CE-SECCION TERCERA-13001-33-31-012-2015-00449-01(56314)-2017

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / AUTO QUE DECIDE CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA C.P.A.C.A. / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL - Fuente del daño / COMPETENCIA POR FACTOR TERRITORIAL / REPARTO BAJO CRITERIO DE ESPECIALIDAD De acuerdo con lo señalado, resulta claro que para poder determinar el medio de control procedente en una situación concreta, es preciso identificar la fuente del daño por el que se reclaman los perjuicios, labor en la que son relevante tanto los hechos como las pretensiones de la demanda presentada (…) Como se puede apreciar en el caso sub lite no se pretende demandar una decisión de la administración, sino la omisión en unos pagos, en esa medida es evidente que el medio de control procedente es el de reparación directa y no el de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no se pretende controvertir una decisión de la administración sino el supuesto incumplimiento de un deber, aspecto que como se explicó corresponde al ámbito de la reparación directa (…) En el caso bajo estudio se está discutiendo la competencia por factor territorial, ello nos lleva a precisar que por tratarse de una demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa resulta aplicable el numeral 6 del artículo 156 del C.P.A.C.A, el cual contempla que la competencia por factor territorial puede determinarse: i) por el lugar donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas, o ii) por el domicilio o sede principal de la entidad demandada a elección del demandante (…) Así las cosas, en respeto a la elección de los demandantes expresada en los poderes que confirieron, la corresponde a los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá el conocimiento y trámite del

presente proceso, tal como lo establece el numeral 6 del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 156.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá D. C., primero (1) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 13001-33-31-012-2015-00449-01(56314)

Actor: JAIRO DARÍO MORA RIVERO Y OTRA

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - ARMADA NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Procede el despacho a decidir el conflicto negativo de competencia surgido entre el Juzgado Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Cartagena, para conocer de la reparación directa instaurada por Jairo Darío Mora

Quintero e Isabel Alicia Corzo Leones contra la NaciónMinisterio de DefensaArmada Nacional.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El 15 de enero de 2015, los señores Jairo Darío Mora Rivero e Isabel Alicia Corzo Leones, actuando a través de apoderado judicial presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa ante el Juzgado Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá contra la NaciónMinisterio de DefensaArmada Nacional (fol. 10-15 c, 1),

con el fin de que se declare administrativamente responsable por los perjuicios morales y patrimoniales causados al demandante como consecuencia de la mora en el pago de la reliquidación sobre cada una de las mensualidades que por concepto de subsidio familiar devengó el señor Jairo Darío Mora Rivero (fol. 10 c,1). Como pretensiones principales de la demanda se formularon las siguientes: DECLARACIONES: Se declare que la NACIÓNMINISTERIO DE DEFENSA NACIONALARMADA NACIONAL, es administrativamente responsable por los perjuicios causados al señor JAIRO DARÍO MORA RIVERO, la señora ISABEL ALICIA CORZO LEOES, actuando en nombre propio y en representación de sus hijos menores MARIA ISABEL MORA CORZO, y JAIRO ANDRÉS MORA CORZO, por la moratoria en el pago de la reliquidación sobre cada una de las mensualidades que por concepto de subsidio familiar devengó mi mandante JAIRO DARIO MORA RIVERO en los años 2003,2004, 2005, 2006 y 2007, desde que cada uno se hizo exigible hasta cuando se realizó su pago total el 12 de septiembre de 2012.

CONDENAS: Reconocer, liquidar y pagar a favor de JAIRO DARIO MORA RIVERO, a título de indemnización por los DAÑOS MATERIALES subjetivos y objetivados, actuales y futuros EN LA MODALIDAD DE LUCRO CESANTE, los intereses de mora causados por el retardo en el pago de la reliquidación sobre cada una de las mensualidades que por concepto de subsidio familiar devengó mi mandante en los años 2003, 2004, 2005, 2006 y 2007, desde que cada uno

se hizo exigible hasta cuando se realizó su pago total el 12 de septiembre de 2012. (…)

2. Trámite del proceso 2.1 Por reparto, el presente asunto fue asignado al Juzgado Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá- Sección Segunda (fol. 17 c.1), el cual mediante auto del 12 de junio de 2015 declaró falta de competencia territorial para conocer del presente asunto. En síntesis, argumentó que el último lugar geográfico en que laboró el señor Jairo Darío Mora Rivero fue la ciudad de Cartagena, además manifestó que de conformidad con el numeral 3 del artículo 156 de la Ley 1437 de 20111, en los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral el conocimiento del proceso debe asignarse al juez del lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios. Por lo anterior, el referido juzgado ordenó enviar el proceso a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Cartagena (fol. 19-20 c, 1). 2.2 Una vez remitido el proceso al Circuito Judicial de Cartagena, por reparto el proceso correspondió al Juzgado Doce Administrativo Oral de Cartagena (fol. 22 c, 1). 1 “Artículo 156. Competencia por razón del territorio: Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: 3. En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios.” 2.3 Mediante auto del 30 de noviembre de 2015, el Juzgado Doce Administrativo Oral de Cartagena también declaró su falta de competencia

para conocer del asunto por considerar errado el análisis realizado por el Juzgado Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá. En síntesis, señaló que la demanda fue presentada en ejercicio del medio de control de reparación directa y no de nulidad y restablecimiento del derecho, por tal motivo la regla de competencia territorial aplicable era la prevista en el numeral 6 del artículo 156 del C.P.A.C.A., la cual señala: “que en los de reparación directa se determinará por el lugar donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas, o por el domicilio o sede principal de la entidad demandada a elección del demandante”. En este sentido, consideró que la competencia para conocer del asunto radicaba en los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá en razón a que la parte demandante optó por demandar en el lugar donde se encuentra la sede principal de la entidad demandada, esto es, en la ciudad de Bogotá. Con base en lo anterior, consideró que no tenía competencia territorial en el asunto de la referencia (fol. 25-26 c, ppal).

II. CONFLICTO DE COMPETENCIA El Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Cartagena dispuso mediante procidencia del 30 de noviembre de 2015 lo siguiente: i) declarar su falta de competencia para conocer de la demanda de reparación directa; ii) promover conflicto negativo de competencia con el Juzgado Diecinueve Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y iii) remitir el presente expediente a esta Corporación para que se dirima el conflicto negativo de competencia.

III. COMPETENCIA Comoquiera que en el presente caso el conflicto negativo de competencia

se presenta entre dos juzgados administrativos pertenecientes a diferente distrito judicial, es esta Corporación2 la encargada de resolverlo conforme lo 2 “Artículo 158. Conflictos de Competencia. Los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos y entre estos y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales, serán decididos de oficio o a petición de parte por el Consejo de Estado, conforme al siguiente establecido en el artículo 158 del C.P.A.C.A. Así mismo, es el consejero ponente el encargado de decidir el conflicto de competencia por cuanto el artículo 125 del C.P.A.C.A.3 establece que únicamente será competencia de la Sala las decisiones de que tratan los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 ibídem4, dentro de las cuales no se encuentran las relativas a los conflictos de competencia.

IV. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde al despacho resolver el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de

Cartagena. Con el propósito de resolver el conflicto de competencia antes planteado el despacho deberá analizar los siguientes aspectos: a) el medio de control procedente y, establecido el medio procedente, b) identificar la regla de competencia en razón al factor territorial aplicable. procedimiento: // Cuando una Sala o sección de un tribunal o un juez administrativo declarare su incompetencia para conocer de un proceso por considerar que corresponde a otro Tribunal o a un juez administrativo de otro distrito judicial, ordenará remitirlo a este, mediante auto contra el cual sólo procede el recurso de reposición. Si el tribunal o juez que recibe el expediente también se

declara incompetente, remitirá el proceso al Consejo de Estado para que decida el conflicto. // Recibido el expediente y efectuado el reparto entre las secciones, según la especialidad, el Ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el término común de tres (3) días, para que presenten sus alegatos; vencido el traslado, el conflicto se resolverá en un plazo de diez (10) días, mediante auto que ordenará remitir el expediente al competente. Contra este auto no procede ningún recurso. // Si el conflicto se presenta entre jueces administrativos de un mismo distrito judicial, este será decidido por el Tribunal Administrativo respectivo, de conformidad con el procedimiento establecido en este artículo. // La falta de competencia no afectará la validez de la actuación cumplida hasta la decisión del conflicto.” 3 “Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica.” 4 “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por

los jueces administrativos: // 1. El que rechace la demanda. // 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. // 3. El que ponga fin al proceso. // 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.” (…)

V. CONSIDERACIONES El despacho considera que el asunto bajo estudio debe ser conocido y tramitado por un Juzgado Administrativo del Circuito de Bogotá perteneciente a la Sección Tercera, conforme a los argumentos que se

expondrán a continuación:

1. Cuestión Previa La presente demanda fue presentada con posterioridad al 2 de julio de 20125, es decir que le resultan aplicables las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo previsto en la Ley 1437 de 2011 y, por ese motivo, el estudio de la competencia se efectuará con base en las normas que sobre el tema existen en dicha codificación.

2. Medio de control procedente Previo a resolver el conflicto de competencia se debe establecer cuál es el medio de control procedente, ello debido a que el Juzgado Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá- Sección Segunda consideró que se trataba de un asunto de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, mientras que el Juzgado Doce Administrativo General de Cartagena estimó que lo procedente era efectuar un análisis de la competencia a partir de las reglas correspondientes al medio de control de reparación directa (fol. 19, c. 1).

Además lo anterior resulta relevante en el presente caso porque del medio de control procedente dependen las reglas de competencia territorial a aplicar, tal como se explicará 5 “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. // Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. // Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.” Conforme la metodología antes planteada, se tiene que el medio de control de reparación directa previsto en el artículo 1406 de la ley 1437 de 2011C.P.A.C.A. es el mecanismo previsto por el legislador para que sean reparados los daños causados por i) un hecho, ii) una omisión, iii) una operación administrativa o iv) por la ocupación temporal o permanente de inmueble a causa de trabajos públicos, v) así como por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. Por otro lado, en lo que respecta al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 1387 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -C.P.A.C.A. prevé que este procede con el fin de cuestionar la legalidad de un acto administrativo particular, expreso o presunto y, consecuencialmente, obtener la reparación

de los perjuicios causados. Aunado a esto, debe mencionarse que el nuevo código también consagró la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente a actos generales, sin embargo, limitó su procedencia al establecer algunos requisitos especiales. 6 “Artículo 140. Reparación Directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño.” 7 “Artículo 138. Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el

inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”. Así las cosas, puede concluirse que cuando el daño causado proviene de un hecho, acción u omisión de entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones públicas, corresponde al afectado ejercer el medio de control de reparación directa; mientras que si el daño se deriva de la aplicación o ejecución de actos administrativos, por regla general, procede el medio de nulidad y restablecimiento del derecho. De acuerdo con lo señalado, resulta claro que para poder determinar el medio de control procedente en una situación concreta, es preciso identificar la fuente del daño por el que se reclaman los perjuicios, labor en la que son relevante tanto los hechos como las pretensiones de la demanda presentada. Sobre el particular esta Corporación se ha pronunciado de la siguiente manera: Por otra parte, como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, es necesario establecer cuál es el origen del daño que se alega, para determinar así mismo, cuál es la acción correcta; puesto que si aquel procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, éste deberá demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo

85 del C.C.A.; pero si el daño proviene del incumplimiento de una obligación contractual, o del proferimiento de actos administrativos contractuales, o, en fin, de una relación contractual existente entre el afectado y la entidad estatal, las reclamaciones que pretendan efectuarse con fundamento en la misma, deberán encauzarse por la vía de la acción relativa a controversias contractuales, contemplada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo. Pero si el daño proviene, como dice el artículo 86, de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción procedente será la de reparación directa8 (Negrilla fuera de texto). Descendiendo al caso concreto, advierte el despacho que en la demanda formulada por los señores Jairo Darío Mora Rivero e Isabel Alicia Corzo Leones se pretende la declaratoria de responsabilidad de la NaciónMinisterio de DefensaArmada Nacional, por la supuesta mora en que incurrió la demandada al no pagar de manera oportuna la reliquidación del subsidio familiar a que tenían derecho durante los años 2003 a 2007. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de junio de 2007, exp. n. º 16474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. Reiterado en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp., n. º 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth. Como se puede apreciar en el caso sub lite no se pretende demandar una

decisión de la administración, sino la omisión en unos pagos, en esa medida es evidente que el medio de control procedente es el de reparación directa y no el de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no se pretende controvertir una decisión de la administración sino el supuesto incumplimiento de un deber, aspecto que como se explicó corresponde al ámbito de la reparación directa.

3. Competencia por factor territorial Luego de establecerse que el medio de control procedente es el de reparación directa, procederá el despacho a estudiar la competencia del asunto de la referencia: En el caso bajo estudio se está discutiendo la competencia por factor territorial, ello nos lleva a precisar que por tratarse de una demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa resulta aplicable el numeral 6 del artículo 156 del C.P.A.C.A9, el cual contempla que la competencia por factor territorial puede determinarse: i) por el lugar donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas, o ii) por el domicilio o sede principal de la entidad demandada a elección del demandante.

De conformidad con la norma antes mencionada, se tiene que la parte demandante podía elegir entre dos opciones el lugar en el que deseaba que se tramitara la demanda –el lugar de ocurrencia de los hechos y el lugar de sede o domicilio de la entidad demandada-, y que en el caso bajo estudio los demandantes optaron porque se presentara en el sitio en el que se 9 “Artículo 156. competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: (…) 6. En los de reparación directa se

determinará por el lugar donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas, o por el domicilio o sede principal de la entidad demandada a elección del demandante. encuentra la sede principal de la Nación – Ministerio de Defensa – Armada, esto es, en la ciudad de Bogotá. Así las cosas, en respeto a la elección de los demandantes expresada en los poderes que confirieron, la corresponde a los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá el conocimiento y trámite del presente proceso, tal como lo establece el numeral 6 del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011. No obstante, debido a que el proceso inicialmente había sido asignado a un juzgado perteneciente a la Sección Segunda10 (Juzgado Diecinueve Administrativo Oral de Bogotá), se ordenará la remisión del proceso a la Oficina de Apoyo Judicial para los Juzgados Administrativos de Bogotá, con el fin de que se efectúe un nuevo reparto del asunto entre los juzgados correspondientes a la Sección Tercera, esto en respeto al criterio de especialidad. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE PRIMERO: DECLARAR que son los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá asignados a la Sección Tercera los competentes para conocer la demanda de reparación directa presentada por Jairo Darío Mora Quintero e Isabel Alicia Corzo Leones, conforme los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría de la Sección remitir el proceso de la referencia a la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, o a la dependencia encargada de la asignación de procesos, para

que se efectúe un nuevo reparto del asunto entre los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá correspondientes a la Sección Tercera. Una vez efectuado el reparto, el juzgado de conocimiento deberá pronunciarse sobre la admisión de la demanda sin que pueda hacer 10 En el circuito judicial de Bogotá los juzgados administrativos se encuentran organizados por secciones. oponible la falta de competencia en razón del territorio.

TERCERO: Por Secretaría de la Sección COMUNICAR esta decisión al Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Cartagena y al Juzgado

Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado Amcl/2c+1traslado