199 DE ABRIL 11 DE

1995 DETERMINÓ QUE EL PROCESO POLICIVO ERA EN CONTRA

DE UNA PERSONA DETERMINADA MANUEL GREGORIO TEJEDOR

FERIA, PERO, IGUALMENTE DETERMINÓ QUE EL PROCESO SE

ADELANTABA TAMBIÉN EN CONTRA DE PERSONAS

INDETERMINADAS.

“CONFORME A LA NATURALEZA DEL PROCESO POLICIVO DE

RESTITUCIÓN DE BIEN DE USO PÚBLICO, NO ES VIABLE

DETERMINAR A PERSONAS INDETERMINADAS, YA QUE SIEMPRE

DEBE EXISTIR UNA O VARIAS PERSONAS A QUIENES SE LES

ACUSA DE INVASORES A LA PROPIEDAD DEL ESTADO EN LA

MODALIDAD DE BIENES DESTINADOS AL USO PÚBLICO O POR

DESTINACIÓN, COMO ERA EL CASO DE LOS TERRENOS

ALEDAÑOS AL AEROPUERTO RAFAEL NÚÑEZ.

“PERO, ADEMÁS DE ELLO, A ESAS PERSONAS

INDETERMINADAS, TAMPOCO SE LES VINCULÓ AL PROCESO

POLICIVO, YA QUE NO SE ORDENÓ LA NOTIFICACIÓN MEDIANTE

LA PUBLICIDAD EN RADIO Y PRENSA, TAL COMO LO ESTABLECE

EL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO …

“ESA SITUACIÓN PROCESAL DEL PROCESO POLICIVO QUE

VINCULÓ A LAS PERSONAS INDETERMINADAS, FUE LO QUE

HIZO POSIBLE QUE AL TERMINARSE EL PROCESO POLICIVO, Y

CULMINAR EL MISMO, MEDIANTE LA DILIGENCIA DE DESALOJO,

SE LOGRARA LA RECUPERACIÓN DEL INMUEBLE OCUPADO POR

MANUEL GREGORIO TEJEDOR FERIA, PERO IGUALMENTE EL

DISTRITO RECUPERÓ A FAVOR DE LA AERONÁUTICA CIVIL, OTROS INMUEBLES, COMO EL DEL SEÑOR JUAN CARLOS FELICES, YA QUE EN LA DILIGENCIA DE LOS DÍAS 27 Y 28 DE

NOVIEMBRE DE 1997, SE OBTUVO LA RECUPERACIÓN DEL

INMUEBLE QUE SE ENCONTRABA OCUPADO POR EL

DEMANDANTE, MEDIANTE LA DESTRUCCIÓN DE LA VIVIENDA DEL DEMANDANTE. DÍAS ANTES, EL DEMANDANTE TRATÓ DE 10 Fls. 430 a 467 c ppal.

PARAR LA DILIGENCIA DE DESALOJO, Y PARA ELLO INSTAURÓ

UNA ACCIÓN DE TUTELA, PERO, ÉSTA LE FUE DESFAVORABLE.

“PARA EL TRIBUNAL ES ABSOLUTAMENTE CLARA, LA RELACIÓN

DE CAUSALIDAD, QUE SE DIO ENTRE EL PROCESO POLICIVO DE

RESTITUCIÓN DE BIEN DE USO PÚBLICO QUE ADELANTÓ LA

ALCALDÍA DE CARTAGENA, Y EL DAÑO CAUSADO AL

DEMANDANTE, QUE CONSISTIÓ EN LA DESTRUCCIÓN DE SU

PROPIEDAD INMUEBLE, LA QUE HABÍA ADQUIRIDO CON JUSTO

TÍTULO” (Mayúsculas del texto original). 7.- Las impugnaciones 7.1.- El Distrito de Cartagena apeló la sentencia de primera instancia, para lo cual sostuvo que la parte actora debió ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por tratarse de una controversia derivada de actos proferidos en un proceso policivo para la protección de los bienes de uso público, a lo cual añadió que en la demanda se formularon cargos de ilegalidad contra las decisiones administrativas proferidas por el ente territorial. De otro lado, señaló que los perjuicios materiales fueron cuantificados con base en un dictamen pericial que no reunía los presupuestos previstos en la ley procesal civil para su valoración11. 7.2.- La parte actora, en forma oportuna, adhirió al recurso de apelación interpuesto por la entidad territorial demandada, con el propósito de que se incremente la indemnización que a su favor se reconoció en primera instancia, pues adujo que debió accederse a la totalidad de lo que se solicitó en la demanda, esto es, la suma de $ 786’000.000, tal como lo determinó el dictamen pericial practicado en el proceso. También solicitó condenar en costas a la parte demandada y reconocer los gastos que la parte actora sufragó por concepto de honorarios de los auxiliares de la Justicia y otras erogaciones en las que incurrió el curso del proceso12. 8.- Los alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes guardaron silencio en esta etapa procesal. 11 Fls. 495 a 499 c ppal. 12 Fls. 500 y 501 c ppal. 9.- Concepto del Ministerio Público

En su intervención, la Procuraduría Cuarta Delegada ante esta Sección del Consejo de Estado señaló que la acción de reparación directa sí era procedente, toda vez que la parte actora no controvirtió la legalidad de un acto administrativo, sino que el daño por ella alegado provino del desalojo y consiguiente demolición del inmueble de su propiedad. Solicitó modificar la sentencia de primera instancia, en el sentido de disminuir la indemnización dispuesta a favor del actor, pues consideró que solo debe reconocerse el valor de la edificación construida por el señor Juan Carlos Felices y no el lote, por cuanto no se logró desvirtuar que ese predio no formaba parte de un bien de uso público13. II.- C O N S I D E R A C I O N E S Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia de primera instancia, para cuyo efecto se abordarán los siguientes temas: 1) la competencia funcional del Consejo de Estado para conocer del presente asunto; 2) los hechos probados en el proceso y, a partir de ello, se analizarán: 3) los aspectos procesales de la acción, tales como: 3.1.) la legitimación en la causa por activa y 3.2) la improcedencia de la acción de reparación directa, para cuyo efecto se precisará que en el sub lite se configuró una indebida escogencia de la acción, toda vez que debió ejercerse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho porque sí se cuestionó la legalidad de los actos administrativos que ordenaron la restitución del inmueble del actor por ser

considerado un bien de uso público, cuestión que recae en: 4) un fallo inhibitorio. 1.- Competencia Las normas de asignación de competencia que gobiernan el presente proceso se encuentran previstas en la Ley 446 de 1998, toda vez que los recursos de apelación se interpusieron en vigencia de la Ley 954 de 200514, de allí que para que el asunto tenga vocación de doble instancia, la cuantía del proceso debe exceder de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes al año 1999 –de presentación de la demanda–, esto es, la suma de $118’230.00015. 13 Fls. 586 a 591 c ppal. 14 Vigente a partir del 28 de abril de 2005. 15 Dado que el salario mínimo para el año 1999 era de $236.460,00. Comoquiera que por daño emergente se solicitó la suma de $440’000.000, se impone concluir que esta Corporación es competente para conocer, en sede de segunda instancia, de los recursos de apelación interpuestos. 2.- Lo probado en el proceso Para mejor ilustración y desarrollo del presente proveído, la Subsección estima pertinente iniciar el estudio del caso a través de la relación de los hechos acreditados en el proceso y, a partir de ello, determinar los aspectos procesales de la acción, con las conclusiones advertidas anteriormente. De conformidad con el acervo probatorio allegado, en debida forma al proceso, se tienen probados los siguientes hechos: El ciudadano Ramón Pacheco Sánchez presentó una querella policiva de restitución de un bien inmueble de propiedad de la Nación, la cual se dirigió en contra del señor Manuel Gregorio Tejedor Feria, a quien se le consideró que

invadió de manera irregular un lote de terreno que formaba parte del aeropuerto Rafael Núñez de la ciudad de Cartagena. También existieron otras querellas, una de ellas formulada por la Aeronáutica Civil16. La primera querella fue admitida a través de decisión de 30 de mayo de 1993; en ese trámite se llamó en descargos al querellado y se practicó una inspección ocular al lote respectivo. Se produjo una primera decisión de fondo, contenida en la Resolución 2232 de diciembre 7 de 1994, a través de la cual se consideró que la querella era improcedente, dado que el bien objeto de restitución era de carácter fiscal y, por tanto, la ley preveía la acción reivindicatoria ante la Justicia Ordinaria. La aludida decisión fue impugnada por la Aeronáutica Civil, lo cual dio lugar a la expedición de la Resolución 199 de 11 de abril de 199517, dictada por la Alcaldía Menor, zona norte de Cartagena, en virtud de la cual se revocó la decisión impugnada y se dispuso: 16 Fls. 235 a 247 c 2. 17 Fls. 36 a 39 c 2. “… Ordénase al señor MANUEL GREGORIO TEJEDOR FERIA y personas indeterminadas la restitución de un bien de uso público de propiedad de la Nación – Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, donde se encuentra ubicado el aeropuerto internacional ‘Rafael Núñez’ de esta ciudad …”. La anterior determinación encontró fundamento en que el bien materia de restitución sí era de uso público, por cuanto fue adquirido con tal propósito, esto

es, para que la Aerocivil ampliara la plataforma para carga y aviación naval y general del aeropuerto Rafael Núñez, de la ciudad de Cartagena. El señor Tejedor Feria formuló una acción de tutela para controvertir la actuación administrativa que se adelantó en su contra y que dio lugar a la Resolución 199 de 1995, por considerar que existieron sendas irregularidades en dicho trámite y, en especial, porque nunca fue notificado de manera personal del mencionado acto administrativo. La referida petición de amparo fue definida en sede de segunda instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Corporación que, mediante fallo de tutela de 10 de mayo de 199618, confirmó la sentencia dictada el 20 de marzo de ese mismo año por el Juzgado Octavo Penal del Circuito de Cartagena, el cual consideró que se omitió notificar personalmente al afectado directo de la Resolución 199 de 1995, para cuyo efecto el Juez

Constitucional ordenó:

“… NOTIFICAR EN EL TÉRMINO DE CUARENTA Y OCHO (48)

HORAS PERSONALMENTE, DE ACUERDO CON LAS FORMALIDADES QUE PARA ELLO ESTABLECE LA LEY, LA RESOLUCIÓN No. 199 DEL 11 DE ABRIL DE 1.995, TANTO AL

SEÑOR MANUEL GREGORIO TEJEDOR FERIA COMO AL

PERSONERO MUNICIPAL, Y A PARTIR DE ALLÍ SEGUIR CON EL

TRÁMITE QUE CORRESPONDA DENTRO DE LA ACCIÓN DE

RESTITUCIÓN DE BIEN DE USO PÚBLICO SEGUIDA CONTRA EL

SEÑOR MANUEL GREGORIO TEJEDOR FERIA” (Se destaca)19.

Luego de notificado, el señor Tejedor Feria recurrió la Resolución 199 de 1995 mediante los recursos de reposición y, en subsidio, apelación, los cuales fueron resueltos, respectivamente, por la Alcaldía Distrital de Cartagena y por la Gobernación de Bolívar, mediante las Resoluciones 1448 de junio 19 de 199720 y 18 Fls. 215 a 228 c 2. 19 Fl. 50 c 2. 20 Fls. 206 y 209 c 5. 007 de septiembre 1 de 199721, en el sentido de confirmar la decisión impugnada, esta es, la que dispuso la restitución del inmueble a favor de la Aerocivil. Entre tanto, el hoy demandante adquirió el inmueble materia de restitución a favor de la Nación el 1° de julio de 1997, mediante contrato de compraventa celebrado con el señor Alvaro Lorenzo Márquez, según consta en la escritura pública No. 2.214 de la Notaría Segunda de Cartagena22, acto que se registró el 30 de julio siguiente, tal como se consignó en los folios de matrícula inmobiliaria Nos. 060121287 y 060-12167823. Luego, la Curaduría Urbana Distrital No. 2, a través de Resolución 0050 de septiembre 9 de 1997, le concedió licencia de construcción al señor Juan Carlos Felices para la ejecución del proyecto de construcción de vivienda unifamiliar24 en el inmueble descrito en la escritura pública No. 2.214 de julio 1° de 199725. Sin embargo, la anterior decisión administrativa fue impugnada por la Aeronáutica Civil, con el siguiente argumento:

“El lote de terreno sobre el cual se otorga licencia para la construcción de una vivienda al señor JUAN CARLOS FELICES, forma parte de un terreno de mayor extensión, de uso público y de propiedad de la NACIÓN … Sobre el predio en cuestión existe una orden de restitución contra MANUEL GREGORIO TEJEDOR Y PERSONAS INDETERMINADAS, proferida por el Alcalde menor de la Zona Norte de Cartagena mediante Resolución No. 199 del 11 de diciembre 1.995, c