CE-SECCION TERCERA-13001-23-31-000-2003-00263-01(29128)-2006

RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO / FALTA DE APROBACIÓN DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de la Protección Social contra el auto proferido el 19 de diciembre de 2003, por medio del cual, el Tribunal Administrativo de Bolívar improbó la conciliación extrajudicial celebrada por las partes el día 23 de octubre del mismo año. REQUISITOS DE LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL ADMINISTRATIVA / REQUISITOS DE LA APROBACIÓN DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN En relación con la práctica y aprobación de la conciliación en materia administrativa, es necesario además, de la voluntad o ánimo conciliatorio de las partes, que los hechos base de las pretensiones estén debidamente respaldados con pruebas. Así, el juez de instancia que conoce de la conciliación, está obligado a revisar integralmente su contenido, para lo cual, debe verificar que el mismo no resulte perjudicial al tesoro público y, por tanto, a los intereses de la comunidad, lo que sólo es deducible de los elementos probatorios, que por demás, deben ser suficientes para inferir la probabilidad de condena en contra del Estado, en el caso en que el interesado decidiese ejercitar las acciones pertinentes. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar auto del 10 de noviembre de 2000, Exp. 18298, C.P. Ricardo Hoyos Duque. CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA - Carece de elementos probatorios que permitan establecer la obligación a cargo de la entidad estatal / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO - Fuente de obligación /

CONVENIO INTERADMINISTRATIVO - Aportado en copia simple / COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO - No goza de valor probatorio / IMPROBACIÓN DE

LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL

[C]onsidera la Sala que la conciliación extrajudicial lograda entre la NaciónMinisterio de la Protección Social y los institutos educativos CENTRO

EDUCATIVO DE NIVELACION – CEN, FUNDACIÓN INSTITUTO HABILITACION

EL ROSARIO, CORPORACIÓN DE EDUCACIÓN ESPECIAL MENTE ACTIVA,

FUNDACIÓN DE REHABILITACIÓN DEL EPILÉPTICO – FIRE, LA FUNDACIÓN GRUPO COLOMBO SUIZO DE PEDAGOGÍA ESPECIAL – ALUNA, y CORPORACIÓN INSTITUTO REFUGIO DE AMOR, no puede ser aprobada, toda vez que la misma carece de elementos probatorios que permitan establecer concretamente la obligación a cargo de la entidad estatal para efectuar el pago de las sumas señaladas, pues –como se dejó indicado-, la fuente de la obligación deviene de un contrato interadministrativo que carece de prueba, por cuanto fue arrimado al proceso en copia simple por la parte convocante. En consecuencia, la Sala confirmará el auto recurrido, pero con fundamento en las consideraciones antes señaladas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil seis (2006) Radicación número: 13001-23-31-000-2003-00263-01(29128)

Actor: CENTRO EDUCATIVO DE NIVELACIÓN Y OTROS

Demandado: FONDO DE PASIVO SOCIAL FERROCARRILES NACIONALES

DE COLOMBIA - MINISTERIO DE PROTECCIÓN SOCIAL

Referencia: APELACIÓN AUTO - IMPROBACIÓN DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de la Protección Social contra el auto proferido el 19 de diciembre de 2003, por medio del cual, el Tribunal Administrativo de Bolívar improbó la conciliación extrajudicial celebrada por las partes el día 23 de octubre del mismo año.

I. ANTECEDENTES

1. El día 12 de septiembre de 2003, EL CENTRO EDUCATIVO DE NIVELACION –

CEN, LA FUNDACIÓN INSTITUTO HABILITACION EL ROSARIO, LA

CORPORACIÓN DE EDUCACIÓN ESPECIAL MENTE ACTIVA, LA FUNDACIÓN

DE REHABILITACIÓN DEL EPILÉPTICO – FIRE, LA FUNDACIÓN GRUPO COLOMBO SUIZO DE PEDAGOGÍA ESPECIAL – ALUNA, y LA CORPORACIÓN INSTITUTO REFUGIO DE AMOR, obrando a través de apoderado judicial, presentaron a la Procuraduría 21 Delegada ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, solicitud de conciliación extrajudicial frente al Ministerio de la Protección Social y al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, con el fin de que se les reconozca el pago de las sumas por concepto de los servicios de educación especial prestados a los hijos de los pensionados de la Empresa Puertos de Colombia (fl. 1 a 3 y 35 cdno ppal).

2. La parte convocante fundamentó la solicitud de conciliación, en los siguientes

hechos (fls. 1 a 6 c 1):

2.1. Que el Ministerio de la Protección Social a través del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo de Puertos de Colombia asumió el reconocimiento y pago de la educación especial de los hijos de los pensionados de la Empresa Puertos de Colombia, en virtud de lo establecido en las convenciones colectivas de trabajo de los terminales marítimos de Cartagena, Barranquilla y las oficinas de Conservación de Santa Marta y, de aquellos, a cuyo favor se ordenó su reconocimiento por vía de acción de tutela. 2.2. Para dar cumplimiento a dicha obligación, el Ministerio de Trabajo celebró un Convenio Interadministrativo de Mandato con el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, pero en virtud de la fusión de ese Ministerio con el de Salud, y debido a inconvenientes relacionados con el presupuesto, el mencionado convenio sólo pudo entrar en vigencia a partir del 1° de julio del 2003, razón por la cual los servicios prestados a partir de enero hasta julio del mismo año, se consolidaron como hechos cumplidos. 2.3. Que dentro del convenio interadministrativo, se incluyeron como gastos de administración y manejo, una asignación mensual por un monto de $2’600.000.00, para la prestación de servicios de una Coordinadora del programa y la suma de $1.000.000.00, para servicios secretariales, los cuales debían de cancelarse por consolidarse igualmente como hechos cumplidos y que al 30 de junio de 2003 ascendían a la suma de $21.600.000.oo.

3. El acuerdo conciliatorio En audiencia celebrada el 23 de octubre de 2003 ante la Procuraduría 21

Delegada para el Tribunal Administrativo de Bolívar (fls. 61 a 64 c 1), la NaciónMinisterio de la Protección Social, aceptó el reconocimiento y pago adeudado por concepto de matrículas y pensiones a partir del mes de enero hasta el día 10 de julio de 2003 de las siguientes sumas de dinero a favor de las entidades que a continuación se resumen: - A favor de la FUNDACIÓN INSTITUTO HABILITACION EL ROSARIO, un monto de $6.069.280,oo. - A favor del CENTRO EDUCATIVO DE NIVELACION – CEN, la suma de $24.230.500,oo. - A favor de la CORPORACIÓN DE EDUCACIÓN ESPECIAL MENTE ACTIVA, un valor de $89.145.000,oo. - A favor de la FUNDACIÓN DE REHABILITACIÓN DEL EPILÉPTICO – FIRE, un monto de $6.979.330,oo. - A favor de la FUNDACIÓN GRUPO COLOMBO SUIZO DE PEDAGOGÍA ESPECIAL – ALUNA, la suma de $21.656.670,oo; y - A favor de la CORPORACIÓN INSTITUTO REFUGIO DE AMOR, un valor de $1.241.970,oo. Según el mencionado acuerdo conciliatorio, las partes pactaron que no se reconocerían intereses e indexación frente a las sumas de dinero antes señaladas, las cuales serían canceladas dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria de la respectiva providencia que aprobara la conciliación. El acuerdo de pago a que llegaron las partes fue coadyuvado por el Representante Legal del Fondo de Pasivo Nacional de Ferrocarriles Nacionales.

4. El presente proceso fue asignado inicialmente a la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual lo remitió a esta Sección por tratarse de un asunto de su competencia (fl. 108 c ppal). Para el efecto, la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación remitió el expediente al Despacho el día 11 de enero de 2005, para efectos de abocar el conocimiento de este asunto (fl. 142 c ppal.).

5. En virtud de lo anterior, por auto de fecha 11 de febrero de 2005 se admitió el recurso de apelación frente a la parte demandante (fl. 143 c ppal), cuando la entidad que recurrió fue el Ministerio de la Protección Social en su calidad de parte convocada, motivo por el cual, mediante auto de abril 8 del mismo año, se dispuso la aclaración del auto admisorio del recurso en el sentido de conceder un término de tres días al recurrente para que lo sustentara (fl. 145 c ppal.).

6. Finalmente en auto de 20 de mayo de 2005 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte convocada (fl. 147 c ppal.) y, encontrándose el proceso para resolver el recurso, el Magistrado Ponente de la época, mediante providencia de septiembre 30 de 2005 denegó la práctica de unas pruebas solicitadas por la parte recurrente (fl. 155 c ppal.).

7. En el presente proceso, los representantes de las entidades convocantes, la parte recurrente y la Procuraduría Cuarta Delegada ante esta Corporación han solicitado de manera reiterada la prelación del auto a través del cual se resuelva el recurso de apelación contra el auto dictado en primera instancia, en el sentido de

revocarlo y aprobar el acuerdo conciliatorio celebrado entre las partes, en virtud de los graves problemas económicos que atraviezan los institutos de educación especial encargados de la prestación de servicios asistenciales a niños especiales de escasos recursos.

II. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante providencia de fecha 19 de diciembre de 2003, el Tribunal Administrativo de Bolívar improbó la conciliación extrajudicial celebrada por las partes, con fundamento en los siguientes argumentos (fls. 66 a 69 cdno ppal.):

“...(...)... Dentro del presente Auto viene transcrito el sustrato normativo que rige la realización de conciliaciones prejudiciales como la que se estudia, y en él claramente se consigna que el acuerdo buscará precaver una Acción de Nulidad con Restablecimiento, de Reparación Directa o Contractual, para el sub examine se tiene que la petición de las Fundaciones solicitantes no compagina con ninguna de las acciones Contenciosos Administrativas que se mencionan, en efecto, cuando se pide el pago de una obligación clara, expresa y exigible no se está en presencia de una proposición que busque ser declarada como derecho cierto dentro de un litigio, sino la manifestación puntual de que la deuda debe ser cancelada obedeciendo el estado en que se encuentra su exigibilidad, en efecto, siguiendo lo establecido a través del aporte probatorio allegado con el expediente se tiene que lo procedente para el caso en comento es la interposición de un proceso ejecutivo en contra del Ministerio de la Protección Social y en esas circunstancias la conciliación prejudicial no está propuesta a precaver un conflicto de esa naturaleza ya que la certeza sobre el derecho en disputa es indiscutible.”

Ahora bien, existe un punto interesante que llama la atención de la Sala y es el relativo al reconocimiento de la obligación por parte del Ministerio de Protección Social – Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, dado que acepta sin reparos la existencia de la acreencia, y no obstante esto, realiza una conciliación sobre valores que no están en entredicho, lo normal es que si el ente estatal conoce y es conciente de la obligación que existe, debe pagarla sin necesidad de acudir a la figura que ocupa el presente estudio.”

III. EL RECURSO DE APELACION Inconforme con la anterior decisión, la Nación – Ministerio de la Protección Social interpuso recurso de apelación, con fundamento en las razones que continuación se resumen (fls. 70 a 87 cdno ppal.): Después de llevar a cabo tanto una síntesis de los hechos que dieron lugar a la conciliación extrajudicial, como de un recuento jurisprudencial del Consejo de Estado en materia de esta clase de acuerdos conciliatorios y, de las normas y disposiciones legales que regulan el tema de las acciones ejecutivas, para lo cual, procedió a citar apartes doctrinarios acerca del título ejecutivo, la parte recurrente señaló: Que el Ministerio de la Protección Social es una persona jurídica de derecho público que cuenta en este caso con capacidad para conciliar dado que el presente asunto es de carácter particular y de contenido económico, por tratarse de la prestación de un servicio que no fue oportunamente contratado conforme a las normas de presupuesto, y cuyo conocimiento compete a la Jurisdicción

Contencioso Administrativa. Que de los documentos que obran en el expediente, ninguno reúne los requisitos

que exige la ley y la doctrina para que constituyan títulos ejecutivos, toda vez que no permiten afirmar la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, pues de manera expresa ninguno indica que el Ministerio de la Protección Social tenga a cargo la obligación de pagar las sumas de dinero reclamadas por las entidades convocantes, sino que esa conclusión deriva de “juicios lógicos jurídicos”. Finalmente, señaló que la simple copia del convenio interadministrativo, no fue suscrita por las entidades convocantes y, por consiguiente, no constituye título ejecutivo alguno contra la entidad convocada ya que la aceptación de la obligación por parte del Ministerio de la Protección Social se efectuó dentro del acta de conciliación, mas no en ningún otro documento, lo cual carece de valor probatorio en los procesos ejecutivos, conforme lo ha expuesto la Jurisprudencia del Consejo de Estado. Sustenta su glosa en apartes transcritos de un auto de la Sección Tercera de esta Corporación.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA En materia de conciliaciones prejudiciales y judiciales, la Sala de manera reiterada ha establecido1: “De conformidad con el art. 70 de la ley 446 de 1998, pueden conciliar, total o parcialmente en las etapas prejudicial o judicial, las personas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.

La conciliación es un mecanismo de solución de conflictos, mediante el

cual varias personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la presencia de un tercero neutral y calificado al cual se le denomina conciliador. En materia contencioso administrativa la misma puede realizarse tanto en sede judicial como prejudicial, teniendo en cuenta que lo acordado en uno y otro caso está sometido al control de legalidad que el juez debe realizar sobre el mismo, como requisito indispensable para que se hable de la existencia de conciliación. En relación con la práctica y aprobación de la conciliación en materia administrativa, es necesario además, de la voluntad o ánimo conciliatorio de las partes, que los hechos base de las pretensiones estén debidamente respaldados con pruebas. Así, el juez de instancia que conoce de la conciliación, está obligado a revisar integralmente su contenido2, para lo cual, debe verificar que el mismo no resulte perjudicial al tesoro público y, por tanto, a los intereses de la comunidad, lo que sólo es deducible de los elementos probatorios, que por demás, deben ser suficientes para inferir la probabilidad de condena en contra del Estado, en el caso en que el interesado decidiese ejercitar las acciones pertinentes1. En el presente caso, la Nación a través del Ministerio de la Protección Social se comprometió a pagar un monto total de $149.322.75.oo, por concepto de matrículas y pensiones adeudadas a las instituciones CENTRO EDUCATIVO DE

NIVELACION – CEN, FUNDACIÓN INSTITUTO HABILITACION EL ROSARIO,

CORPORACIÓN DE EDUCACIÓN ESPECIAL MENTE ACTIVA, FUNDACIÓN DE

REHABILITACIÓN DEL EPILÉPTICO – FIRE, FUNDACIÓN GRUPO COLOMBO

SUIZO DE PEDAGOGÍA ESPECIAL – ALUNA, y CORPORACIÓN INSTITUTO REFUGIO DE AMOR desde el mes de enero de 2003 hasta el día 10 de julio del mismo año. 1 Auto de fecha 7 de diciembre de 2005, exp. 30.152. 2 Sección Tercera del Consejo de Estado. Auto del 10 de noviembre de 2000. Expediente No. 18298; Auto del 19 de abril de 2001, Expediente No. 18.286. 1 Auto del 18 de julio de 2002, proferido por la Sección tercera de esta Corporación. Exp. 28626. El Tribunal A quo improbó el mencionado acuerdo conciliatorio, por cuanto en el presente asunto no se estaba debatiendo la existencia de un derecho, sino que por el contrario, existía una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la entidad convocada, la cual debía hacerse efectiva mediante un proceso ejecutivo. Ahora bien, para efectos de llevar a cabo el control de legalidad de la conciliación extrajudicial celebrada por las partes, procederá la Sala a verificar si en el sub judice están dados o no los requisitos de procedencia de la conciliación extrajudicial, para lo cual se analizará en primer lugar, la fuente de obligación cuyo acuerdo de pago se efectuó, esto es el Convenio Interadministrativo de Mandato No. 000003 celebrado entre el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (hoy Ministerio de la Protección Social) y el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia el 10 de abril de 2003. En este orden de ideas, se observa que mediante Decreto 1689 de junio 27 de

1997, el Gobierno Nacional suprimió el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia y, dentro del artículo 6° del mencionado decreto, se estableció: “Con el objeto de garantizar la adecuada representación y defensa del Estado, los procesos de carácter laboral, la atención de los procesos judiciales y demás reclamaciones de carácter laboral a cargo del Fondo serán asumidos por la Nación-Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Para tal efecto, el Ministerio contará con un comité de apoyo técnico, jurídico y de seguimiento conformado por representantes de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Trabajo y Seguridad Social y de Transporte y el Departamento Administrativo de la Función Pública. Así mismo, una vez culminado el proceso de liquidación, los pagos de responsabilidad del Fondo, derivados de sentencias judiciales y acreencias de carácter laboral, serán asumidos por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”. En virtud de lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado a través de concepto de fecha 5 de agosto de 1999, radicación No. 1199, consideró que la Nación, por conducto del Ministerio del Trabajo (hoy de la Protección Social) debía asumir a favor de los pensionados de la Empresa Puertos de Colombia, el reconocimiento y pago del denominado “Auxilio educativo y auxilio especial a los hijos de los pensionados”, con fundamento en lo siguiente: “Los negociadores de la Empresa Puertos de Colombia, consideraron procedente pactar algunas prestaciones complementarias para los pensionados y, al efecto - como lo menciona el Señor Ministro en su consulta - las consagraron en las convenciones colectivas suscritas con

los distintos sindicatos, de manera que, al regular situaciones futuras mediante cláusulas normativas, establecieron obligaciones con el carácter de derechos adquiridos, que ahora deben ser asumidas por la Nación, en la forma que mas adelante se precisará. “De ésta forma, las convenciones colectivas suscritas siguen produciendo efectos a favor de los pensionados hasta tanto las condiciones y requisitos señalados en las cláusulas normativas respectivas se cumplan. ...(...)... Así las cosas, si convencionalmente y por tanto con carácter obligatorio se pactaron unos beneficios complementarios para los pensionados de la Empresa Puertos de Colombia, habrá lugar a reconocerlos como derechos adquiridos siempre que se cumplan las hipótesis normativas convencionales para gozar de ellos, los requisitos en ellas previstos y que no haya transcurrido el plazo de prescripción para hacer efectivos los derechos. ...(...)... En efecto, conforme a los parámetros legales y jurisprudenciales señalados, constituye derecho adquirido de los pensionados de la Empresa Puertos de Colombia el denominado “Auxilio educativo y educación especial a los hijos de los pensionados”, por tratarse de una prestación social de contenido económico, reconocida convencionalmente, que beneficia el núcleo familiar”. De conformidad con lo anterior, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (hoy Ministerio de la Protección Social) asumió el cumplimiento de los programas de bienestar social creados por normas convencionales y legales a favor de los pensionados de la liquidada Empresa de Puertos de Colombia, entre ellos, el relativo al auxilio educativo y el de educación especial a favor de los hijos de dichos pensionados.

Según se observa, el Convenio Interadministrativo No. 000003 celebrado por las partes fue aportado al proceso en copia simple por la parte convocante, razón por la cual se entrará a establecer su alcance probatorio. En relación con este punto, la Sección Tercera de esta Corporación al estudiar la validez probatoria de un contrato de prestación de servicios como título ejecutivo, indicó: “Caso distinto es el relacionado con el ejemplar del contrato principal de prestación de servicios 98-04, el cual, sin duda alguna, fue aportado en copia simple y, en tal condición no es susceptible de valoración probatoria conforme lo sostuvo el tribunal y lo ratifica esta Sala, toda vez que de acuerdo con lo previsto en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, para que la copia tenga el mismo valor del original debe haberse obtenido de alguna de las siguientes formas: a) cuando hayan sido autorizados por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada; b) cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente y, c) cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa. ...(...)... En las condiciones descritas, como la copia del contrato fuente de la obligación no resulta idónea para el cobro forzado que se pretende en la demanda, atendiendo a que la exigencia de autenticidad de las copias para su valoración probatoria constituye una sana medida legal destinada a brindar seguridad y certeza a las relaciones jurídicas,

conforme lo ha sostenido la Sala en otras ocasiones2, el auto apelado debe confirmarse4”. Así mismo, al analizar un caso similar señaló: “En el caso bajo estudio la Sala observa que el título de recaudo lo constituyen las actas de liquidación de los citados contratos de administración del régimen subsidiado, las cuales, al decir de la demanda, dan cuenta de la existencia de unas sumas a favor del ejecutante y en contra de la ejecutada, sin que las copias de los referidos contratos puedan ser tenidos en cuenta para tales efectos por carecer de valor probatorio. En efecto, al analizar el argumento que expuso el tribunal para abstenerse de librar mandamiento de pago, esto es, porque los contratos de administración de régimen subsidiado carecían de valor probatorio por cuanto se habían arrimado al expediente en copias simples, carentes de autenticidad, la Sala lo acoge íntegramente, pues una revisión de dichos documentos permite afirmar que, efectivamente, los contratos que se aportaron para conformar el título ejecutivo lo fueron en copias informales y poco legibles, no susceptibles de valoración probatoria, toda vez que de acuerdo con lo previsto en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, para que la copia tenga el mismo valor del original debe haberse obtenido de alguna de las siguientes formas: a) cuando hayan sido autorizados por notario, director 2 Ver entre otros, auto de 13 de noviembre de 2003, expediente 23407. 4 Sección Tercera, Consejo de Estado, auto de 10 de febrero de 2005, exp. 25.900. de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial,

previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada; b) cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente y, c) cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa5”. A su turno, la Corte Constitucional en la sentencia C-023 de 11 de febrero de 1998, al resolver sobre la exequibilidad de los artículos 254 y 268 del estatuto procesal civil, estableció: “Tanto el demandante como el Procurador General de la Nación, afirman que las dos normas demandadas se encuentran suspendidas por el artículo 25 del decreto 2651 de 1991, cuya vigencia ha sido prorrogada hasta el 10 de julio de 1998. La Corte no comparte este criterio, por las siguientes razones. El artículo 25 citado se refiere a los “documentos” y hay que entender que se trata de documentos originales. En cambio, las normas acusadas versan sobre las copias, como ya se ha explicado. Sería absurdo, por ejemplo, que alguien pretendiera que se dictara mandamiento de pago con la copia simple, es decir, sin autenticar, de una sentencia, o con la fotocopia de una escritura pública, también carente de autenticidad. Un principio elemental que siempre ha regido en los ordenamientos procesales es el de que las copias, para que tengan valor probatorio, tienen que ser auténticas. Ese es el principio consagrado en las normas del Código de Procedimiento Civil que regulan lo relativo a la aportación

de copias de documentos. De otra parte, la certeza de los hechos que se trata de demostrar con prueba documental, y en particular, con copias de documentos, está en relación directa con la autenticidad de tales copias. Tal certeza es el fundamento de la eficacia de la administración de justicia, y en últimas, constituye una garantía de la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial. En tratándose de documentos originales puede el artículo 25 ser explicable, porque su adulteración es más difícil, o puede dejar rastros fácilmente. No así en lo que tiene que ver con las copias, cuyo mérito probatorio está ligado a la autenticación. Si el artículo 25 hubiera querido referirse a las copias así lo habría expresado, porque en el derecho probatorio es elemental la diferencia entre documentos originales y copias. Pero, no lo hizo, como se comprueba con su lectura (...)” Con fundamento en lo anterior, y si bien en el presente asunto no se trata de la valoración de un documento que constituya título ejecutivo, lo cierto es que el 5 Sección tercera, Consejo de Estado, auto de 19 de julio de 2006, exp. 30770. Contrato Interadministrativo de Mandato No. 000003 aportado en copia simple por la parte convocante, constituye en este caso la única fuente de obligación a cargo de la Nación – Ministerio de la Protección Social, pues tal y como lo señalaron las mismas partes, durante el período comprendido entre el mes de enero de 2003 y julio del mismo año, no pudo celebrarse el respectivo contrato para la prestación de los servicios por parte de los entes educativos debido a la fusión del Ministerio

del Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Salud, de tal manera que en el mencionado convenio se sustentan las obligaciones plasmadas dentro de la conciliación extrajudicial y, por lo mismo, debió ser allegado al proceso en original o copia auténtica. Bajo esta óptica, considera la Sala que la conciliación extrajudicial lograda entre la Nación - Ministerio de la Protección Social y los institutos educativos CENTRO

EDUCATIVO DE NIVELACION – CEN, FUNDACIÓN INSTITUTO HABILITACION

EL ROSARIO, CORPORACIÓN DE EDUCACIÓN ESPECIAL MENTE ACTIVA,

FUNDACIÓN DE REHABILITACIÓN DEL EPILÉPTICO – FIRE, LA FUNDACIÓN GRUPO COLOMBO SUIZO DE PEDAGOGÍA ESPECIAL – ALUNA, y CORPORACIÓN INSTITUTO REFUGIO DE AMOR, no puede ser aprobada, toda vez que la misma carece de elementos probatorios que permitan establecer concretamente la obligación a cargo de la entidad estatal para efectuar el pago de las sumas señaladas, pues –como se dejó indicado-, la fuente de la obligación deviene de un contrato interadministrativo que carece de prueba, por cuanto fue arrimado al proceso en copia simple por la parte convocante. En consecuencia, la Sala confirmará el auto recurrido, pero con fundamento en las consideraciones antes señaladas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 19 de diciembre de 2003.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE el expediente al

Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE y CUMPLASE RUTH STELLA CORREA PALACIO MAURICIO FAJARDO GOMEZ Presidente de la Sala

ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ FREDY IBARRA MARTINEZ

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Ausente