CE-SECCION TERCERA-13001-23-33-000-2013-00048-01(54590)-2018

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Equilibrio económico del contrato / EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Causal de desequilibrio económico del contrato / CAUSAL DE DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - Entidad contratante modificó condiciones iniciales del contrato / DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Entidad contratante hizo modificaciones a los diseños de áreas comunes / CONTRATO DE OBRA –Objeto / OBJETO CONTRATO DE OBRA - Construcción de dos bloques de apartamentos, zona social, piscina, cancha múltiple y zonas comunes del centro vacacional Crespo ubicado en Cartagena / CELEBRACIÓN DE CONTRATO ADICIONAL EN MEDIO DE LIQUIDACIÓN DE CONTRATO PRINCIPAL – No es óbice para exigir desequilibrio económico del contrato estatal El primer problema jurídico que se plantea en este litigio consiste en determinar si habiéndose suscrito un contrato adicional, posteriormente, en la etapa de liquidación del contrato, era fáctica y jurídicamente viable que el contratista exigiera el reconocimiento de obras extra, por concepto de desequilibrio económico del contrato. (…) El segundo problema jurídico que se plantea, consiste en determinar si de acuerdo con las pruebas se había presentado una reclamación por desequilibrio económico del contrato y si, en tal caso, se ignoró o no dicha circunstancia al expedir el acto unilateral de liquidación. CADUCIDAD DE MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Conteo término / CADUCIDAD DE MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Se suspendió por solicitud de

conciliación extrajudicial / CADUCIDAD DE MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – No operó por presentación oportuna de la demanda Se encuentra acreditado en el proceso que el acto administrativo de liquidación unilateral del contrato 493 de 2008, contenido en la Resolución 566 del 16 de julio de 2010, se notificó por edicto desfijado el 2 de septiembre de 2010 y quedó en firme el 10 de septiembre de 2010 . Igualmente, consta en el plenario que el 10 de septiembre de 2012 - faltando dos días para el vencimiento del plazo de dos años referido en el artículo 164 del C.P.A.C.A. -, se suspendió el término de la caducidad, de conformidad con los dispuesto en los artículos 21 de la Ley 640 de 2001 y 3 del Decreto 1716 de 2009, dado que la contratista presentó solicitud de conciliación extrajudicial y que las diligencias se adelantaron ante la Procuraduría 22 Judicial II para Asuntos Administrativos, dentro de los tres meses siguientes, mediante la audiencia celebrada el 20 de noviembre de 2012, de la cual se expidió el acta correspondiente el 23 de noviembre de 2012. Así las cosas, el término de la caducidad corría nuevamente a partir del día siguiente, esto es, el 24 de noviembre de 2012. Teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 23 de noviembre de 2012, se verifica que no operó la caducidad del medio de control contractual.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

164 / LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 21 / DECRETO 1716 DE 2009 – ARTÍCULO

3 CADUCIDAD EN ADICIÓN EN MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Solicitud de nulidad de liquidación unilateral del contrato no afectó las pretensiones principales de la demanda / CADUCIDAD POR ADICIÓN EN MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – No fue objeto de debate en la audiencia inicial / CADUCIDAD POR ADICIÓN EN MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Reiteración jurisprudencial Se concluye que no hay lugar a declarar oficiosamente la caducidad de la pretensión de nulidad del acto de liquidación unilateral, adicionada en la reforma a la demanda, ni a llevar el proceso a una decisión inhibitoria, por las siguientes razones: i) se sigue la regla del auto de unificación de mayo 25 de 2006, en tanto allí se admitieron las pretensiones a la indemnización de los detrimentos referidos en la demanda; ii) el asunto de la caducidad de las pretensiones objeto de la reforma a la demanda se decidió dentro de la audiencia inicial y no constituyó materia de la apelación; iii) la naturaleza de pretensión nueva y adicional era discutible en el escenario de la conexidad con los hechos y el concepto de las pretensiones expuestas en la causa petendi referida en la demanda inicial; iv) se respeta la decisión del Tribunal a quo, en la que se ocupó de la caducidad y denegó las excepciones previas. No sobra advertir que la decisión del Tribunal a quo es anterior a la providencia de unificación, época para la cual una de las

posturas vigentes sostenía que la caducidad se enervaba (“interrumpía”) con la presentación de la demanda, cobijando las pretensiones introducidas en la reforma a la misma, siempre que esta última fuera realizada en los términos y condiciones de conexidad y oportunidad fijados en la ley procesal, además de que este proceso se tramitó bajo las reglas del C.P.A.C.A. Por tanto, no se declarará la ineptitud de la demanda o de la pretensión de nulidad y por el contrario, en aplicación del debido proceso, se procederá al estudio de fondo de todos los asuntos materia de la apelación. NOTA DE RELATORÍA: En relación con la adición de la demanda y sus consecuencias frente a la caducidad consultar auto de 25 de mayo de 2016, Exp. (40077), C.P. Danilo Rojas Betancourth. DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Debe ser probada por quien la alega / DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Presupuestos / DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Reiteración jurisprudencial La ruptura del equilibrio económico del contrato debe probarse por la parte que la alega, demostrando: i) las causas y ii) el efecto económico correspondiente. Por ello, el análisis de la prueba del desequilibrio pasa por identificar la ecuación económica que gobernó el contrato, el factor de desfase en su ejecución y la causalidad entre los hechos que originan las alteraciones y el efectivo desbalance de las prestaciones a cargo de las partes, representadas en la ecuación económica. Se agrega que para salir avante con las pretensiones por concepto de

desequilibrio económico del contrato es preciso probar: iii) la imputación del desbalance financiero a las conductas o cargas de la parte contra la que se pretende la condena correspondiente. NOTA DE RELATORÍA: En tratándose de los presupuestos y requisitos de validez para acreditar el desequilibrio económico del contrato estatal consultar, sentencia de 30 de agosto de 2017, Exp. 37567 DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Oportunidad para presentar reclamaciones / OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR RECLAMACIONES POR DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Reiteración jurisprudencial / NOTA DE RELATORÍA: Sobre la oportunidad para presentar reclamaciones por desequilibrio económico del contrato consultar, sentencias de 12 de octubre de 2017, Exp. 37322, C.P. Danilo Rojas Betancourth; de 27 de enero de 2016, Exp. 54415 C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, de 2 de julio 2015, Exp. 34518, C.P. Hernán Andrade Rincón (E); de 2 de diciembre de 2015, Exp. 362852, de 8 de noviembre de 2016, Exp. (47336), y de 17 de agosto de 2017, Exp. 52988. CAMBIO DE PLANOS Y ESPECIFICACIONES – Se encontraban contemplado en el contrato de obra / CAMBIO DE PLANOS Y ESPECIFICACIONES – Fueron concertados entre las partes / CAMBIOS CONCERTADOS ENTRE LAS PARTES – Dieron lugar a contrato adicional / DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Le resulta atribuible al contratista

En orden a identificar la ecuación económica que gobernó el contrato de obra 4932008, se observa que el valor del contrato se acordó por el sistema de cantidades variables y precios unitarios fijos, de conformidad con la cláusula cuarta, es decir, que el monto total a pagar correspondió a las cantidades finalmente ejecutadas de acuerdo con los precios unitarios pactados. (…)Se hace notar que la contratista adelantó la ejecución de la obra en el año 2009, que igualmente negoció la adición al contrato en el mismo año y estuvo de acuerdo con los precios y las cantidades previstas, de manera que si posteriormente sufrió un desequilibrio financiero en relación con su flujo de caja, se debió a su propia conducta, dado que, evidentemente, conoció las condiciones del mercado en el año en que estaba ejecutando el contrato y el mismo en el que debió terminar la ejecución correspondiente. (…) se encuentra probado que los cambios y ajustes a los diseños fueron objeto de un acuerdo contractual y se advierte que en ese supuesto resulta superada la condición de un eventual desequilibrio económico. no se pueden alegar nuevos reconocimientos económicos con fundamento en las obras adicionales cuyo precio fue objeto de acuerdo entre los representantes legales de las partes, a través del contrato adicional, dado que en ese evento las modificaciones a los diseños dieron lugar a nuevas obras, pero su valor adicional se acordó entre las partes. Por tanto, esa circunstancia de incremento de valor quedó contemplada en la ecuación económica del contrato, a través de las mayores cantidades y de la adición al precio correspondiente. SOLICITUD DE INCREMENTO PRESUPUESTAL – No es viable cuando se realizó contrato adicional

En relación con la solicitud que presentó la contratista el 15 de abril de 2010, para obtener un mayor presupuesto, se advierte que era extemporánea, por cuanto el plazo de ejecución del contrato se encontraba vencido y la obra ya había sido entregada. Además, tal reclamación resultaba improcedente, dado que no identificó nuevas cantidades de obra y que, por otra parte, una segunda negociación de ajustes y adiciones hubiera resultado ilegal, en tanto superaba el límite del 50% referido en el artículo 40 de la Ley 80 de 1993.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 40

PROPIA CULPA – No puede ser aducida para reabrir negociación sobre contrato estatal En este proceso la sociedad contratista allegó una prueba de las supuestas obras extra, “ejecutadas y no contratadas”, pese a que estaba bajo su control el avance de las metas físicas de la obra y el soporte de la ejecución la cual se debía reflejar fielmente en su contabilidad. Como consecuencia, la contratista no podía alegar su propia culpa y desconocer sus cargas como comerciante, para efectos de reabrir una negociación sobre el precio final de la obra. Se observa que las afirmaciones sobre nuevos cambios y supuestos requerimientos adicionales no se respaldaron con la prueba de los correspondientes pedidos, órdenes o acuerdos. LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO – Estuvo motivada en actas suscritas por las partes y la interventoría / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DE CONTRATO DE OBRA – Estuvo ajustado a lo pactado / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DE CONTRATO DE OBRA – No causó perjuicio al contratista

El acta final de obra, de fecha 26 de diciembre de 2009, fue suscrita por el contratista, el interventor, el supervisor del contrato y el coordinador del grupo de construcciones del FORPRO, por valor neto a pagar de $887’640.023, dejando un saldo de $443’820.011, correspondiente al 10% del valor del contrato que se debía pagar contra la aprobación del acta final de liquidación. Dicho valor se incluyó y reconoció en la Resolución 00566 de 16 de julio de 2016, para establecer el saldo final a favor del contratista. Por ello, no se puede establecer como cierto que el valor descontado constituyó un perjuicio para la contratista, toda vez que en este proceso no se demostró la ejecución correspondiente a ese monto y, por el contrario, el acto administrativo de liquidación unilateral se fundó en los valores de las actas de recibo parcial y final de obra suscritas por la misma contratista, de conformidad con la obra efectivamente entregada. (…) la Resolución 566 de 2010 resultó debidamente motivada, toda vez que la cuenta final de liquidación se soportó en los valores contenidos en las actas parciales y en el acta final de obra y que el menor valor de ejecución fue establecido en debida forma, con los soportes correspondientes. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – Inexistente / NULIDAD DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL DE CONTRATO DE OBRA – No se configuró Se probó en el proceso que el FORPRO y la contratista llegaron a un acuerdo de

adición del contrato, mediante el adicional número 1 y que el acto de liquidación se fundó en las cifras ejecutadas. Por otra parte, en las actas del comité de obra, suscritas en diciembre de 2009 se hizo referencia a las actividades pendientes de las mismas obras y no se detallaron supuestos que hubieran podido dar lugar a un desequilibrio económico. Tampoco la advertencia realizada en comunicación de 15 de abril de 2010, en la etapa de liquidación, acerca de la insuficiencia del presupuesto constituyó una reclamación por desequilibrio económico del contrato, dado que no relacionó las obras extras que supuestamente se habían ejecutado y que habrían causado una ruptura de la ecuación contractual.(…) la contratista no logró demostrar que se le adeudaban valores superiores a los reconocidos en el estado financiero de liquidación, tal como lo consideró el Tribunal a quo en la sentencia de primera instancia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 13001-23-33-000-2013-00048-01(54590)

Actor: CLAM INGENIEROS LIMITADA

Demandado: FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍAMINISTERIO DE

DEFENSA – LA NACION

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Temas: DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – aplicación de la

jurisprudencia sobre la oportunidad de las reclamaciones - no se demostraron obras posteriores a las previstas en el contrato adicional / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO - suficiencia de las motivaciones y fundamentos que se respaldan en las actas de obra suscritas por la contratista / CONTRATO DE OBRA celebrado por el FONDO ROTATORIO DE LA POLICIA NACIONAL – FORPRO para el desarrollo de una construcción en centro vacacional “Crespo” ubicado en Cartagena – Bolívar / NO ACCEDE a las pretensiones Conoce la Sala el recurso de apelación presentado por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de BolívarSala de Decisión Oralidad No. 2, el 3 de diciembre de 2014, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda y se dispuso la condena en costas a cargo de la demandante.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda Mediante demanda presentada el 23 de noviembre de 20121, la sociedad CLAM INGENIEROS LTDA solicitó las siguientes declaraciones y condenas contra LA 1 A través de la Personería Distrital, por razón del paro judicial, según los documentos obrantes en los folios 124 y 116, cuaderno 1.

NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA2

(se transcribe en forma literal incluso con posibles errores): “1. DECLÁRESE que la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA, violó los principios contractuales de planeación y equilibrio económico, dentro de la celebración y ejecución del

contrato número 493 de 22 de diciembre de 2008. “2. DECLÁRASE que la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA, produjo un desequilibrio económico en contra del Contratista CLAM INGENIEROS LTDA, por cuanto este no pudo ejecutar el contrato en las condiciones económicas y financieras pactadas inicialmente debido a los requerimientos adicionales realizados por el Contratante, que incrementaron el valor de ejecución del mismo. “3. DECLÁRASE que la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA, es responsable contractualmente por el desequilibrio ocasionado al Contratista, al imponerle soportar mayor cantidad de obra y actividades no contempladas en el contrato número 493 de 22 de diciembre de 2008. “4. En consecuencia ORDÉNESE a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA, restablecer el equilibrio económico del contrato 493 de 22 de diciembre de 2008, e indemnizar los perjuicios sufridos por CLAM INGENIEROS LTDA, y “5. CONDÉNESE a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA, al pago de los siguientes perjuicios: “5.1. MATERIALES – lucro cesante: “5.1. Padecido por la sociedad CLAM INGENIEROS LTDA. Con ocasión del incumplimiento en el pago de las obras realizadas, en la ejecución del contrato número 493-2008 firmado el 22 de diciembre de 2008, correspondiente al valor

dejado al momento de la liquidación unilateral del contrato, por parte de la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA, argumentando que dicho valor correspondería a la obra no ejecutada por el Contratista. “5.2. Equivalente a CUATROCIENTOS CUARENTA MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS ($440’944.337,00), o lo demás que se pruebe en el proceso, valor que deberá ser actualizado según la variación del índice de precios al consumidor suministrado por el DANE, para la época de ejecutoria del fallo del auto aprobatorio de la conciliación, acorde con el fallo del Consejo de Estado de septiembre 6 del 20013 2 En el texto de esta sentencia, la entidad demandada también se podrá denominar FORPRO (o lo que esté reconociendo la jurisprudencia en el momento del fallo por concepto de perjuicios morales y su actualización). “6. CONDÉNESE al demandado NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA, los intereses comerciales moratorios que se hayan producido como consecuencia de no haber podido utilizar las sumas de dinero a que sea condenado el demandado. “7. CONDÉNESE al demandado NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA, a pagar a CLAM INGENIEROS LTDA las sumas liquidadas establecidas en la sentencia, incluyendo en esta los intereses liquidados de acuerdo a la tasa máxima permitida legalmente. “8. CONDÉNESE al demandado NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA

NACIONALFONDO ROTATORIO DE LA POLICIA, al pago de las costas del proceso y las agencias en derecho. “SUBSIDIARIA “En subsidio a la pretensión anterior, “9. DECLÁRESE, el enriquecimiento sin causa por parte de LA NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA, pues pese a haber realizado las obras definidas en el contrato y su adición, no las han pagado a la sociedad demandante. “9.1. CONDÉNESE a la parte demandada a indemnizar a la sociedad CLAM INGENIEROS LTDA, los perjuicios sufridos, como consecuencia del no pago de dichas obras y que sean demostrados en el curso de este proceso, reajustando las condenas al índice que resulte de aplicar la fórmula de ajuste pactada en el contrato, debidamente actualizadas según la variación del índice de precios al consumidor suministrado por el DANE, para la época de la ejecutoria del fallo o del auto aprobatorio de la conciliación. acorde con el fallo del Consejo de Estado de septiembre 6 del 2001 (o lo que esté reconociendo la jurisprudencia en el momento del fallo por concepto de perjuicios morales y su actualización). “10. ORDÉNESE la remisión de las Copias de las partes del proceso a la entidad de control disciplinario competente para que inicie las investigaciones respectivas, por los posibles errores en la ejecución del contrato motivo de la presente demanda”4. 3 Nota fuera de texto: Según se infiere del texto completo de la demanda, la parte actora se refiere a una sentencia de 6 de septiembre de 1991, la cual se invoca como precedente para que se

reconozca el perjuicio. 4 Folios 2 a 5, cuaderno 1. En la reforma a la demanda, admitida por auto de 13 de septiembre de 20135, la parte actora adicionó la siguiente pretensión (se transcribe en forma literal incluso con posibles errores: “1.A. Declárese la Nulidad del acto administrativo, resolución 00566 de 16 de julio de 2010 por el que se realiza la liquidación unilateral del contrato de obra No. 4932008, celebrado ante el fondo rotatorio de la Policía y CLAM INGENIEROS LTDA, por omitir en su motivación las circunstancias que justifican el incumplimiento por parte del Contratista y por ordenar la retención de un valor que efectivamente es adeudado al mismo, con ocasión de las obras ejecutadas no contratadas pero exigidas por el contratista”6.

2. Los hechos Los hechos de la demanda se refieren a la liquidación unilateral de un contrato de obra celebrado por el FONDO ROTATORIO DE LA POLICIA NACIONAL – FORPRO para el desarrollo de una construcción en el centro vacacional “Crespo” ubicado en Cartagena – Bolívar, sobre la que la contratista alegó el desequilibrio económico en razón de las obras supuestamente exigidas por el FORPRO y no pagadas, pese a que en la liquidación existió un valor dejado de pagar. A través de contrato adicional se modificaron las cantidades de más y de menos y se incrementó el valor inicial. Ante la falta de acuerdo sobre el valor final a pagar, el FORPRO realizó la liquidación unilateral.

La demandante solicitó la condena por concepto de desequilibrio económico del contrato y la nulidad del acto de liquidación unilateral.

En el escrito de demanda, la parte actora narró los siguientes hechos: 2.1. Previo el procedimiento de licitación pública 015 de octubre de 2008, el FORPRO celebró con la sociedad CLAM INGENIEROS LTDA el contrato número 4932008, el cual tuvo por objeto la construcción de dos bloques de apartamentos, zona social, piscina, cancha múltiple y zonas comunes del centro vacacional “Crespo” ubicado en Cartagena - Bolívar. 2.2. El valor del contrato se fijó por el sistema de precios unitarios, en un monto estimado de $3.040’348.115 y las partes acordaron un plazo de 12 meses para la 5 Folio 223 y 224, cuaderno 1. 6 Folio 192, cuaderno 1. ejecución de la obra. El acta de inicio se suscribió el 26 de diciembre de 2008, la contratista realizó entregas parciales de obra, según consta en las actas de 23 de octubre de 2009 y 25 de noviembre de 2009. 2.3. El contrato 493-2008 tuvo que ser adicionado mediante contrato adicional No. 1 de 24 de septiembre de 2009, por valor de $1.397’852.000, habiendo transcurrido casi 10 meses desde el acta de inicio. Según narró la demandante, la adición obedeció a la improvisación y a los cambios introducidos por la entidad contratante. De acuerdo con lo que afirmó la demandante, no obstante que la adición fue de importancia, dado que representaba un 45.98% del valor inicial, tuvo que estimarse por la entidad estatal a precios de 2008 para no exceder el

máximo permitido, toda vez que en su momento no era posible realizar una nuevo contrato con otro contratista, en orden a entregarle las mismas obras que se debían haber estimado desde la etapa de planeación del contrato 493. 2.4. El 26 de diciembre de 2009 la contratista presentó el acta final de obra por valor de $887’640.023, pero posteriormente en la liquidación el FORPRO se arrogó el derecho a dejar de pagar $440’944.337 por concepto de obras no ejecutadas por el contratista. 2.5. Mediante Resolución 566 de 16 de julio de 2010 el FORPRO realizó la liquidación unilateral del contrato 493, la cual –según reseñó la demandanteno incluyó la debida motivación e incurrió en un ejercicio arbitrario de sus propias razones. 2.6. Afirmó la contratista que con anterioridad a la resolución contentiva de la liquidación unilateral había pedido la revisión del contrato con fundamento en el desequilibrio económico, lo cual, a su juicio, se advirtió a la entidad contratante con suficiente antelación, pero dicho asunto no se resolvió al imponerle la liquidación unilateral del contrato. 2.7. Según narró la demandante, las obras adicionales no contratadas se detallaron en el comité de obra, de acuerdo con el contenido de las actas respectivas. Igualmente indicó que dichas obras se refirieron al cambio de diseño del kiosco de la piscina, la modificación en las especificaciones de la placa de parqueadero, las obras nuevas consistentes en las rejillas de los balcones y terrazas, el andén de la zona externa de la piscina, el reforzamiento de muro de

cerramiento interno y el caballete del muro de cerramiento exterior. 2.8. En la reforma a la demanda, la parte actora afirmó que presentó un informe a la interventoría el 29 de abril de 2009, en el cual advirtió acerca de las modificaciones y cambios que se traducirían en mayores costos. Agregó que en el contrato adicional no se le había otorgado mayor plazo y que se requerían recursos para finalizar los nuevos requerimientos del FORPRO, por lo cual era improcedente que al momento de liquidar el contrato se le dejara de pagar un monto por obras no ejecutadas.

3. Concepto de violación La parte actora invocó como normas violadas los artículos 1, 2, 6, 13, 29, 90 y 230 de la Constitución Política y la Ley 80 de 1993. Citó el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, sobre el deber de incluir los ajustes y reconocimientos a que hubiere lugar en el momento de la liquidación del contrato.

Además, transcribió extractos de varias sentencias del Consejo de Estado, entre ellas la de septiembre 6 del 1991 (expediente 6306, C.P. Daniel Suárez) en relación con los supuestos del enriquecimiento sin causa.

4. Actuación procesal 4.1. El Tribunal Administrativo de Bolívar admitió la demanda mediante auto de 12 de marzo de 20137. 4.2. La audiencia inicial se llevó a cabo el 18 de noviembre de 2013, en la cual se denegaron las excepciones previas de caducidad y de inepta demanda formuladas por la parte demandada. 7 Folios 125 a 129, cuaderno 1. 4.3. La audiencia de pruebas se inició el 27 de enero de 20148, continuó el 20 de

febrero de 20149 y finalizó el 6 de marzo de 201410. 4.4. Contestación de la demanda En la contestación de la demanda, el FORPRO se opuso a las pretensiones y advirtió que correspondía a la parte demandante probar cuáles eran las obras de que trataba en la demanda, su valor y cantidades, supuestamente no reconocidas y no pagadas en la cuenta final de liquidación unilateral. Observó que toda obra puede estar sujeta a modificaciones o ajustes de diseño y que en este caso el contrato se había adicionado dentro del límite previsto en el artículo 40 de la Ley 80 de 1993, de acuerdo con el adicional No. 1. Agregó que la contratista recibió cumplidamente el valor del anticipo pactado y que aceptó en ejercicio de la autonomía de la voluntad los precios del contrato inicial y los del contrato adicional. Manifestó que en ninguna de las comunicaciones suscritas por el contratista se reclamó la ruptura del equilibrio económico del contrato y que no se puede afirmar que el FORPRO hubiera hecho caso omiso de las reclamaciones por ese concepto, cuando ni siquiera las conoció. Observó que no se presentaron circunstancias más gravosas que hubieran variado las condiciones pactadas entre las partes. Afirmó que los cambios acordados jamás podrían considerarse como obras nuevas sino como ajustes o adiciones a las previstas y que lo comentado en el comité de obra no constituyó una ordenación de nuevos gastos. Agregó que el FORPRO no incumplió obligación contractual alguna y que pagó lo que se ejecutó, de manera que no era responsable de los requerimientos etéreos que se presentaron en la demanda.

8 Folios 269 a 271, cuaderno 1. 9 Folios 291 a 293, cuaderno 1. 10 Folios 298 a 300, cuaderno 1. Finalmente, se opuso a las pretensiones de nulidad de la Resolución 556 de 2010, mediante la cual se adoptó la liquidación unilateral del contrato y advirtió que no era cierto que el referido acto estuviera sujeto al recurso de apelación, toda vez que el FORPRO era una entidad descentralizada y el acto de liquidación había sido adoptado por su Representante Legal. 4.5. La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Bolívar profirió sentencia el 3 de diciembre de 2014, en la cual resolvió denegar las súplicas de la demanda. El Tribunal a quo apoyó su decisión en las siguientes consideraciones (se transcribe literal incluso con errores): “Sea lo primero advertir por la Sala, que no fue aportado al proceso ninguna prueba en la que conste que la entidad recibió a satisfacción mayores cantidades de obra adicionales diferentes a las contenidas en el acta de liquidación del contrato. “(…). “Si bien, tal como se dispuso en el mencionado Comité de Obras, entre las partes se acordó el cambio de diseño del kiosco bar de la piscina, el cambio de placa del parqueadero y la colocación de aires acondicionados en la sala de juegos y en la recepción del edificio administrativo, no existe prueba en el expediente que demuestre la realización de tales obras, pues ni las documentales, ni las testimoniales hacen referencia a la efectiva entrega (…)11. “(…). “Conforme a lo expuesto en el marco jurídico la Sala encuentra que no está

demostrado que el FORPRO hubiera consentido la ejecución de las mayores cantidades de obra u obras adicionales cuya aprobación reclamó el contratista en el Comité de Obra del 24 de diciembre de 200912. “(…). “Advierte la Sala que a la parte actora no le bastaba con acreditar que se ejecutó una obra adicional para que surgiera la obligación de pagar (…)13. 11 Folio 395, cuaderno principal segunda instancia. 12 Folio 395 vuelto, cuaderno principal segunda instancia. 13 Folio 395 vuelto, cuaderno principal segunda instancia. Por otra parte, el Tribunal Administrativo de Bolívar analizó los requisitos para configurar el desequilibrio económico del contrato y concluyó que aunque hubiera prueba de las mayores cantidades de obra ejecutadas, el contrato inicial ya había sido adicionado para la realización de las mismas. En la sentencia se reconoció que las falencias del principio de planeación en el procedimiento de contratación pública son fuente de responsabilidad para la entidad contratante, empero, para el caso concreto, el Tribunal a quo reprochó al demandante que no hubiera realizado los estudios correspondientes para advertir y definir el valor de las obras adicionales faltantes, conducta que debió asumir en el momento en qu