CE-SECCION TERCERA-13001-23-31-000-2010-00449-01 (48134)

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / OBJETO DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA /

CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO /

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 3 de la Ley 1395 de 2010, que modificó el artículo 20.2 CPC, el valor de la suma de las pretensiones supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $257.500.000.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 82 / LEY 1107 DE 2006 – ARTÍCULO 1 / LEY 1395 DE 2010 – ARTÍCULO 3 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 20 NUMERAL 2 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 132 NUMERAL 6 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 129

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DE LOS

TÉRMINOS DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /

MUERTE DEL PACIENTE / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR FALLA

DEL SERVICIO MÉDICO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR FALLA DEL SERVICIO MÉDICO ASISTENCIAL El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por trabajo público o por cualquier otra causa. La demanda se interpuso en tiempo -4 de agosto de 2010porque (…), murió el 14 de septiembre de 2009 [hecho probado 8.6].

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 8

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / COMPAÑERO PERMANENTE /

PRUEBA TESTIMONIAL / TESTIMONIO / ACREDITACIÓN DE LA CONDICIÓN DE COMPAÑERO PERMANENTE / CREDIBILIDAD DEL TESTIMONIO Como estos testimonios merecen credibilidad, porque dan cuenta de la relación de afecto y son claros en su dicho, está acreditada la condición de compañera permanente.

APELANTE ÚNICO / LÍMITES DEL RECURSO DE APELACIÓN LÍMITES DE LA

COMPETENCIA FUNCIONAL DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / LÍMITES

DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / MARCO FUNDAMENTAL DE COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA Como la sentencia fue recurrida por la parte demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 CPC.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 357

COPIAS SIMPLES / COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALOR PROBATORIO

DE LAS COPIAS SIMPLES / APLICACIÓN DE SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró tenían mérito probatorio.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de la copia simple de documento, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1]. “El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente”.

VALOR PROBATORIO DE LA DECLARACIÓN EXTRAJUDICIAL /

DECLARACIÓN EXTRAJUDICIAL / VALIDEZ DE LA DECLARACIÓN

EXTRAJUDICIAL / RATIFICACIÓN DE LA DECLARACIÓN EXTRAJUDICIAL /

REQUISITOS LEGALES DE LA DECLARACIÓN EXTRAJUDICIAL /

INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES DE LA DECLARACIÓN EXTRAJUDICIAL La demanda aportó dos declaraciones extrajuicio (f. 17-18 c. 1). Este tipo de declaraciones, al ser sumarias, requieren de ratificación judicial de conformidad con el artículo 229 CPC. Como no fue ratificada, no será valorada.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 229

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FALLA DEL SERVICIO / FALLA DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / PRESUPUESTOS DE LA FALLA DEL SERVICIO / RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / VIOLACIÓN DE LA LEY / FALLA DEL SERVICIO POR ACCIÓN / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN La Sala reitera que, la falla del servicio es, ha sido, y seguirá siendo, la fuente principal y común de la responsabilidad civil del Estado, que se presenta por un incumplimiento en el funcionamiento normal del servicio, el desconocimiento de una obligación a cargo del Estado o, en términos generales, la violación de la ley. La responsabilidad civil del Estado, entonces, se origina no solo por la acción, sino también por la abstención, sea por el incumplimiento de un mandato jurídico (legal o administrativo) o por la infracción de una prohibición (legal o administrativa).

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las fuentes de responsabilidad civil del Estado, ver Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 25 de junio

de 2021, Rad. 38.186 [fundamento jurídico 6], Corte Suprema de Justicia, sentencia del 21 de agosto de 1939 [fundamento jurídico párrafo 4], en Gaceta n°. XLVIII p. 63, y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de septiembre de 1960, Rad. [fundamento jurídico 2], en Gaceta n°. LXIII de 1961 pp. 392-395, y sentencia del 28 de octubre de 1976, Rad. 1482 [fundamento jurídico p. 743], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 32 y 33, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de octubre de 1976, Rad. 1482 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 32 y 33. y Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de marzo de 1975, Rad. 1389 [fundamento jurídico 8], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 13.

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ALCANCE DE LA RESPONSABILIDAD

DEL ESTADO / IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO /

PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO /

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO DE CARÁCTER OBJETIVO / TEORÍA DE

LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / TÍTULO DE IMPUTACIÓN DE

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / SOLICITUD ADMINISTRATIVA /

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO DE CARÁCTER SUBJETIVO / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVA El deber de intervención o iniciativa del Estado no es absoluto, pues está condicionado a la disponibilidad de recursos económicos y humanos, a la capacidad institucional y al complejo funcionamiento del aparato estatal. La Sala reitera que la responsabilidad civil del Estado que se llegue a derivar de una falla del servicio por omisión no es absoluta o incondicional, sino relativa, y se condiciona por ciertas circunstancias, como, por ejemplo, en algunos casos la solicitud expresa, por parte del interesado, de una intervención dirigida a la autoridad competente. … no se puede, pues, imputar una omisión –generadora de responsabilidad– si el obrar de la autoridad competente demanda un requerimiento para actuar, según sus atribuciones legales, y, a pesar de ello, el particular interesado se abstiene de pedir la intervención.

NOTA DE RELATORÍA: Frente el alcance de la responsabilidad objetiva del Estado, ver Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de julio de 1980, Rad. 10134 [fundamento jurídico e], en

Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 62.

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ALCANCE DE LA RESPONSABILIDAD

DEL ESTADO / IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO /

PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO /

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO DE CARÁCTER OBJETIVO / TEORÍA DE

LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / TÍTULO DE IMPUTACIÓN DE

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / SOLICITUD ADMINISTRATIVA /

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO DE CARÁCTER SUBJETIVO / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVA Bajo este régimen de responsabilidad subjetiva, entonces, al demandante le corresponde demostrar (i) un daño, (ii) una conducta omisiva de la administración y (iii) la relación de causalidad entre esta y aquél. La falla del servicio surge a partir de la comparación entre los deberes del Estado, solo si se concretan en obligaciones frente a sujetos determinados, respecto de una función determinada –marco normativo– y la conducta por omisión. Determinar el contenido obligacional a cargo del Estado exige que se identifiquen las leyes o reglamentos que gobiernan la actividad pública que se alega como causa del daño.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el contenido obligacional del Estado como fuente del daño, ver Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de marzo de 1990, Rad. 3510 [fundamento jurídico 2 y 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 43.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONCEJAL / SEGURO DE VIDA DEL

CONCEJAL / SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL / ASISTENCIA MÉDICA /

ASISTENCIA MÉDICA AL CONCEJAL / ATENCIÓN EN SALUD / DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL / PÓLIZA DE SEGURO / PARTIDA PRESUPUESTAL / OBLIGATORIEDAD DEL SEGURO DE VIDA DEL CONCEJAL Conforme a la Ley 136 de 1994, los concejales, durante el periodo para el cual han sido elegidos, tiene derecho a un seguro de vida y a la atención médicoasistencial personal vigente en la respectiva localidad para los servidores públicos municipales (artículo 65). En concordancia, el artículo 68 prescribe que los concejos autorizarán al alcalde para que contrate el seguro de vida con cualquier compañía de seguros legalmente autorizada y que el pago de las primas estará a cargo del municipio. De modo que, el seguro de vida y la atención médico asistencial reconocidos en favor de los concejales corresponden a la satisfacción de su derecho a la seguridad social. … En todo caso, el decreto reglamentario excluye la coexistencia de la póliza de seguro de salud, con la afiliación al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud (artículo 5).

FUENTE FORMAL: LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 65 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 68 / DECRETO 3171 DE 2004 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 3171 DE 2004 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 3171 DE 2004 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 3171 DE 2004 – ARTÍCULO 2

NOTA DE RELATORÍA: Respecto de los derechos a la seguridad social de los Concejales, ver Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del

22 de mayo de 1996, Rad. n°. N802 [fundamento jurídico 5], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-Sala de Consulta y Servicio Civil, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 448-449.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FALLA DEL SERVICIO / FALLA DEL

SERVICIO MÉDICO / TESTIGO / TESTIGO SOSPECHOSO / VALORACIÓN DE

LA DECLARACIÓN DEL TESTIGO SOSPECHOSO / TESTIGO DE OÍDAS

TESTIMONIO DE OÍDAS / VALIDEZ DEL TESTIMONIO DE OÍDAS /

VALORACIÓN PROBATORIA DEL TESTIGO DE OÍDAS / VALORACIÓN PROBATORIA DEL TESTIMONIO DE OÍDAS Como … es amigo íntimo de los demandantes, es un testigo sospechoso, en los términos del artículo 217 CPC. El artículo 218 CPC dispone que el juez apreciará los testimonios sospechosos de acuerdo con las circunstancias de cada caso y que no se pueden desechar de plano, sino que deben ser analizados con mayor rigurosidad. El declarante también es un testigo de oídas, pues relató la información que le contaron [núm. 11]. El declarante no presenció las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que murió …, ni las condiciones en que estaban afiliados los concejales del municipio. Su dicho, no fue claro, puntual, ni completo. El declarante se refirió a que “tenía entendido” que el municipio no pagaba los servicios de salud y “supo” que Bello Sierra estaba muy enfermo, pero no pudo ser trasladado, sin identificar la fuente que le informó los hechos que

relató. Su relato no pasa de ser una opinión sobre la muerte de …, según rumores, sin soporte en hechos verificables y constatables.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 217 /

CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 218

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al valor probatorio del testigo sospechoso, ver Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de febrero de 2011, Rad. 20.262 [fundamento jurídico 2.3].

AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / FALLA

DEL SERVICIO MÉDICO / AUSENCIA D EPRUEBA / FALTA DE

ACREDITACIÓN DEL NEXO DE CAUSALIDAD / INEXISTENCIA DEL NEXO DE CAUSALIDAD / MUERTE DEL PACIENTE / FALTA DE PRUEBA El juicio de responsabilidad supone el estudio del nexo causal entre la conducta del demandado y el efecto adverso que de ella se deriva para el demandante, de ahí que la acción o la omisión de las autoridades debe ser la causa del daño que se reclama en la demanda para imputar responsabilidad al Estado. Este presupuesto de la responsabilidad debe estar debidamente acreditado en el proceso, porque el ordenamiento jurídico no ha establecido presunciones legales frente al nexo de causalidad. Por ello, para que la pretensión de responsabilidad prospere es necesario que el demandante acredite que la conducta que se le imputa al demandado fue la causa directa y adecuada del daño. O lo que es igual, debe demostrar la relación de causalidad entre el hecho ilícito y el perjuicio

alegado. Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa del artículo 168 y 267 CCA, quien alega un hecho debe demostrar la ocurrencia del mismo para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo. Como no se probó que la causa de la muerte de … fuera la falta de afiliación al régimen contributivo de salud, ni el vínculo causal entre la atención médica supuestamente deficiente que recibió por no estar afiliado y el daño, carga probatoria que correspondía a la parte demandante, la Sala confirmará la sentencia apelada.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 177 /

CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 168 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 267

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a los elementos de responsabilidad del Estado y su acreditación, pueden consultarse Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de marzo de 2000, Rad. 11.609 [fundamento jurídico 9] y Cfr.

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de noviembre de 2002, Rad. 14.142 [fundamento jurídico B].

CONDENA EN COSTAS / CRITERIO SUBJETIVO / INEXISTENCIA DE

TEMERIDAD / INEXISTENCIA DE MALA FE / CRITERIO SUBJETIVO EN CONDENA EN COSTAS De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la

parte haya actuado con temeridad o mala fe.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 13001-23-31-000-2010-00449-01(48134)

Actor: JUANA JOSEFA SIERRA NOYA Y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE ACHÍ Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA COMPAÑERO PERMANENTE-Se demuestra esa condición a través de testigos. APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio. DECLARACIONES EXTRAJUDICIALES-Exigencia de ratificación de testimonios recibidos fuera del proceso. OMISIÓN DE DEBERES Y DE OBLIGACIONESResponsabilidad del Estado por omisión. FALLA DEL SERVICIO-Título de imputación de responsabilidad por excelencia. FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN-Es relativa y se condiciona por ciertas circunstancias, en materia de seguridad, solicitud expresa del interesado. OMISIÓN-Evento de responsabilidad frente a obligaciones, no deberes. DEBERES Y OBLIGACIONES-La responsabilidad civil se configura frente a personas determinadas. SEGURIDAD SOCIAL DE LOS CONCEJALES-Alcance de la responsabilidad de los municipios. SEGURIDAD SOCIAL DE LOS CONCEJALES-Alcance del derecho a la seguridad social. PÓLIZA

DE SEGURO DE SALUD PARA CONCEJALES-Los municipios deben incluir en su presupuesto las partidas necesarias para la vinculación de los miembros de los concejos municipales. TESTIGO DE OÍDAS-Valoración probatoria. TESTIGO SOSPECHOSO-Valor probatorio. NEXO DE CAUSALIDAD-Se debe acreditar que la falla del servicio es la causa eficiente del daño. CARGA DE LA PRUEBAQuien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia, artículo 177 CPC. COSTAS EN CCA-Improcedencia cuando no se actúa con temeridad o mala fe. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 7 de junio de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO El 30 de agosto de 2009, Ricardo Nel Bello Sierra, concejal del municipio de Achí, ingresó a urgencias al Hospital Local San José de Achí con dolor abdominal, fue diagnosticado con apendicitis, remitido a una institución de segundo nivel y 14 días después murió. Los demandantes aducen que no recibió atención adecuada, pues el municipio de Achí no lo afilió al régimen contributivo de salud. ANTECEDENTES El 4 de agosto de 2010, Juana Josefa Sierra Noya y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa en contra del municipio de Achí, Bolívar. Solicitaron como indemnización 200 SMLMV para cada uno de los demandantes, por perjuicios morales, y $400.000.000 por perjuicios materiales. En

apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que Ricardo Nel Bello Sierra, concejal del municipio de Achí, murió el 14 de septiembre de 2009, después de no recibir una atención médica oportuna, pues el municipio no lo afilió al régimen contributivo de salud. Adujo que Ricardo Nel Bello Sierra ingresó al servicio de urgencias del Hospital San José de Achí y fue diagnosticado con apendicitis y obstrucción intestinal. Agregó que el municipio estaba en mora en los aportes a la Entidad Promotora de Salud y que Ricardo Nel Bello Sierra recibió una atención médica limitada, a través del régimen subsidiado. El 22 de octubre de 2010 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, el municipio de Achí señaló que según el Decreto n°. 3171 de 2004, los municipios podían optar por asegurar a los concejales mediante una póliza de salud o vincularlos al régimen contributivo. Sostuvo que Ricardo Nel Bello Sierra estaba asegurado mediante una póliza de salud que contrató el municipio con la Aseguradora de Vida Colseguros SA y que la atención médica que recibió no es responsabilidad del municipio. El 30 de mayo de 2012 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La parte demandante reiteró lo expuesto y la parte demandada guardó silencio. El Ministerio Público conceptuó que el municipio estaba obligado a contratar una póliza o afiliar al concejal al régimen contributivo, por ello, podía optar por una de estas alternativas y como el municipio de Achí contrató una póliza con Colseguros cumplió con sus

obligaciones. El 7 de junio de 2013, el Tribunal Administrativo de Bolívar en la sentencia negó las pretensiones, porque el demandante no demostró el nexo de causalidad entre el daño y la conducta del municipio de Achí. Sostuvo que, aunque el municipio estaba en mora en el pago de los aportes a la EPS, se acreditó que contrató una póliza de salud en la que estaba asegurado Ricardo Nel Bello Sierra. Agregó que no se probó que la atención médica fuera inadecuada y que sólo quedo acreditado que el 30 de agosto de 2009 fue diagnosticado con apendicitis. La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 22 de julio de 2013 y admitido el 7 de octubre del mismo año. Esgrimió que estaba demostrado que el Hospital San José de Achí ordenó remitir a Ricardo Nel Bello Sierra a una institución de segundo nivel, pero no fue posible, pues el municipio estaba en mora en el pago de los aportes a salud. Agregó que aunque el municipio contrató una póliza de salud, esta no tenía cobertura en el sur del departamento de Bolívar, por ello, Ricardo Nel Bello Sierra no tuvo acceso a los servicios de salud que requería. El 7 de noviembre de 2013 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una

acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 3 de la Ley 1395 de 2010, que modificó el artículo 20.2 CPC, el valor de la suma de las pretensiones supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $257.500.0001. Acción procedente

2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo2, en este caso por una omisión que se imputa a una entidad pública3 (arts. 90 CN, 86 CCA, 2341 y ss.

CC). Demanda en tiempo

3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por trabajo público o por cualquier otra causa. La demanda se interpuso en tiempo -4 de agosto de 2010porque Ricardo Nel Bello Sierra, murió el 14 de septiembre de

2009 [hecho probado 8.6]. Legitimación en la causa

4. Iván Ricardo y Yuraine Bello Sierra son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, pues conforman el grupo familiar de Ricardo Nel Bello Sierra, concejal del municipio de Achí [hecho probado 8.1].

La demanda afirmó que Juana Josefa Sierra Noya era la compañera permanente de Ricardo Nel Bello Sierra. Melba Rosa García Villarreal y Luis Serafín Ballestas 1 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2010, $515.000, por 500. 2 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. 3 Según algunas decisiones de la Sala, la acción de reparación directa es procedente para reclamar la indemnización por daños que se presentan con ocasión de la relación laboral, legal o reglamentaria o simplemente como servidores públicos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de noviembre de 2007, Rad. 15967 [fundamento jurídico 3.2.1] en Antología Jurisprudencias y Conceptos,

Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 625-628, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. El Magistrado Ponente no comparte este criterio y estima que debe ser revisado en providencias futuras. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es el medio de control concebido por la ley para estudiar estos eventos por parte del juez especializado (Sección segunda del Consejo de Estado). Polo, amigos de los demandantes y residentes del municipio de Achí, declararon que Juana Josefa Sierra Noya convivía con Ricardo Nel Bello Sierra y que tenían dos hijos (f. 76-78 y 82-84 c. 1). Como estos testimonios merecen credibilidad, porque dan cuenta de la relación de afecto y son claros en su dicho, está acreditada la condición de compañera permanente. El municipio de Achí, Bolívar, está legitimado en la causa por pasiva, pues Ricardo Nel Bello Sierra era concejal del municipio de Achí [hecho probado 7.1] y debía garantizar el acceso a los servicios de salud a los concejales del municipio (artículos 65 a 68 de la Ley 136 de 1994 y Decreto n°. 3171 de 2004).

II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio de un municipio por la muerte de un concejal asegurado con una póliza de salud que no estaba afiliado al régimen contributivo.

III. Análisis de la Sala

5. Como la sentencia fue recurrida por la parte demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 CPC.

Hechos probados

6. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró tenían mérito probatorio4.

7. La demanda aportó dos declaraciones extrajuicio (f. 17-18 c. 1). Este tipo de declaraciones, al ser sumarias, requieren de ratificación judicial de conformidad con el artículo 229 CPC. Como no fue ratificada, no será valorada.

8. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 8.1. Ricardo Nel Bello Sierra fue elegido concejal del municipio de Achí, Bolívar. 4 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1]. El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge.

Los argumentos de la inconformidad están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. Conforme a la certificación fue elegido para el periodo 2008-2011, por el partido de la Unidad Nacional, según da cuenta la certificación del 25 de septiembre de 2019, expedida por José de Dios Pedraza Arrieta, registrador municipal de Achí (f. 8 c.

1). 8.2. El 1 de julio de 2009, Aseguradora de Vida Colseguros SA expidió la póliza n°. MGRO-392 para amparar los riesgos de enfermedad y accidente. Según la póliza, el tomador era el municipio de Achí y entre los asegurados estaba Ricardo Nel Bello Sierra. El seguro tenía una vigencia del 1 de julio de 2009 al 1 de julio de

2010. Conforme al documento, la póliza incluía cobertura de exámenes especiales de diagnóstico, consultas prioritarias por urgencias, consultas médicas y habitación hospitalaria, según da cuenta copia simple de la póliza y sus anexos (f. 266-269 c. 1). 8.3. El 30 de agosto de 2009, a las 12:20 p.m., Ricardo Nel Bello Sierra ingresó al servicio de urgencias del Hospital San José de Achí. Conforme a la historia clínica ingresó con dolor abdominal tipo cólico y fue diagnosticado con apendicitis y obstrucción intestinal, según da cuenta copia simple de la historia clínica (f. 20-22 c. 1). 8.4. El 30 de agosto de 2009, a la 1:10 p.m., el Hospital San José de Achí ordenó remitir a Ricardo Nel Bello Sierra a una institución de segundo nivel. Según la historia clínica, la Clínica Santa Teresa y la Clínica La Candelaria no tenían convenio con el seguro del paciente, según da cuenta copia simple de la historia clínica (f. 21-22 c. 1). 8.5. El 7 de septiembre de 2009, la Aseguradora de Vida Colseguros SA informó a

Ricardo Nel Bello Sierra que no podía ampliar la cobertura de su hospitalización. Conforme a la comunicación enviada por esa aseguradora, Ricardo Nel Bello no tenía una afiliación activa con una EPS, por ello, la aseguradora sólo cubriría las primeras 24 horas de la hospitalización, según da cuenta copia simple de esta comunicación (f. 14 c. 1). 8.6. El 14 de septiembre de 2009, a las 2:30 p.m. Ricardo Nel Bello Sierra murió, según da cuenta copia simple de su registro civil de defunción (f. 11 c. 1). 8.7. Iván Ricardo y Yuraine Bello Sierra eran hijos de Ricardo Nel Bello Sierra, según dan cuenta copias auténticas de los registros civiles de nacimiento (f. 10 y 12 c. 1). Responsabilidad de los municipios frente a la seguridad social de los concejales

9. La Sala reitera5 que, la falla del servicio es, ha sido, y seguirá siendo, la fuente principal y común de la responsabilidad civil del Estado, que se presenta por un incumplimiento en el funcionamiento normal del servicio6, el desconocimiento de una obligación a cargo del Estado7 o, en términos generales, la violación de la ley8.

La responsabilidad civil del Estado, entonces, se origina no solo por la acción, sino también por la abstención, sea por el incumplimiento de un mandato jurídico (legal o administrativo) o por la infracción de una prohibición (legal o administrativa). La omisión en el cumplimiento de