CE-SECCION TERCERA-13001-23-31-000-2007-00370-01(36097)-2009

ACCIÓN DE NULIDAD / ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / RESOLUCIÓN DE

ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / PROCESO ADMINISTRATIVO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD [L]a Ley 160 de 1994 –ley vigente al momento de expedición del acto acusado-, derogada por la ley 1152 del 25 de junio de 2007, regula el procedimiento administrativo para la adjudicación de bienes baldíos, razón por la cual, por constituir norma especial, debe ser aplicadas con preferencia a las disposiciones generales previstas en el ordenamiento. Así pues, en las normas mencionadas se instituye una acción de nulidad especial contra la resolución que decide de fondo el procedimiento administrativo para la adjudicación de baldíos, respecto de la cual se le asignó un término de caducidad específico regulado en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, norma que se encontraba vigente al momento de los hechos (…) De conformidad con lo anterior, el término de caducidad de la acción de la nulidad de las resoluciones de adjudicación de baldíos es de dos años, término que comenzará a contarse dependiendo si el respectivo acto debe, o no, ser publicado, de tal manera que si la resolución debe ser publicada en el Diario Oficial el término se iniciará desde la fecha de su publicación, en caso contrario, el cómputo de los dos años se iniciará desde la ejecutoria del acto administrativo respectivo. Ahora

bien, dado que ni en la Ley 160 de 1994 ni en la Ley 1157 de 2007 se mencionan los eventos en los cuales la resolución de adjudicación debe ser publicada en el Diario Oficial, habrá que remitirse a los Decretos que reglamentan está materia en los cuales sí se hace una mención específica sobre este tema (…) De manera que al tenor de la norma aplicable al presente asunto, cuando la superficie del terreno sobre el cual recae la solicitud de adjudicación sea igual o superior a 50 hectáreas, el acto administrativo por el cual se decida el procedimiento administrativo de adjudicación deberá publicarse en el Diario Oficial y a partir de esa fecha deberá contarse el término de caducidad de la acción de nulidad (…) Comoquiera que resulta claro que según la reglamentación aplicable al presente asunto existe obligación de publicar en el Diario Oficial las resoluciones de adjudicación respecto de los terrenos cuya extensión no sea inferior a 50 hectáreas y que en este evento el término de caducidad de la acción de nulidad sólo debe contarse a partir de la fecha de dicha publicación, el Despacho tendrá en cuenta para la decisión que va a proferirse la certificación adjuntada emanada de la Imprenta Nacional -entidad que conviene decir, es la encargada de dirigir, editar, imprimir, divulgar y comercializar el Diario Oficial, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes-, para concluir que toda vez que la Resolución No. 000330 del 15 de abril de 2003 expedida por el INCORA no había sido publicada hasta el 15 de abril de 2007, el término de caducidad hasta ese entonces no había comenzado a correr y,

dado que la demanda fue presentada el 5 de junio de 2007, la Sala encuentra que, según el material probatorio obrante hasta el momento en el expediente, la demanda se interpuso en tiempo. Por consiguiente, se revocará el acto impugnado, toda vez que el Tribunal a quo tuvo en cuenta como fecha para comenzar a contar el término de caducidad el momento en la cual quedó ejecutoriada la Resolución cuya nulidad se pretende, cálculo que según las disposiciones normativas aplicables y según los supuestos fácticos de este proceso debe iniciarse desde la fecha de publicación de dicho acto administrativo en el Diario Oficial, situación que hasta el 15 de abril de 2007, según la certificación anexada, no había ocurrido.

FUENTE FORMAL: LEY 160 DE 1994 / LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 72

NORMA DEMANDADA: Resolución No. 000330 de 15 de abril de 2003 expedida por el Gerente Regional del INCORA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

Bogotá D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil nueve (2009) Radicación número: 13001-23-31-000-2007-00370-01(36097)

Actor: MARINA VESGA SILVA

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD (AUTO) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar, el día

12 de agosto de 2008, mediante el cual rechazó la demanda, por caducidad de la acción.

I. A N T E C E D E N T E S:

1. Antecedentes procesales. 1.1. La demanda: Mediante escrito presentado el 5 de junio de 2007, la señora Marina Vesga Silva, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, con el fin de obtener, las siguientes declaraciones y condenas: “III. 1PRETENSION PRINCIPAL La nulidad de la resolución número 000330 de fecha 15 de abril de 2003, expedida por el extinto Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA de Cartagena, hoy INCODER, (...) por la cual se le adjudica unos terrenos baldíos a las señoras BLANCA IRENE GARCIA vda de ARANDA y SANDRA DABEIBA ARANDA GARCIA, registrada en la oficina de Instrumentos Públicos el 16 de mayo de 2003, Decreto No. 1711 de 1984, Art. 11. “Se ordene a la Oficina de Instrumentos Públicos y Privados de Símití – Bolívar la cancelación de la matrícula inmobiliaria No. 068-0021038, correspondiente al registro de la Resolución No. 00330 de 15 de abril de 2003, la cual se efectuó el 16 de mayo de 2003. Ofíciese.” III.2. – PRETENSION SECUNDARIA a.- La nulidad de la Escritura Pública Número 67 de 17 de junio de

1989, otorgada por la Sra. MARINA VESGA SILVA en la Notaría Única del Circulo de Simití Bolívar, a nombre de BLANCA IRENE GARCIA vda. de ARANDA y SANDRA DABEIBA ARANDA GARCÍA, por medio de la cual se transfiere el dominio, posesión y la propiedad efectiva de muchos años de una mejora de una extensión superficiaria de 30 hectáreas aproximadamente (…). b.- La nulidad de la Escritura Pública No. 67 de 08 de mayo de 1993, corrida en la Notaría Única de Simití – Departamento de Bolívar, por medio del cual, las señoras BLANCA IRENE GARCÍA vda. de ARANDA y SANDRA DABEIBA ARANDA GARCÍA declaran la propiedad, posesión material que tienen y ejercen sobre una finca rural y sus mejoras que han construido y levantado con sus propios recursos y esfuerzos en una finca rural llamada “El Zairo”, ubicada en el Corregimiento de Monterrey, jurisdicción del Municipio de Simití, Departamento de Bolívar, con una extensión superficiaria de 100 hectáreas… c.- Se ordene a la Oficina de Registros Públicos y Privados de Simití – Bolívar, la cancelación de Matrícula Inmobiliaria Número 0680012068, correspondiente al registro de la Escritura Número 0680012068, correspondiente al registro de la Escritura No. 67 de 08 de mayo de 1993, correspondiente a Mejoras en baldíos de la Nación.”

Como fundamento de sus pretensiones, expuso, entre otros, los siguientes hechos:

1. La señora Marina Vesga Silva, mediante escritura pública No. 037 de 15 de febrero de 1977, adquirió el dominio y posesión del predio rural conocido con el nombre de “El Socorro”, hoy ARANVESGA En la escritura pública quedó establecido que el predio estaba libre de todo gravamen, pleito pendiente, censos, anticresis, juicios, embargo judicial, patrimonio de familia o de condiciones que limiten el dominio.

2. El 17 de junio de 1989, la señora Marina Vesga Silva fue forzada por un grupo guerrillero que operaba en la zona de Simití – Bolívar, a comparecer ante el Notario Único de Simití y otorgar la escritura pública No. 067 mediante la cual dió en venta real y efectiva a favor de las señoras Blanca Irene García de Aranda y Sandra Debeiba Aranda García, el derecho de dominio y posesión de la propiedad efectiva de muchos años de una mejora de una extensión superficiaria de (30) hectáreas consistentes en pastos en rastrojos, ubicada en el corregimiento de Monterrey, Municipio de Simití, Bolívar, que se llamará las “BRISAS DEL BOSQUE”

3. Las señoras Blanca Irene García Vda de Aranda y Sandra Dabeiba Aranda García solicitaron ante el INCORA que se les adjudicara el predio “El Socorro” y esta entidad, mediante Resolución No. 000330 de 15 de abril de 2003, adjudicó y ordenó su publicación en el Diario Oficial para que así pudiera constituirse título suficiente de dominio y prueba de propiedad.

1.2. Recibido el expediente en el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto del 29 de agosto de 2007, fue remitido a esta Corporación en aplicación del numeral 11 del artículo 128 del C.C.A., el cual le asigna, en única instancia, el conocimiento de las nulidades contra los actos proferidos por el INCORA, hoy INCODER (fl. 81 c 1°). 1.3. Remitido el expediente al Consejo de Estado, el Despacho del Consejero Ponente, mediante auto del 14 de diciembre de 2007, ordenó enviar nuevamente el expediente al Tribunal Administrativo de Bolívar, toda vez que en aplicación de los artículos 72 y 161 de las leyes 160 de 1994 y 1152 de 2007, concluyó que el competente para conocer de los asuntos a través de los cuales se pretenda la declaratoria de nulidad contra las resoluciones proferidas por el INCORA mediante las cuales se adjudique un bien baldío, es el Tribunal Administrativo en primera instancia (fl. 87-88 c 1°). 1.4. El auto apelado Asumido el conocimiento del proceso por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto proferido el 12 de agosto de 2008, rechazó la demanda por considerar que se había presentado el fenómeno jurídico-procesal de la caducidad de la acción de nulidad, al haber transcurrido más de dos años desde la ejecutoria de la resolución impugnada sin que la parte demandante hubiere presentado dicha acción. El Tribunal a quo fundamentó su decisión en la norma de caducidad especial dispuesta en los artículos 72 y 161 de las Leyes 160 de 1994 y 1157 de 2007,

respectivamente, en relación con la acción de nulidad prevista para los actos administrativos a través de los cuales se decide de fondo el procedimiento de adjudicación de baldíos nacionales, normatividad que establece que dicha acción podrá intentarse dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria del acto respectivo o desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso y, dado que la demanda se presentó con posterioridad a los dos años contados a partir de la ejecutoria de la Resolución No. 000330 del 15 de abril de 2003 –acto impugnado en el presente asuntoconcluyó que la acción de nulidad había caducado. 1.5. El recurso de apelación. Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación con el fin de obtener su revocatoria y, en su lugar, que se admitiera la demanda; para el efecto consideró que la decisión del Tribunal a quo desconocía de manera ostensible lo previsto en las normas tanto generales como especiales que regulan la materia. En efecto, indicó que en la decisión impugnada no se tuvo en cuenta el artículo 46 del C.C.A., el cual indica la obligación que se le impone a la Administración de publicar la parte resolutiva de los actos administrativos que afecten en forma directa e inmediata a terceros que no hayan intervenido en la actuación, divulgación que debe realizarse en el Diario Oficial o en el medio oficialmente destinado para estos efectos o en un periódico de amplia circulación, tal como debió haber sucedido en el presente caso en donde el acto impugnado afectaba directamente sus intereses puesto que alega tener un mejor derecho sobre el predio adjudicado.

Añadió que, como lo había indicado en la demanda, de conformidad con la parte resolutiva del acto cuya nulidad se pretende, así como expresamente está previsto en los artículos 72 y 161 de las Leyes 160 de 1994 y 1157 de 2007, respectivamente, existía la obligación en cabeza de la administración de publicar en el Diario Oficial el referido acto, en tanto, según estos preceptos, debe publicarse la Resolución de adjudicación cuando el predio sobre el cual ésta recae supere las 50 hectáreas, tal como sucedía en este caso en donde el inmueble adjudicado tenía una extensión aproximada de 87 hectáreas. Por lo tanto, habida cuenta que existía la obligación de publicar la Resolución impugnada, el término de caducidad debía comenzar a contarse a partir de esta fecha y, comoquiera que hasta el momento de presentación de la demanda tal actuación no se habría surtido –como pretende demostrarlo con una certificación expedida por la Imprenta Nacional, la cual fue adjuntada con la demandaconcluyó que el término de caducidad no habría comenzado a contarse y por tanto la acción no estaría caducada.

II. C O N S I D E R A C I O N E S : En el presente caso, la parte actora pretende obtener la nulidad de la Resolución No. 000330 de 15 de abril de 2003 expedida por el Gerente Regional del INCORA

(hoy INCODER), mediante la cual se adjudicó a las señoras Blanca Irene García Vda., de Aranda y Sandra Dabeiba Aranda García el terreno baldío denominado “EL ZAIRO”, ubicado en el corregimiento Monterrey, Municipio Simití,

Departamento de Bolívar, cuya extensión había sido calculada en 87 hectáreas, 2219 metros cuadrados, el cual había sido adjudicado de conformidad con lo establecido en el artículo 66 de la Ley 160 de 1994. De los hechos de la demanda y del contenido de la resolución demandada, claramente se deduce que ésta constituye un acto administrativo que decidió de fondo un procedimiento sobre adjudicación de terrenos baldíos. Al respecto, la Ley 160 de 1994 –ley vigente al momento de expedición del acto acusado-, derogada por la ley 1152 del 25 de junio de 2007, regula el procedimiento administrativo para la adjudicación de bienes baldíos, razón por la cual, por constituir norma especial, debe ser aplicadas con preferencia a las disposiciones generales previstas en el ordenamiento. Así pues, en las normas mencionadas se instituye una acción de nulidad especial contra la resolución que decide de fondo el procedimiento administrativo para la adjudicación de baldíos, respecto de la cual se le asignó un término de caducidad específico regulado en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, norma que se encontraba vigente al momento de los hechos y disponía lo siguiente: “Artículo 72. (…) La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el "Diario Oficial", según el caso.

La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida el INCORA. (…)” (Resaltado fuera del texto). Por su parte, la Ley 1157 de 2007, por la cual se derogó la Ley 160 de 1994, en el artículo 161, de manera similar, prevé: “Artículo 161. (...) La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por la entidad administrativa adjudicataria, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria, o desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso. La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida la entidad administrativa adjudicataria. (...)”. (Resaltado fuera del texto). De conformidad con lo anterior, el término de caducidad de la acción de la nulidad de las resoluciones de adjudicación de baldíos es de dos años, término que comenzará a contarse dependiendo si el respectivo acto debe, o no, ser publicado, de tal manera que si la resolución debe ser publicada en el Diario Oficial el término se iniciará desde la fecha de su publicación, en caso contrario, el cómputo de los dos años se iniciará desde la ejecutoria del acto administrativo respectivo. Ahora bien, dado que ni en la Ley 160 de 1994 ni en la Ley 1157 de 2007 se mencionan los eventos en los cuales la resolución de adjudicación debe ser publicada en el Diario Oficial, habrá que remitirse a los Decretos que reglamentan está materia en los cuales sí se hace una mención específica sobre este tema;

así, en el Decreto 2664 de 1994, reglamentario de la Ley 160 de 1994 y vigente a la fecha de expedición del acto impugnado, disponía en el artículo 25 lo siguiente1: 1 Por su parte, el Decreto 230 de 2008 por el cual se reglamenta lo referente a la adjudicación de baldíos prevista en la Ley 1157 de 2008, en su artículo 19 dispone: “ARTICULO 25. RESOLUCION DE ADJUDICACION. Si no se hubiere presentado oposición o ésta fuere extemporánea o hubiere sido resuelta desfavorablemente, y habiéndose satisfecho los requisitos contemplados en las leyes vigentes y en este Decreto, el Incora procederá a expedir la resolución de adjudicación del terreno baldío correspondiente, providencia que conforme a la ley agraria constituye título traslaticio del dominio y prueba de la propiedad, la que será notificada en forma personal al Agente del Ministerio Público Agrario, al peticionario y al opositor, si lo hubiere, en la forma prevista en los artículos 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo. Contra esta providencia procede únicamente y por la vía gubernativa, el recurso de reposición, que deberá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación. Surtida en legal forma la notificación y, debidamente ejecutoriada la resolución, se procederá a su inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo competente, y a su publicación en el DIARIO OFICIAL. El Registrador devolverá al Incora el original y una copia de la resolución, con la correspondiente anotación de su

registro. PARAGRAFO. No habrá lugar a la publicación en el DIARIO OFICIAL, Oficial, cuando las resoluciones de adjudicación recaigan sobre terrenos baldíos de superficie menor a cincuenta (50) hectáreas.” De manera que al tenor de la norma aplicable al presente asunto, cuando la superficie del terreno sobre el cual recae la solicitud de adjudicación sea igual o superior a 50 hectáreas, el acto administrativo por el cual se decida el procedimiento administrativo de adjudicación deberá publicarse en el Diario Oficial y a partir de esa fecha deberá contarse el término de caducidad de la acción de nulidad. En el caso concreto, mediante la Resolución 000330 del 15 de abril de 2003 se adjudicó un predio cuya extensión fue calculada en 87 hectáreas, 2219 metros cuadrados, por tanto existía la obligación, en cabeza del INCORA, de publicar el acto en el Diario Oficial, tal como se indicó en el artículo 2° de la misma Resolución, a cuyo tenor: “Artículo 19. (…) La resolución de adjudicación sólo es susceptible del recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación, y una vez ejecutoriada, deberá inscribirse en la Oficina de Registros Públicos del Círculo competente y el Registrador devolverá al Incoder el original y una copia de la resolución, con la correspondiente anotación del registro. Así mismo, la resolución de adjudicación deberá publicarse en el Diario Oficial.” (Subrayas fuera del texto).

“Artículo 2º.- La resolución por la cual se adjudica un terreno baldío, una vez inscrita en la Oficina de Registros Públicos del Círculo respectivo, y publicada en el Diario Oficial constituye título suficiente de dominio y de prueba de la propiedad. Las resoluciones de adjudicación de predios baldíos menores de 50 hectáreas no requieren publicidad en el Diario Oficial.” La parte actora, como documento anexo a la demanda adjuntó una certificación expedida por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Imprenta Nacional, a través de la cual hizo constar lo siguiente: “Acuso de recibo de su comunicación citada en la referencia y de conformidad con la información suministrada por la Coordinación del Grupo de Promoción y Divulgación de esta entidad, en su oficio No. 113 con radicado No. 13.289 del 22 de mayo de 2.007, de manera atenta certifico que una vez revisada la base de datos y en los índices del Diario Oficial desde el 15 de abril de 2003 al 18 de mayo del 2.007, no se encontró registrada la publicación de la Resolución número 000330 del 15 de abril de 2003. De otra parte me permito manifestar a usted, que la presente certificación se refiere única y exclusivamente a las publicaciones que se realizan en el Diario Oficial y no en Gacetas Departamentales o Municipales, ya que estas son del resorte exclusivo de esos entes territoriales.” (Negrilla fuera del texto). Comoquiera que resulta claro que según la reglamentación aplicable al presente asunto existe obligación de publicar en el Diario Oficial las resoluciones de

adjudicación respecto de los terrenos cuya extensión no sea inferior a 50 hectáreas y que en este evento el término de caducidad de la acción de nulidad sólo debe contarse a partir de la fecha de dicha publicación, el Despacho tendrá en cuenta para la decisión que va a proferirse la certificación adjuntada emanada de la Imprenta Nacional -entidad que conviene decir, es la encargada de dirigir, editar, imprimir, divulgar y comercializar el Diario Oficial, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes-, para concluir que toda vez que la Resolución No. 000330 del 15 de abril de 2003 expedida por el INCORA no había sido publicada hasta el 15 de abril de 2007, el término de caducidad hasta ese entonces no había comenzado a correr y, dado que la demanda fue presentada el 5 de junio de 2007, la Sala encuentra que, según el material probatorio obrante hasta el momento en el expediente, la demanda se interpuso en tiempo. Por consiguiente, se revocará el acto impugnado, toda vez que el Tribunal a quo tuvo en cuenta como fecha para comenzar a contar el término de caducidad el momento en la cual quedó ejecutoriada la Resolución cuya nulidad se pretende, cálculo que según las disposiciones normativas aplicables y según los supuestos fácticos de este proceso debe iniciarse desde la fecha de publicación de dicho acto administrativo en el Diario Oficial, situación que hasta el 15 de abril de 2007, según la certificación anexada, no había ocurrido. En consecuencia, la Sala revocará el auto apelado y dispondrá la admisión de la demanda, toda vez que ésta cumple con los requisitos procesales de la acción y

formales de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, R E S U E L V E : PRIMERO. REVOCAR el auto apelado, esto es el proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar el día 12 de agosto de 2008 y, en su lugar, se dispone: 1) ADMITIR la demanda interpuesta por la señora Marina Vesga Silva contra la Resolución 000330 del 15 de abril de 2003 expedida por el INCORA, hoy INCODER. 2) NOTIFICAR personalmente al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODERy hacer entrega del traslado correspondiente. 3) NOTIFICAR personalmente al Ministerio Público. 4) FIJAR en lista por el término de 10 días (numeral 5 del Artículo 207 del C.C.A.). 5) Por Secretaría del Tribunal a quo, SOLICITAR al representante legal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-, la remisión, en copia auténtica e íntegra, de todos los antecedentes administrativos respecto de la emisión de la Resolución 000330 del 15 de abril de 2003 expedida por el INCORA, dentro del término de diez (10) días contados a partir de la notificación de la presente providencia. Adviértase que el desacato a este requerimiento o la inobservancia del plazo aquí señalado constituyen falta disciplinaria, al tenor de lo normado en el numeral 6 del artículo 207 del C.C.A. 6) Fíjense, por parte del a quo, los gastos ordinarios del proceso SEGUNDO. RECONOCER personería doctor Rafael Quintero Chica, portador de la tarjeta profesional No. 16.873 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar

como apoderado de la parte actora, en los términos del poder obrante a folio 1° del cuaderno principal. TERCERO. Ejecutoriado este auto, envíese el expediente al Tribunal de origen, el cual deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en los numerales 2, 3, 4, 5 y 6.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA Presidente de la Sala

RUTH STELLA CORREA PALACIO MAURICIO FAJARDO GOMEZ

ENRIQUE GIL BOTERO MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR