CE-SECCION TERCERA-13001-23-33-000-2015-00124-02(59722)-2018

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Confirma auto que negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Excepción denegada / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - De sucesor procesal / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Será analizada al momento de emitir una decisión de fondo El Despacho advierte que, si lo pretendido por el demandado era la realización de un análisis de responsabilidad en esa etapa procesal, es claro que tal actuación no era posible, por cuanto, tal como se indicó anteriormente, ese no es el escenario jurídico para el efecto, en tanto una decisión de tal naturaleza ha de estar precedida del debate probatorio que permita verificar con certeza la participación o no del demandado en el daño antijurídico referido en la demanda (…) en el presente asunto resulta necesario agotar todas etapas procesales a fin de determinar con precisión si el Ministerio de Justicia y del Derecho tuvo o no responsabilidad alguna en relación con la omisión en que habrían incurrido las entidades demandadas al no expedir oportunamente el certificado de informes de carencia por tráfico de estupefacientes (…) si bien en esta etapa procesal no se realiza un estudio de responsabilidad, el Despacho evidencia que los hechos de la demanda refieren una falla imputable a la DNE –que, según decidió el magistrado sustanciador en la audiencia inicial, fue sucedida procesalmente por el Ministerio de Justicia y del Derecho −, de suerte que, a efectos de dilucidar la participación efectiva de la entidad demandada respecto del daño supuestamente causado al

demandante, es menester garantizar su comparecencia al proceso y, una vez agotada la etapa probatoria, se verificará si las pretensiones formuladas en su contra tienen vocación de prosperidad o no (…) el Despacho concluye que le asiste razón al Tribunal de instancia al determinar que la legitimación en la causa por pasiva en el caso bajo estudio debe ser analizada al momento de emitir una decisión de fondo, por lo que dicha decisión se confirmará COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para conocer del recurso de apelación de autos dictados por el Tribunal De conformidad con el artículo 180.6 del CPACA, el recurso de apelación es procedente, porque a través de este se cuestionó la decisión que resolvió sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva (…) le asiste competencia funcional para resolver el medio de impugnación ejercido, por tratarse de una providencia dictada por un Tribunal y, además, porque la decisión que aquí se adoptará no implica la terminación del proceso FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 180 NUMERAL 6

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 13001-23-33-000-2015-00124-02(59722) Actor: ÁLVARO MARTÍNEZ GÓMEZ Y OTROS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO Y OTROS

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) (LEY 1437 DE 2011) Temas: LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – es un presupuesto necesario para proferir sentencia, sin embargo, ello no es impedimento para que este aspecto pueda ser decidido en audiencia inicial, pues así lo prevé el artículo 180.6 del CPACA.

Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Justicia y del Derecho en contra del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el 28 de junio de 2017, a través del cual negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por dicha entidad.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda y su trámite El 19 de junio de 2014, el señor Álvaro Martínez Gómez y otros interpusieron demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, contra la Nación - Policía Nacional - Fiscalía General de la Nación y la Dirección Nacional de Estupefacientes, “por haber dado origen o motivo para que al señor Álvaro Martínez Gómez se le negara, pospusiera o demorara la expedición de la tarjeta que lo acreditaba como piloto comercial de aeronaves No Número PCA 3380, hecho que le impidió ejercer su profesión por más de 23 años”.

Como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa, solicitaron las siguientes indemnizaciones: i) $1.932’000.000 a título de lucro cesante, por la imposibilidad de que el señor Martínez Gómez pudiera ejercer su profesión como piloto comercial y ii) 100 SMLMV para cada uno de los

demandantes por daño moral. 1.1. Mediante auto del 15 de junio de 2016, el Tribunal Administrativo de Bolívar admitió la demanda1. 1.2. Como fundamentos fácticos relevantes, en síntesis, se narraron los siguientes2: El señor Álvaro Martínez Gómez trabajó como piloto en la Policía Nacional hasta obtener el derecho a jubilación, momento a partir del cual ejerció su profesión comercialmente en una avioneta de su propiedad. En 1988 su avioneta le fue incautada en el occidente del departamento de Santander, actuación que fue reportada a la Dirección Nacional de Estupefacientes (en adelante DNE) y a raíz de la cual su licencia de navegación fue cancelada. A pesar de que el señor Martínez Gómez presentara múltiples solicitudes y recursos ante la DNE, esta entidad se negó a emitir el certificado de informes de carencia por tráfico de estupefacientes, requisito necesario para la renovación y la expedición de licencias de piloto, lo cual le impidió ejercer su profesión. El 12 de abril de 2012, 23 años después de la incautación de su avioneta, la Fiscalía Cuarta Especializada de Cartagena declaró la prescripción de la investigación penal adelantada contra el demandante.

2. Contestación de demanda Las entidades demandadas contestaron la demanda y se opusieron a las pretensiones3. En particular, el Ministerio de Justicia y del Derecho propuso, entre otras, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

Para fundamentar dicha excepción, adujo que no le asistía responsabilidad por los

hechos narrados en la demanda, por cuanto la no expedición del certificado de informes de carencia por tráfico de estupefacientes se dio como consecuencia de la demora en que incurrieron la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación en el proceso penal adelantado en contra del señor Álvaro Martínez Gómez. 1 Folios 117 a 119 del cuaderno No. 2. 2 Folios 55 a 57 del cuaderno principal. 3 Según consta a folios 132 y 145; 200 y 214; 218 y 230; y 232 y 245 del cuaderno No. 2.

3. Decisión apelada4

En audiencia inicial del 28 de junio de 2017, el Tribunal Administrativo de Bolívar, entre otras decisiones, negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por las entidades demandadas y por el Ministerio de Justicia y del Derecho, por considerar que esta se constituía en un presupuesto material de la sentencia de mérito, lo que hacía necesario agotar la etapa probatoria para contar con suficientes elementos de juicio5.

4. Recurso de apelación Inconforme con la decisión adoptada, el Ministerio de Justicia y del Derecho interpuso recurso de apelación.

Para sustentar el recurso, sostuvo que para la fecha de ocurrencia de los hechos la función de expedir certificados de informes de carencia por tráfico de estupefacientes no era propia del Ministerio de Justicia y del Derecho, sino de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil. Sobre este particular, expuso lo siguiente (se transcribe de forma literal): “[A]cá lo que estamos debatiendo es la omisión de la expedición de un

certificado y no temas relacionados con bienes que manejaba la DNE. Y esta función de expedir la certificación cuando finiquitó la liquidación de la DNE la asumió transitoriamente el Ministerio de Justicia, pero mediante el Decreto 0019 del 10 de enero de 2012, Ley Antitrámites, se le delegó en la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil la competencia para llevar a cabo la verificación de carencia de informes de tráfico de estupefacientes”6. 4.1. En el transcurso de la audiencia inicial, el magistrado sustanciador corrió traslado a las partes del recurso de apelación interpuesto. 4 El Despacho advierte que el Ministerio de Justicia y del Derecho, vinculado al proceso como sucesor procesal de la Dirección Nacional de Estupefacientes, presentó recurso de apelación una vez se decidió lo concerniente al agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial; sin embargo, toda vez que su argumentación giró exclusivamente en torno a la falta de legitimación en la causa por pasiva, el estudio estará limitado a dicha excepción, habida cuenta de que las demás determinaciones adoptadas por el Tribunal, en relación con las otras excepciones formuladas, no fueron objeto de reproche por las partes. 5 Minuto 32:12 a 33:25 de la audiencia inicial. 6 Minuto 22:03 a 23:04 de la audiencia inicial. 4.1.1. El Ministerio Público sostuvo que la sustentación del recurso se dirigió a alegar una falta de legitimación en la causa por pasiva, que es un requisito para dictar una sentencia de fondo y no para resolver una excepción previa7.

4.1.2. La parte actora adujo que el Ministerio de Justicia y del Derecho está llamado a responder por los hechos u omisiones realizadas por la DNE, de conformidad con las normas que ordenaron su liquidación8. 4.1.3. La Rama judicial coadyuvó la posición del Ministerio Público. Indicó que la argumentación del recurso de apelación se fundó sobre cuál era el hecho generador de los perjuicios reclamados en el proceso, de ahí que no resultara posible excluir al Ministerio de Justicia y del Derecho en esta etapa procesal, pues dicha decisión correspondía adoptarse al momento de dictar sentencia9. 4.1.4. La Policía Nacional10 y la Fiscalía General11 de la Nación manifestaron su conformidad con lo resuelto por el magistrado sustanciador.

II. CONSIDERACIONES

1. Procedencia del recurso de apelación y competencia del Despacho para conocerlo De conformidad con el artículo 180.612 del CPACA, el recurso de apelación es procedente, porque a través de este se cuestionó la decisión que resolvió sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

Al Despacho, en virtud de lo dispuesto en el artículo 125 ibidem, le asiste competencia funcional para resolver el medio de impugnación ejercido, por 7 Minuto 34:25 a 35:26 de la audiencia inicial. 8 Minuto 35:33 a 37:00 de la audiencia inicial. 9 Minuto 37:10 a 38:11 de la audiencia inicial. 10 Minuto 37:02 a 37:07 de la audiencia inicial. 11 Minuto 38:12 a 38:19 de la audiencia inicial.

12 “Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: “(…). “6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. “(…). “El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso (…)” (se destaca). tratarse de una providencia dictada por un Tribunal y, además, porque la decisión que aquí se adoptará no implica la terminación del proceso.

2. Sobre la legitimación en la causa En términos generales, la legitimación en la causa hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso y el interés sustancial del litigio, de suerte que, en principio, tal como lo ha puntualizado la jurisprudencia de esta Corporación, la legitimación en la causa por pasiva hace alusión al vínculo jurídico que emana de la de las pretensiones formuladas, esto es, de la imputación que el extremo activo efectúa al demandado, en este caso, por considerarlo responsable del daño antijurídico irrogado, ya sea por acción o por omisión.

Según lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, la falta de legitimación en la causa no constituye una excepción que pueda enervar las

pretensiones de la demanda, sino que configura un presupuesto anterior y necesario para que se pueda proferir sentencia, en el entendido que, si no se encuentra demostrada tal legitimación, el juez no podrá acceder a las pretensiones de la demanda. Ahora, aunque la legitimación en la causa se constituye en un presupuesto necesario para proferir sentencia, ello no es óbice para que esa circunstancia alegada a manera de excepción pueda ser resuelta en esta oportunidad procesal, toda vez que, según las previsiones del numeral 6 del artículo 180 del CPACA, en el curso de la audiencia inicial el juez debe resolver acerca de las excepciones previas y sobre las de falta de legitimación en la causa, cosa juzgada, transacción, conciliación y prescripción extintiva. En pronunciamientos recientes de esta Corporación, de manera pacífica y reiterada se ha señalado que, si bien el juez, de conformidad con la disposición normativa mencionada, puede declarar la falta de legitimación durante el trámite de la audiencia inicial, dicha declaratoria solo podrá hacerse cuando tenga certeza acerca de su configuración, pues, de lo contrario, en aras de garantizar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, el estudio de ese presupuesto deberá abordarse al momento de proferir la respectiva sentencia13. 13 En auto del 12 de febrero de 2015, exp. 52.509, M.P. Hernán Andrade Rincón (E), Sección Tercera, Subsección A, Consejo de Estado, se hicieron las siguientes consideraciones:

3. Caso concreto El Ministerio del Derecho y de Justicia sostuvo que no está legitimado en la causa

por pasiva, pues para la fecha de ocurrencia de los hechos objeto de debate no tenía dentro de sus funciones la de expedir certificados de informes de carencia por tráfico de estupefacientes. En relación con esta excepción, de entrada cabe señalar que no le asiste la razón a la entidad apelante, por las razones que se exponen a continuación. En el caso concreto, el Despacho advierte que, si lo pretendido por el demandado era la realización de un análisis de responsabilidad en esa etapa procesal, es claro que tal actuación no era posible, por cuanto, tal como se indicó anteriormente, ese no es el escenario jurídico para el efecto, en tanto una decisión de tal naturaleza ha de estar precedida del debate probatorio que permita verificar con certeza la participación o no del demandado en el daño antijurídico referido en la demanda. De este modo, en el presente asunto resulta necesario agotar todas etapas procesales a fin de determinar con precisión si el Ministerio de Justicia y del Derecho tuvo o no responsabilidad alguna en relación con la omisión en que habrían incurrido las entidades demandadas al no expedir oportunamente el certificado de informes de carencia por tráfico de estupefacientes. Lo anterior significa que, si bien en esta etapa procesal no se realiza un estudio de responsabilidad, el Despacho evidencia que los hechos de la demanda refieren una falla imputable a la DNE –que, según decidió el magistrado sustanciador en la audiencia inicial, fue sucedida procesalmente por el Ministerio de Justicia y del “…si bien el juez puede declarar la falta de legitimación en la causa durante el trámite de la audiencia inicial, pues el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,

en su numeral sexto, así lo dispone, -entendiendo que no es una excepción previalo cierto es que ello debe operar única y exclusivamente cuando se tiene certeza sobre la misma, es decir, que su configuración se encuentre plenamente acreditada, pues de lo contrario, se deberá esperar a que el proceso llegue hasta su etapa final y sea al momento de proferir sentencia, cuando, habiéndose agotado todo el trámite procesal, se valore todo el caudal probatorio obrante en el proceso y se defina sobre su ocurrencia. “Lo anterior en virtud, por lo demás, de que si existiendo duda o falta de certeza acerca de la existencia de la legitimación en la causa por activa, se diera por terminado el proceso, se estaría vulnerando la prevalencia del derecho fundamental al Acceso a la Administración de Justicia. “(…). “En conclusión, no podrá decretarse la falta de legitimación en la causa por activa antes de dictarse sentencia, cuando no hay certeza sobre su configuración, en virtud del derecho fundamental mencionado anteriormente y entendiendo que la finalidad de que se pueda decretar previamente se debe a que, habiendo plena seguridad de que ello es así, el proceso no se extienda hasta un fallo que sería desfavorable, creándole falsas expectativas a la parte cuando al juez ya le ha sido posible determinar sin lugar a dubitación alguna que la falta de legitimación se ha configurado”. Derecho14−, de suerte que, a efectos de dilucidar la participación efectiva de la entidad demandada respecto del daño supuestamente causado al demandante, es menester garantizar su comparecencia al proceso y, una vez agotada la etapa

probatoria, se verificará si las pretensiones formuladas en su contra tienen vocación de prosperidad o no. Con fundamento en lo expuesto, el Despacho concluye que le asiste razón al Tribunal de instancia al determinar que la legitimación en la causa por pasiva en el caso bajo estudio debe ser analizada al momento de emitir una decisión de fondo, por lo que dicha decisión se confirmará. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 28 de junio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría, una vez de ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO 14 Minuto 5:10 a 20:25 de la audiencia inicial.