CE-SECCION TERCERA-13001-23-33-000-2013-00119-01(57712)-2018

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOModifica parcialmente auto que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Presuntos propietarios de inmueble adjudicado como bien baldío / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Acto administrativo adjudicó baldíos rurales a comunidad negra en Cartagena sin cumplimiento de los requisitos de ley / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Se configuró frente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA QUE ADJUDICÓ BIEN INMUEBLE - Expedida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Agencia Nacional de Tierras Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho como que se le repare el daño, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 138 del CPACA. Como la demanda persigue la anulación de la Resolución nº. 0467 del 30 de marzo de 2012, que adjudicó unos baldíos rurales a unas comunidades negras y los demandantes afirman tener el derecho de dominio sobre las tierras adjudicadas y aportaron pruebas con las que pretenden acreditar la propiedad de esos predios, la parte demandante tiene legitimación de hecho en la causa para comparecer al juicio y formular pretensiones. Como en esta etapa del proceso no existen suficientes elementos de juicio para determinar si la parte demandante al

momento de la actuación administrativa de adjudicación era la propietaria de los inmuebles, la legitimación material en la causa por activa deberá analizarse al momento de proferir la decisión de fondo y, por ello, se confirmará la decisión de primera instancia en este punto. (…) Como el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras - ANT, expidió la Resolución nº. 0467 de 2012 en ejercicio de las competencias previstas en la Ley 70 de 1993, era la autoridad competente para expedirlo y contaba con personería jurídica y autonomía administrativa y financiera, la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no tiene legitimación en la causa por pasiva para oponerse a las pretensiones de la demanda, pues no tenía competencia para expedir el acto acusado y tampoco intervino en la expedición del mismo y, por ello, se modificará la decisión apelada para declarar probada esa excepción en esta instancia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 138 / LEY 70 DE 1993

ADJUDICACIÓN DE PROPIEDAD COLECTIVA A COMUNIDAD NEGRAAutoridad competente / SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN DEL INSTITUTO

COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL / CREACIÓN DE LA AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS El artículo 11 de la Ley 70 de 1993, reglamentado por el Decreto 1745 de 1995, facultó al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria-Incora, luego Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER (art. 24, Decreto 1300 de 2003), para

expedir los actos administrativos de adjudicación de propiedades colectivas a las comunidades negras. El artículo 1 del Decreto 2365 de 2015 ordenó la supresión y liquidación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER, establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera (art. 1 Decreto 1300 de 2003). Por otra parte, el artículo 1 del Decreto 2363 de 2015 creó a la Agencia Nacional de Tierras - ANT, como una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como máxima autoridad de tierras de la Nación. A su vez, el artículo 38 de ese decreto dispone que todas las referencias normativas hechas al INCORA o al INCODER en relación con los temas de la propiedad rural deben entenderse referidas a la Agencia Nacional de Tierras-ANT.

FUENTE FORMAL: LEY 70 DE 1993 - ARTÍCULO 11 / DECRETO 1745 DE 1995 / DECRETO 1300 DE 2003 / DECRETO 2365 DE 2015

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Capacidad jurídica y procesal del demandante para formular pretensiones / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Capacidad de la parte demandada para oponerse a las pretensiones / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - Clasificación / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO - Relación entre las partes conforme a la

pretensión procesal / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIALParticipación real de las personas conforme al origen de la formulación de la demanda / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - Momento procesal para su declaratoria La legitimación en la causa por activa corresponde a la capacidad jurídica y procesal de la parte demandante para comparecer en juicio y formular pretensiones. La legitimación en la causa por pasiva corresponde a la capacidad de la parte demandada para oponerse a las pretensiones. La Sala tiene determinado que la legitimación en la causa por pasiva o por activa es (i) de hecho y (ii) material. Por la primera, se entiende la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal. En cambio la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda y que se constituye en una condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado. (…) Con arreglo a lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 180 del CPACA, el Despacho advierte que si bien el juez puede declarar la falta de legitimación en la causa durante el trámite de la audiencia inicial, cuando no exista certeza de la legitimación en la causa de hecho y material por activa o por pasiva, su existencia deberá resolverse en sentencia luego de evacuado todo el periodo probatorio.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 180

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 13001-23-33-000-2013-00119-01(57712)

Actor: JAVIER IGNACIO PAZ DELGADO

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO

RURAL Y OTRO

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (AUTO) APELACIÓN DE AUTOS EN CPACA-El Consejo de Estado conoce en segunda instancia del auto que decide las excepciones previas. FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA-Es la capacidad jurídica y procesal de la parte demandante para formular pretensiones. FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA-Cuando no exista certeza de la legitimación en la causa su existencia deberá estudiarse en la sentencia. FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA-Es la capacidad jurídica y procesal de la parte demandada para oponerse a las pretensiones El Despacho resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto del 28 de julio de 2016 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar en audiencia inicial, que declaró no probadas las excepciones previas de falta de legitimación en la causa por activa y por pasiva.

ANTECEDENTES El 1 de marzo de 2013, Javier Ignacio Paz Delgado y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la

Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras, para que se anulara la Resolución nº. 0467 de 30 de marzo de 2012, por la cual el INCODER adjudicó unos baldíos rurales a unas comunidades negras en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, sin haber cumplido con la publicación obligatoria del inicio del trámite de titulación del artículo 21 Decreto 1745 de 1995, que reglamenta el Capítulo III de la Ley 70 de 1993. El 28 de julio de 2016, el Tribunal en la audiencia inicial declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa de los demandantes y de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Consideró que como las afirmaciones frente a la legitimación en la causa por activa se relacionaban con el fondo del asunto, debía resolverse en la sentencia y que como las actuaciones del INCODER las dirigía y supervisaba el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, estaba legitimado en la causa por pasiva. El INCODER esgrimió, en el recurso de apelación, que como la demandante no acreditó derecho alguno sobre los terrenos adjudicados no estaba legitimada en la causa por activa. La Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural adujo que el INCODER tenía autonomía para el ejercicio de sus funciones y que era la autoridad agraria competente para la adjudicación de bienes baldíos.

CONSIDERACIONES

1. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para conocer del

presente asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos. En consonancia, el numeral 6° del artículo 180 prevé que el auto que decide sobre las excepciones es susceptible del recurso de apelación y será decidido por el Consejero Ponente, conforme al artículo 125. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión mayor asciende a $516.136’400.000, suma que supera los 300 smlmv exigidos por el artículo 152 numeral 3 del CPACA, esto es, $ 176.850.0001.

2. La legitimación en la causa por activa corresponde a la capacidad jurídica y procesal de la parte demandante para comparecer en juicio y formular pretensiones. La legitimación en la causa por pasiva corresponde a la capacidad de la parte demandada para oponerse a las pretensiones.

La Sala2 tiene determinado que la legitimación en la causa por pasiva o por activa es (i) de hecho y (ii) material. Por la primera, se entiende la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión 1 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2013, $ 589.500, por 300. 2 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 2004, Rad. 14.452. procesal. En cambio la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda y que se constituye en una condición anterior y necesaria para dictar

sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado. Con arreglo a lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 180 del CPACA, el Despacho advierte que si bien el juez puede declarar la falta de legitimación en la causa durante el trámite de la audiencia inicial, cuando no exista certeza de la legitimación en la causa de hecho y material por activa o por pasiva, su existencia deberá resolverse en sentencia luego de evacuado todo el periodo probatorio.

3. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho como que se le repare el daño, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 138 del CPACA.

Como la demanda persigue la anulación de la Resolución nº. 0467 del 30 de marzo de 2012, que adjudicó unos baldíos rurales a unas comunidades negras y los demandantes afirman tener el derecho de dominio sobre las tierras adjudicadas (f. 5 c. 1) y aportaron pruebas con las que pretenden acreditar la propiedad de esos predios, la parte demandante tiene legitimación de hecho en la causa para comparecer al juicio y formular pretensiones. Como en esta etapa del proceso no existen suficientes elementos de juicio para determinar si la parte demandante al momento de la actuación administrativa de adjudicación era la propietaria de los inmuebles, la legitimación material en la causa por activa deberá analizarse al momento de proferir la decisión de fondo y,

por ello, se confirmará la decisión de primera instancia en este punto.

4. El artículo 11 de la Ley 70 de 1993, reglamentado por el Decreto 1745 de 1995, facultó al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria-Incora, luego Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER (art. 24, Decreto 1300 de 2003), para expedir los actos administrativos de adjudicación de propiedades colectivas a las comunidades negras.

El artículo 1 del Decreto 2365 de 2015 ordenó la supresión y liquidación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER, establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera (art. 1 Decreto 1300 de 2003). Por otra parte, el artículo 1 del Decreto 2363 de 2015 creó a la Agencia Nacional de Tierras-ANT, como una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como máxima autoridad de tierras de la Nación. A su vez, el artículo 38 de ese decreto dispone que todas las referencias normativas hechas al INCORA o al INCODER en relación con los temas de la propiedad rural deben entenderse referidas a la Agencia Nacional de Tierras-ANT. Como el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras-ANT, expidió la Resolución nº. 0467 de 2012 en ejercicio de

las competencias previstas en la Ley 70 de 1993, era la autoridad competente para expedirlo y contaba con personería jurídica y autonomía administrativa y financiera, la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no tiene legitimación en la causa por pasiva para oponerse a las pretensiones de la demanda, pues no tenía competencia para expedir el acto acusado y tampoco intervino en la expedición del mismo y, por ello, se modificará la decisión apelada para declarar probada esa excepción en esta instancia. En mérito de lo expuesto RESUELVE MODIFÍCASE el auto del 28 de julio de 2016 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar y, en su lugar, se dispone: PRIMERO. DECLÁRASE no probada la excepción previa de falta de legitimación en la causa por activa. SEGUNDO. DECLÁRASE probada la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. TERCERO. En firme esta decisión DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE