CE-SECCION TERCERA-13001-23-33-000-2016-00008-01(58866)-2017

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / DÍA INHABIL / TÉRMINO HASTA EL DÍA HÁBIL SIGUIENTE

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN

Bogotá D.C., primero (1°) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 13001-23-33-000-2016-00008-01(58866)

Actor: INGEMAZ DEL CARIBE LTDA

Demandado: DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Tema: Caducidad - Cuando el término de caducidad fenece un día inhábil deberá extenderse hasta el día hábil siguiente / revoca decisión de primera instancia.

Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del auto de 27 de octubre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante el cual se resolvió rechazar la demanda instaurada en ejercicio de la pretensión de controversias contractuales por haber operado el fenómeno de la caducidad.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda En escrito presentado el 12 de enero de 20161, la sociedad INGEMAZ del Caribe Ltda., por conducto de apoderado judicial debidamente constituido, instauró demanda de controversias contractuales en contra del Departamento de Bolívar, con el fin de que se le declare administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios causados como consecuencia del incumplimiento del contrato nro. SAP 914-2011 cuyo objeto

1 Folios 1 – 16 del cuaderno principal de primera instancia.

Radicación: 130012333000201600008 01 (58.866)

Actor: INGEMAZ DEL CARIBE LTDA.

Demandado: DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES consistió en la “recuperación de la estructura colapsada del acueducto del corregimiento de cuatro bocas, municipio de San Fernando (Bolívar)”.

Como fundamento fáctico de las pretensiones se narró, en síntesis, que a pesar del fuerte invierno que azotaba la zona y a la dificultad para acceder a ella, la parte demandante cumplió con el objeto contratado, tanto así que el 7 de marzo de 2012 fue suscrita el acta de recibo final de las obras, las que, según se aseguró, fueron recibidas a satisfacción; no obstante lo cual, posteriormente, la interventoría manifestó que no fue ejecutado la totalidad del objeto contractual, por lo que se retractó del acta antes enunciada. Se agregó que el 30 de septiembre de 2012, el Director de la interventoría remitió al contratante un informe en donde indicó que la ejecución del contrato fue del 50%. De ahí que la Gobernación de Bolívar, a través de la resolución 07 del 23 de julio de 2013, decidiera declarar el incumplimiento parcial del contrato nro. SAP 914-2011. De igual forma, mediante resolución nro. 7 del 23 de julio de 2013, se declaró el siniestro del contrato en el equivalente a la suma de $12.361.662. Finalmente, en acta suscrita el 3 de octubre de 2013, se liquidó bilateralmente el contrato

de obra y se dejó constancia que no había concepto a pagar a favor de la hoy demandante.

2. La providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto del 27 de octubre de 20162, rechazó la demanda al estimar que había operado el fenómeno de la caducidad de la pretensión de controversias contractuales, en tanto consideró que la solicitud de conciliación presentada el 5 de octubre de 2015 no tenía el alcance de suspender el plazo para presentar la demanda, comoquiera que aquél había expirado el día 4 de ese mismo mes y año. Como fundamento de su decisión expuso los siguientes argumentos: (se transcribe de forma literal): “.. se advierte que el contrato fue liquidado de común acuerdo, y el acta de liquidación se suscribió el 3 de octubre de 2013 (fls. 130-176) por lo que el término de caducidad de los dos años se debe contar a partir del 4 del mismo mes y año, y venciéndose el 4 de octubre de 2015. El demandante presentó solicitud de conciliación el 5 de octubre de 2015, es decir por fuera del término de caducidad.

Cierto es que de conformidad con el art. 21 de la Ley 640 de 2001, la presentación de la solicitud de conciliación suspende el término de caducidad de la acción, pero siempre que la solicitud se presente antes de que haya operado la caducidad”. 2 Folios 171 - 172 del cuaderno de segunda instancia. 2

Radicación: 130012333000201600008 01 (58.866)

Actor: INGEMAZ DEL CARIBE LTDA.

Demandado: DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR

Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

3. El recurso de apelación La decisión anterior fue apelada oportunamente por la parte actora, al estimar que el fenómeno de la caducidad no había operado en el sub lite. Para tal efecto, señaló que el a quo erró al computar el término para acceder a la jurisdicción, ello comoquiera que la solicitud de conciliación prejudicial sí había suspendido el término de caducidad, pues este último, por disposición del artículo 118 del Código General del Proceso, debía extenderse hasta el día hábil siguiente, habida cuenta que el 4 de octubre de 2015, como fecha máxima para presentar la demanda, era un domingo3.

Mediante proveído del 9 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Bolívar concedió la apelación en el efecto suspensivo4.

II. CONSIDERACIONES

1. Legislación aplicable al presente asunto Previo a pronunciarse de fondo respecto del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 27 de octubre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, estima el Despacho pertinente señalar que la demanda se presentó el 12 de enero de 2016, por lo que al presente asunto le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011-, así como las disposiciones del Código General del Proceso5, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del estatuto procesal en materia de lo contencioso administrativo.

2. La procedencia del recurso de apelación y la competencia para conocerlo

3 Folios 174 – 177 del cuaderno de segunda instancia. 4 Folio 184 del cuaderno de segunda instancia. 5 Ley 1564 de 2012, según el criterio hermenéutico fijado en auto de Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación del pasado 25 de junio de 2014. C.P. Enrique Gil Botero, expediente 49.299, en el cual, en virtud del principio del efecto útil de las normas, se llegó a la siguiente conclusión: “En consecuencia, el Despacho fija su hermenéutica en relación con la entrada en vigencia de la Ley 1564 de 2012, para señalar que su aplicación plena en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en materia arbitral relacionada con temas estatales es a partir del 1° de enero de 2014”, comoquiera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo desde la expedición de la Ley 1437 de 2011 cuenta con la implementación del sistema mixto –principalmente oral-, resultaría carente de armonía dejar de aplicar el Código General del Proceso desde su entrada en vigencia, esto es, el 1 de enero de 2014, dado que ya existen las condiciones físicas y logísticas para ello. 3

Radicación: 130012333000201600008 01 (58.866)

Actor: INGEMAZ DEL CARIBE LTDA.

Demandado: DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES En lo que hace a la procedencia del recurso de apelación establecida en los artículos 243 y 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentra que el auto recurrido corresponde a los enunciados por la

norma como apelable, toda vez que se trata de una providencia que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad; así mismo, se evidencia que el recurso fue interpuesto de manera oportuna y debidamente sustentado. Ahora bien, en relación con la competencia funcional para resolver la impugnación, se deberá tener en cuenta el pronunciamiento de la Sala Plena del Consejo de Estado en auto de 25 de junio de 20146 que determinó lo siguiente: “ … no acertó el Tribunal en la decisión de no conceder el recurso de apelación contra la decisión que no declaró probada una excepción previa, toda vez que en los términos del artículo 180 del CPACA –norma especial– esa decisión es pasible o susceptible del recurso de apelación. Y, para efectos de competencia funcional, habrá que recurrir a lo dispuesto en el artículo 125 ibídem, es decir, que si la excepción que se declara probada da por terminado el proceso –por tratarse de una de aquellas decisiones a que se refieren los numerales 1 a 4 del artículo 243 de la misma codificación– tendrá que ser proferida por la respectiva sala de decisión del Tribunal Administrativo en primera instancia; a contrario sensu, si la providencia no declara probada la excepción y, por lo tanto, no se desprende la finalización del plenario, entonces será competencia exclusiva del ponente, y en ambos casos será procedente el recurso de apelación, en el primer caso resuelto por la respectiva sala de decisión del Consejo de Estado, y en el segundo por el Consejero Ponente a quien le corresponda el conocimiento del asunto en segunda instancia” (se destaca).

3. Caso concreto

Sea lo primero señalar que para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como un término dentro del cual, las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la Ley y de no hacerlo en tiempo pierden la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Así, entonces, no cabe duda en cuanto a que el término de caducidad resulta ser un plazo improrrogable y, por ello, ajeno por completo al arbitrio o voluntad de las partes y a cualquier consideración personal o subjetiva. De conformidad con lo dicho, para definir si el medio de control y/o pretensión ejercitada se encuentra caducada, o no, es necesario determinar el momento exacto a partir del cual se debe iniciar el cómputo del término señalado legalmente para ejercer el derecho de acción. 6 Providencia de Sala Plena del Consejo de Estado de 25 de junio de 2014, número de radicación 250002336000201200395 01 (49.299). M.P. Doctor Enrique Gil Botero. Dte: Cafesalud EPS S.A. Ddo: Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social. 4

Radicación: 130012333000201600008 01 (58.866)

Actor: INGEMAZ DEL CARIBE LTDA.

Demandado: DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Para tal efecto, debe señalarse que el contrato nro. SAP 914-2011 fue liquidado de común acuerdo mediante acta del 3 de octubre de 20137, situación particular que de

conformidad con el art. 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, permite concluir que el término de caducidad inició al día siguiente de la firma del acta antes mencionada, esto es, el 4 de octubre de 2013, y aquél concluyó el 4 de octubre de 2015. Al respecto, debe aclarar la Sala que el plazo máximo para presentar la demanda, tal y como lo sostuvo el impugnante, acaeció un domingo -4 de octubre de 2015-, situación particular por la que de conformidad con el art. 62 de la Ley 4 de 19138 y el art. 118 del Código General del Proceso9, dicho término debía ser extendido al día hábil siguiente, es decir, el 5 de octubre de 2015. En este punto conviene precisar que el Tribunal a quo consideró que la solicitud de conciliación prejudicial presentada el 5 de octubre de 201510, no tenía el alcance de suspender el término de caducidad pues supuestamente aquella fue presentada un día después del plazo que tenía el demandante para acceder a la jurisdicción; no obstante lo cual, para la Sala, la mencionada solicitud sí lo suspendió, habida cuenta que fue presentada cuando aquél aún estaba vigente, ello de conformidad con lo expresamente señalado en punto a las normas que regulan el acaecimiento de un término en un día inhábil. En ese orden de ideas, de acuerdo con lo previsto expresamente en las Leyes 446 de 1998 y 640 de 200111, el término de caducidad fue suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, es decir, cuando faltaba 1 día para que expirara el

plazo para demandar. 7 Folios 130 – 136 del cuaderno principal de primera instancia. 8 Ley 4 de 1913, Artículo 62. “En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”. 9 “Cómputo de términos. (…) Cuando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente mes o año. Si este no tiene ese día, el término vencerá el último día del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente”. 10 Folio 17 del cuaderno principal de primera instancia. 11Artículo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable. 5

Radicación: 130012333000201600008 01 (58.866)

Actor: INGEMAZ DEL CARIBE LTDA.

Demandado: DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Ahora bien, comoquiera que transcurrieron 3 meses desde la presentación de la solicitud sin que, en ese término, se hubiere realizado la audiencia de conciliación extrajudicial, de conformidad con el art. 21 de la Ley 640 de 2001, deberá tenerse el 5 de enero de 2015 como el último día en el que estuvo suspendido el término de caducidad.

No obstante lo anterior, si bien el término de caducidad se reanuda al día siguiente del vencimiento de los 3 meses para celebrar la diligencia conciliatoria, esto sería, en principio, el 6 de enero de 2015, lo cierto es que esta fecha coincidió con el periodo de vacancia judicial, circunstancia por la que ha de concluirse que aquél se reanudó el día hábil siguiente –judicialmente hablando-12, esto es, el 12 de enero de 2016. Así las cosas, una vez revisado el plenario, comoquiera que la demanda fue presentada el 12 de enero de 201613 , forzoso es concluir que la misma fue oportuna, por lo que se revocará la providencia impugnada y se enviará el proceso al Tribunal de origen para que le dé el trámite que corresponda.

4. Anotación final Por último, comoquiera que se revocará la providencia de primera instancia que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad, a la luz del pronunciamiento jurisprudencial relatado en el acápite de competencia14, forzoso viene a ser que la decisión que resuelva el recurso de apelación deba ser adoptada por el

Despacho. No obstante lo anterior, El Consejero Ponente aclara el voto en relación con la hermenéutica que se ha desprendido de un obiter dictum contenido en la providencia del 25 de junio de 2014 de Sala Plena (Rad. 49.299) que hace depender la competencia para resolver la apelación de autos (numerales 1° a 4° del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011) de la decisión que se adopte –si pone fin o no al proceso–. Esta hermenéutica genera una distorsión de las normas de competencia que son de orden público, inmutables e improrrogables por el juez o por las partes. En efecto, la competencia viene dada por la ley y, por tanto, el sentido de la decisión del fallador de 12 Se reitera, de conformidad con el art. 62 de la ley 4 de 1913. 13 De conformidad con el sello de recibido del Tribunal a quo obrante a folio 16 del cuaderno principal de primera instancia. 14 Providencia de Sala Plena del Consejo de Estado de 25 de junio de 2014, número de radicación 250002336000201200395 01 (49299), M.P. Doctor Enrique Gil Botero. Dte: Cafesalud EPS S.A. Ddo: Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social. 6

Radicación: 130012333000201600008 01 (58.866)

Actor: INGEMAZ DEL CARIBE LTDA.

Demandado: DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES segunda instancia no tiene la virtualidad de alterarla. Una lectura articulada de los artículos 125 y 243 de la Ley 1437 de 2011 lleva a concluir que los autos de que tratan

los numerales 1° a 4° de la última disposición deben ser proferidos por la respectiva Sala de Decisión en primera y en segunda instancia, en todos los casos, con independencia de si se pone o no fin al proceso. En ese sentido, es menester resaltar que la competencia para la resolución de los autos interlocutorios, comoquiera que se define a priori por la Ley, debe supeditarse, para la segunda instancia, a la que fuera adoptada en la primera, sin que ella, como norma de orden público, pueda ser modificada en torno al contenido de la providencia que se emane. En mérito de lo expuesto, se R E S U E L V E: PRIMERO: REVOCAR la providencia recurrida, esto es, la proferida el 27 de octubre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por secretaría, luego de ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para que le dé el trámite correspondiente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

HERNÁN ANDRADE RINCÓN

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Radicación: 130012333000201600008 01 (58.866)

Actor: INGEMAZ DEL CARIBE LTDA.

Demandado: DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES NDCC / C. 2 / FLS. 188 - 194

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