CE-SECCION TERCERA-13001-23-33-000-2014-00522-01(64172)

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / APELACIÓN DE AUTO

INTERLOCUTORIO / AUTO QUE DECIDE EXCEPCIONES PROCESALES /

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA /

AUTO DE PONENTE / AUTO INTERLOCUTORIO DE PONENTE / CONSEJERO

DE ESTADO PONENTE / COMPETENCIA DEL MAGISTRADO SUSTANCIADOR DE LAS ALTAS CORTES DE LA RAMA JUDICIAL El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos. En consonancia, el artículo 180.6 prevé que el auto que decida sobre las excepciones es susceptible del recurso de apelación y será dictado por la Sala, conforme al artículo 125.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 125 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 150 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 180 NUMERAL 6

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / ESCOGENCIA DEL

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DEL

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / NATURALEZA DEL

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / INTERPOSICIÓN DEL

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CARACTERÍSTICAS DEL

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DIFERENCIA ENTRE

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FINALIDAD DEL MEDIO DE CONTROL

DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / OBJETO DEL MEDIO

DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

El medio de control de reparación directa y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso para formular la demanda. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho regulado por el artículo 138 CPACA, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través del medio de control de reparación directa, previsto en el artículo 140 CPACA.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 138 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 140

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DEL AUTO /

APELACIÓN DEL AUTO EN AUDIENCIA INICIAL / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / DECOMISO DE MERCANCÍA / APREHENSIÓN DE LA MERCANCÍA / ABANDONO DE LA MERCANCÍA / SERVICIO DE BODEGAJE / DEPÓSITO DE MERCANCÍA / MORA EN EL PAGO / PRIVILEGIO DE LO PREVIO / OBLIGATORIEDAD DEL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA / DIAN / ACTO DE LA DIAN / FACULTADES DE LA

DIAN / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL

ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDABLE / FALTA

DE AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA / IMPROCEDENCIA DEL

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / FINALIDAD DEL MEDIO

DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / OBJETO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO

DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CONFIGURACIÓN DE LA

INEPTITUD DE LA DEMANDA / PROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE

INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / PROCEDENCIA DE LA INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA Según el artículo 525 del Decreto 2685 de 1999, vigente desde el 1 de julio de 2000, cuando se trate de mercancías que se encuentren en abandono, decomiso en firme, o con resolución de devolución, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales asumirá únicamente los gastos causados por concepto de bodegajes desde la fecha en que se configuró el abandono, o se efectúo la aprehensión de la mercancía, hasta el vencimiento del plazo establecido para el retiro definitivo. A su vez, no habrá lugar al pago de bodegajes por parte de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, cuando el depósito no informe a dicha entidad sobre las mercancías cuyo término de almacenamiento haya vencido sin que se hubiera obtenido autorización de levante. Cuando el depósito pretende el pago de

bodegaje debe informar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, que está dotada de la facultad de tomar decisiones ejecutivas sin intervención judicial previa. En efecto, la Administración cuenta con el denominado “privilegio de lo previo”, que más que una prerrogativa a favor de la Administración, debe ser entendido como un mecanismo a favor del ciudadano, pues está concebido para evitar en lo posible la controversia judicial. En caso de negativa o ante el silencio de la Administración, la persona podrá acudir a la jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 138 CPACA. En criterio de unificación de la Sala Plena de esta Corporación, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable, por ello la acción de reparación directa no es la vía procesal adecuada si no se obtiene antes la anulación del mismo porque continuaría produciendo efectos jurídicos. (…) La parte demandante pretende el pago de los servicios generados por el almacenamiento de mercancías aprehendidas o abandonadas a favor del Estado, teniendo en cuenta los valores avalados por la Superintendencia de Puertos y aportó la relación de mercancías en abandono aprehendidas por la demandada (…). Como la Compañía (…) debió solicitar a la Dirección de Impuestos y Aduanas NacionalesDIANque le pagara los valores por concepto de bodegajes y almacenamientos desde la fecha de la declaratoria de decomiso, aprehensión o abandono a favor del Estado y demandar, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del

derecho previsto en el artículo 138 CPACA, el acto administrativo producto de la respuesta negativa frente a una solicitud en ese sentido o del silencio de la Administración frente a su petición de pago de gastos de bodegaje, que no fuera contestada por la entidad. El contencioso de restablecimiento o nulidad resarcitoria tiene por finalidad asegurar la regularidad de la actuación administrativa y la protección de un derecho subjetivo vulnerado por el acto y, por ello, no hay lugar a demandar directamente ante la jurisdicción un derecho, cuando no se ha reclamado previamente ante la Administración. Por ello se confirmará la decisión apelada.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2685 DE 1999 - ARTÍCULO 525 / C.P.A.C.A. -

ARTÍCULO 138

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el denominado privilegio de lo previo, consultar providencias de 31 de octubre de 2016, Exp. 28741, C.P. Guillermo Sánchez Luque y de 19 de mayo de 2019, Exp. 59136, C.P. Guillermo Sánchez Luque.

Acerca del medio de control procedente para impugnar la legalidad de los actos administrativos, consultar providencia de 27 de marzo de 2007, Exp. 76001-23-31000-2000-02513-01, C.P. Jesús María Lemos Bustamante

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., siete (7) de mayo de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 13001-23-33-000-2014-00522-01(64172)

Actor: COMPAÑÍA DE PUERTOS ASOCIADOS S.A.-COMPAS S.A.

Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES-DIAN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) APELACIÓN DE AUTOS EN CPACA-El Consejo de Estado conoce en segunda instancia del auto que resuelve las excepciones previas. PRIVILEGIO DE LO PREVIO-Mecanismo a favor del ciudadano para evitar litigiosidad judicial. INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Por la indebida escogencia de la acción.

La Compañía de Puertos Asociados S.A-COMPAS S.A, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN, para que se le declarara patrimonialmente responsable por los perjuicios ocasionados por no pagar el almacenamiento de mercancías aprehendidas o abandonadas a favor del Estado. El Tribunal Administrativo de Bolívar, en la audiencia inicial, declaró de oficio la excepción de inepta demanda por indebida escogencia del medio de control, pues el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho. La parte demandante y el Ministerio Público esgrimieron, en el recurso de apelación, que cuando se interpuso la demanda, el criterio jurisprudencial era que procedía el medio de control de reparación directa y no el de nulidad y restablecimiento del derecho.

1. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 CPACA, según el cual conoce de los

recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos. En consonancia, el artículo 180.6 prevé que el auto que decida sobre las excepciones es susceptible del recurso de apelación y será dictado por la Sala, conforme al artículo 125. Esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión mayor asciende a $426.859.128, suma que supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152. 6, esto es, $308.000.0001.

2. El medio de control de reparación directa y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso para formular la demanda. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho regulado por el artículo 138 CPACA, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través del medio de control de reparación directa, previsto en el artículo 140 CPACA.

3. Según el artículo 525 del Decreto 2685 de 1999, vigente desde el 1 de julio de 2000, cuando se trate de mercancías que se encuentren en abandono, decomiso en firme, o con resolución de devolución, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales asumirá únicamente los gastos causados por concepto de bodegajes desde la fecha en que se configuró el abandono, o se efectúo la aprehensión de la

mercancía, hasta el vencimiento del plazo establecido para el retiro definitivo. A su vez, no habrá lugar al pago de bodegajes por parte de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, cuando el depósito no informe a dicha entidad sobre las mercancías cuyo término de almacenamiento haya vencido sin que se hubiera obtenido autorización de levante. Cuando el depósito pretende el pago de bodegaje debe informar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, que está dotada de la facultad de tomar decisiones ejecutivas sin intervención judicial previa. En efecto, la Administración cuenta con el denominado “privilegio de lo previo”, que más que una prerrogativa a favor de la Administración, debe ser entendido como un mecanismo a favor del ciudadano, pues está concebido para evitar en lo posible la controversia judicial. En caso de negativa o ante el silencio de la Administración, la persona podrá 1 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2014, $616.000, por 500. acudir a la jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 138 CPACA2. En criterio de unificación de la Sala Plena de esta Corporación, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable, por ello la acción de reparación directa no es la vía procesal adecuada si no se obtiene antes la anulación del mismo porque continuaría produciendo efectos jurídicos3.

4. La parte demandante pretende el pago de los servicios generados por el almacenamiento de mercancías aprehendidas o abandonadas a favor del Estado,

teniendo en cuenta los valores avalados por la Superintendencia de Puertos y aportó la relación de mercancías en abandono aprehendidas por la demandada desde octubre de 2012. Como la Compañía de Puertos Asociados S.A. debió solicitar a la Dirección de Impuestos y Aduanas NacionalesDIANque le pagara los valores por concepto de bodegajes y almacenamientos desde la fecha de la declaratoria de decomiso, aprehensión o abandono a favor del Estado y demandar, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 CPACA, el acto administrativo producto de la respuesta negativa frente a una solicitud en ese sentido o del silencio de la Administración frente a su petición de pago de gastos de bodegaje, que no fuera contestada por la entidad. El contencioso de restablecimiento o nulidad resarcitoria tiene por finalidad asegurar la regularidad de la actuación administrativa y la protección de un derecho subjetivo vulnerado por el acto y, por ello, no hay lugar a demandar directamente ante la jurisdicción un derecho, cuando no se ha reclamado previamente ante la Administración. Por ello se confirmará la decisión apelada. RESUELVE PRIMERO. CONFÍRMASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 4 de abril de 2019. SEGUNDO. En firme esta decisión DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 2 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de octubre de 2016, Rad. nº. 28741 [fundamento

jurídico 8] con AV Guillermo Sánchez Luque y auto del 19 de mayo de 2019, Rad. n°. 59136 [fundamento jurídico 3]. 3 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 27 de marzo de 2007, Rad. nº. 76001-23-31-000-2000-02513-01 [fundamento jurídico 5.3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 47-48, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLÁS YEPES CORRALES