CE-SECCION TERCERA-15001-23-31-000-1988-08431-01(8031)-2008

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Niega

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / PLIEGO DE CONDICIONES - Contenido y elaboración / ELEMENTOS DEL CONTRATO ESTATAL - Plazo de ejecución / DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVAConfiguración de los pliegos de condiciones / CREACIÓN DE PLIEGO DE CONDICIONES - Límites de la administración pública / ELEMENTOS REGLADOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CAUSAL DE ANULACIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO - Infracción a las normas en las que debería

fundarse / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD EN LA

CONTRATACIÓN ESTATAL / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE

IMPARCIALIDAD EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / APLICACIÓN DEL

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / APLICACIÓN

DEL PRINCIPIO DE PLANEACIÓN EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / TEST

DE RAZONABILIDAD / PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN FASE PRECONTRACTUAL / PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA / PRINCIPIO DE PUBLICIDAD / EXCEPCIÓN DE LEGALIDAD - Inaplicación de postulados en los pliegos de condiciones SÍNTESIS DEL CASO: Se debate en esta instancia el incumplimiento del contrato de obra pública número 601 de 1984, celebrado entre el Fondo Vial Nacional y la firma Constructores Ltda., cuyo objeto consistía en ejecutar, por el sistema de precios unitarios, las obras necesarias para la pavimentación del sector Chiquinquirá-Curubitos de la carretera que une las localidades de Chiquinquirá y

Otanche, así como de algunos tramos de varias calles ubicadas dentro del perímetro urbano del municipio de Chiquinquirá. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Definición La caducidad de la acción, como fenómeno procesal por cuya virtud el interesado pierde la posibilidad de demandar ante la instancia judicial, por no haber procedido dentro del tiempo que la ley ha establecido para ello, determina la improcedencia del respectivo mecanismo procesal y, por lo tanto, afecta la competencia del juez para pronunciarse de fondo.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALESEvolución normativa

[E]l término de caducidad, tratándose de la acción de controversias contractuales, ha tenido importantes variaciones impuestas por las disposiciones legales que han sido expedidas a lo largo de las tres últimas décadas, aspecto en relación con el cual se efectuará una breve reseña, sin perder de vista que de conformidad con los dictados del artículo 38 de la ley 153 de 1887 el contrato en estudio se encuentra sometido, en lo sustancial, a las normas vigentes al momento de su celebración, cuestión que obliga a destacar que al presente asunto no le son aplicables las normas legales contenidas en el estatuto de contratación estatal actualmente vigente contenido, fundamentalmente en las leyes 80 y 1150 expedidas en los años 1993 y 2007, respectivamente. El texto original del artículo 136 del Decreto-Ley 01 de 1.984, contentivo del Código Contencioso Administrativo C.C.A., establecía que las acciones relativas a contratos “… caducarán a los dos (2) años de expedidos los actos u ocurridos los hechos que

den lugar a ella”. Posteriormente, el artículo 23 del Decreto-Ley 2304 de 1989 introdujo modificaciones al citado artículo 136 del C.C.A., para efectos de señalar que esas mismas acciones contractuales “… caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento”. En el año de 1993, la Ley 80, en su artículo 55, al hacer referencia expresa a la responsabilidad de las entidades estatales prevista en el artículo 50 ibídem, determinó que “[L]a acción civil derivada” precisamente de esas actuaciones u omisiones “… prescribirá en el término de veinte (20) años, contados a partir de la ocurrencia de los mismos”. Si bien el texto de la norma trataba de la prescripción de las acciones, esta Corporación entendió que la misma regulaba, en rigor, el término de caducidad para los eventos de conductas contractuales antijurídicas, mientras que asuntos diferentes como la impugnación de actos contractuales o el cuestionamiento de conductas no imputables a las partes seguiría rigiéndose por el término de caducidad contemplado en el Decreto-ley 2304 de 1989. Con la expedición de la Ley 446 de 1998, modificatoria del artículo 136 del C.C.A., norma vigente en la actualidad, se determinó como regla general que en las acciones “… relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”. […] Con la entrada en vigor del articulado de la Ley

1150 de 2007 , concretamente de la disposición contenida en el artículo 11, resulta claro que una vez vencido el término legal de los dos meses de los cuales dispone la Administración para liquidar unilateralmente el contrato, la misma no perderá tal facultad y, por el contrario, la liquidación podrá efectuarse tanto por mutuo acuerdo entre los contratantes como de manera unilateral por acto administrativo expedido por la entidad pública, facultad que permanecerá vigente por un lapso de dos años adicionales a los plazos inicialmente establecidos para el efecto.

FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 38 / DECRETO-LEY 2304 DE 1989 / LEY 80 DE 1993 / LEY 1150 DE 2007 / LEY 446 DE 1998 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 / DECRETO 2304 DE 1989 / LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 11

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALESNormatividad aplicable

[N]o existe dificultad alguna para concluir que el contrato de obra pública número 601 de 1984 se celebró, alcanzó su perfeccionamiento, se ejecutó y agotó su plazo durante la vigencia del Decreto 01 de 1984 y del Decreto-Ley 222 de 1983, normas bajo cuyo imperio debía efectuarse su liquidación. Significa entonces que la norma aplicable para efecto de contabilizar el término de caducidad de la acción contractual en el sub lite es el artículo 136 del Decreto-Ley 01 de 1984, a cuyo

tenor “[L]as [acciones] relativas a contratos caducarán en dos (2) años de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella”, teniendo en cuenta, además, que el Decreto-Ley 222 de 1983 no reguló la materia relacionada con la caducidad de la acción.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Se debe distinguir entre los contratos que requieren de liquidación y aquellos que no la necesitan / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL La jurisprudencia de la Sección Tercera ha determinado reiteradamente que para establecer el momento a partir del cual debe contabilizarse el término para la caducidad de la acción contractual, habrá de distinguirse entre los contratos que requieren de liquidación y aquellos que no la necesitan -con excepción de aquellos eventos en los cuales se pretenda la nulidad del contrato, casos en los cuales el término correspondiente empezará a correr a partir de la respectiva celebración del contrato-; para la Sala el cómputo del término de caducidad de la acción, de manera general, debe iniciar a partir de: i) el momento en que ocurrió la terminación del correspondiente contrato, si fuere de aquellos que no requieren liquidación o ii) a partir del momento en el cual hubiere efectuado su liquidación, si a ella se hubiere procedido o iii) a partir del momento en el cual debió haberse efectuado la correspondiente liquidación en el evento de no haberse realizado

ésta, cuando a la misma había lugar. Como quiera que el momento de la liquidación del contrato determina el inicio de la contabilización del término de caducidad de la acción contractual, resulta necesario establecer la oportunidad o el plazo del cual se dispone para efectuar la liquidación de un contrato de la Administración, dado que el Decreto-Ley 222 de 1983, aplicable al sub examine, no precisó período alguno dentro del cual debía agotarse la etapa de liquidación del contrato, circunstancia que condujo a que dicho vacío legal fuese resuelto por la jurisprudencia de esta Corporación, cuyas orientaciones tuvieron acogida, posteriormente, en los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, norma que luego habría de ser complementada por el artículo 44, numeral 10, letras b), c) y d), de la Ley 446 de 1998. […] [E]n los contratos regidos por el Decreto-Ley 222 de 1983, el término para contabilizar la caducidad de la acción contractual, cuando se trataba de aquellos que requerían de liquidación, empezaba a contarse a partir de la fecha en la cual ésta se hubiere efectuado, bien sea de mutuo acuerdo o de manera unilateral por acto administrativo y, en el evento en que dicha liquidación no se hubiere realizado por alguna de las dos formas antes referidas, el término de caducidad de la acción contractual se debía contar a partir del momento en el cual se completara el sexto mes siguiente a la fecha de terminación del contrato. Si bien la norma actualmente vigente, contenida en el numeral 10 del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, precisa en materia contractual el momento a partir del cual

debe contabilizarse el término para la caducidad de la acción, no sobra reiterar que para la fecha en que se celebró el contrato y para aquella en la cual terminó e incluso para la fecha en la cual se formuló la demanda que aquí se estudia, se encontraba vigente el texto original del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 C.C.A., disposición que, como ya se mencionó, establecía que las acciones relativas a contratos “… caducarán a los dos (2) años de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella”. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar auto de 8 de junio de 1995, Exp.10684, C.P. Daniel Suárez Hernández; auto de 15 de agosto de 2002, Exp. 22397, C.P. Ricardo Hoyos Duque y sentencia de 15 de octubre de 1999, Exp. 10929, C.P. Ricardo Hoyos Duque y sentencia de 10 de mayo de 2001, Exp. 13347, M.P. Ricardo Hoyos Duque.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 44

NUMERAL 10 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 60 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO

61 OBJECIÓN POR ERROR GRAVE EN EL DICTAMEN PERICIAL - Presupuestos / PROCEDENCIA DE LA OBJECIÓN AL DICTAMEN PERICIAL Resulta pertinente precisar que para que se configure el “error grave” en el dictamen pericial se requiere de la existencia de una equivocación, en materia

grave, por parte de los peritos, es decir, de una falla que revista la entidad suficiente como para llevar a los expertos a arribar a conclusiones igualmente equivocadas, tal y como lo exigen los numerales 4º y 5º del artículo 238 del C. de

P. C. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, auto de 8 de septiembre de 1993, Exp. 3446, M. P. Carlos

Esteban Jaramillo Schloss.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 238

NUMERAL 4 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 238

NUMERAL 5

IMPROCEDENCIA DE LA OBJECIÓN POR ERROR GRAVE EN EL DICTAMEN

PERICIAL

[L]a tacha de error grave que se endilga al dictamen pericial no corresponde a una equivocación sustancial ni a una falla que contradiga la realidad de los resultados de las investigaciones y estudios técnicos efectuados a los materiales, por parte de los profesionales especialistas en la materia, las cuales llevaran a dichos expertos a obtener conclusiones igualmente equivocadas, sino que se trata de apreciaciones técnicas realizadas por ellos respecto del comportamiento que pueden tener los materiales destinados a la sub–base, provenientes de la cantera “Soplo del Diablo”, cuando se encuentran sometidos a determinados factores; en otras palabras, lo que se hace en la experticia es señalar que si en la construcción de la carretera los materiales destinados a la sub-base, por alguna razón, estuvieren expuestos directamente a fenómenos atmosféricos, no resultarían

aptos para la construcción de la aludida sub-base, pero si ésta se encontrare confinada o protegida por la capa siguiente, que corresponde a la base, tales materiales sí resultarían aptos. Así las cosas, la opinión que brindaron los peritos acerca de la viabilidad de la cantera “Soplo del Diablo” para obtener materiales destinados a la construcción de la sub-base, siempre que dicha capa no estuviera expuesta directamente a factores atmosféricos, no puede atribuirse a error grave en el experticio. FUNCIONES DEL PERITO - Incumplimiento [O]bserva la Sala que los peritos se abstuvieron de determinar el lucro cesante que presuntamente hubiera podido generar la improductividad de los equipos, debido a la falta de elementos probatorios requeridos para tal fin. A juicio de la Sala, en estos casos la labor del perito no puede limitarse a presumir que, por el simple hecho de que los equipos fueron ofrecidos en la propuesta, éstos efectivamente hubieren permanecido en el sitio de la obra, sino que, justamente, como expertos en la materia, les corresponde adelantar los análisis pertinentes con el fin de comprobar si en realidad tuvo lugar la alegada inactividad de los equipos, si efectivamente fueron puestos a disposición de la entidad contratante en el lugar de la obra y si tal situación generó un lucro cesante en detrimento de la parte concernida, puesto que lo normal es que tales elementos ingresen al sitio de los trabajos según la programación de las actividades. Y es que resulta altamente probable que los equipos y la maquinaria ofrecidos, al no haberse ejecutado la totalidad de la construcción de la vía pues la misma se efectuó apenas en un

12,6%, no se hubieren necesitado y, por lo tanto, pudieron ser utilizados en otras obras, como correspondería al proceder razonable y diligente de un contratista que cuenta con experiencia en la construcción de obras. ELEMENTOS DEL CONTRATO - Plazo de ejecución / CONTRATACIÓN ESTATAL - Aplicación de normas de derecho privado Resulta pertinente, en aras de clarificar el asunto materia de controversia, llevar a cabo algunas precisiones en torno a la trascendencia y particularidades del plazo como elemento del contrato, especialmente tratándose de aquellos convenios en los cuales, por ser el Estado una de las partes, se impone entender que la satisfacción del interés público constituye el propósito cuya prosecución ha de perseguirse mediante la ejecución del contenido del negocio jurídico, de suerte que cuando el referido plazo expira sin que el objeto contractual se haya cumplido, deviene forzoso dilucidar cuáles han de ser las consecuencias que de tal situación deben derivarse para el contratista moroso. […] Como es sabido, las normas del derecho privado resultan igualmente aplicables a los contratos celebrados por el Estado en aquellos aspectos que no han sido materia de regulación especial en el régimen del derecho público y, concretamente, en el de la contratación estatal. En ese orden de ideas, interesa señalar que, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 1551 del Código Civil, “el plazo es la época que se fija para el cumplimiento de la obligación”, texto del cual se infiere que cuando las partes han pactado una fecha determinada para el cumplimiento de ciertas obligaciones, la llegada de aquélla abre las puertas a la exigibilidad de éstas, como quiera que, en

tales eventos, la constitución en mora del deudor opera sin necesidad de requerimiento alguno mora ex re. Ahora bien, el plazo en el ámbito de la contratación pública adquiere especial relevancia si se tiene en cuenta que su determinación y cumplimiento obedece a razones de interés público y a la satisfacción de las necesidades de la comunidad, destinataria directa de la construcción de la obra, de la prestación del servicio o del suministro de los bienes objeto del contrato. Tal la razón por la cual los contratos del Estado han sido considerados como “negocios jurídicos a plazo fijo”.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1551

CONTRATACIÓN ESTATAL - Plazo de ejecución / DETERMINACIÓN DEL PLAZO - En el ámbito de la contratación pública, obedece a razones de interés público y a la satisfacción de las necesidades de la comunidad / CONTRATO ESTATAL - Negocio jurídico a plazo fijo [E]l plazo en el ámbito de la contratación pública adquiere especial relevancia si se tiene en cuenta que su determinación y cumplimiento obedece a razones de interés público y a la satisfacción de las necesidades de la comunidad, destinataria directa de la construcción de la obra, de la prestación del servicio o del suministro de los bienes objeto del contrato. Tal la razón por la cual los contratos del Estado han sido considerados como “negocios jurídicos a plazo fijo”. ELEMENTOS DEL CONTRATO ESTATAL - Plazo de ejecución / PLAZO DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO - Factor de evaluación de las propuestas en proceso de selección / PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA / PRINCIPIO DE

IGUALDAD / CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO - Se pueden determinar plazos parciales / PLAZO DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO - Finalidad /

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR VENCIMIENTO DEL

PLAZO [A]tendida la importancia de la determinación del plazo en los contratos del Estado, dicho elemento ha sido consagrado en los estatutos contractuales como uno de los factores de evaluación de las propuestas en los procedimientos de selección adelantados por la Administración Pública; así lo determinó el DecretoLey 222 de 1983, en su artículo 33 , norma que gobernó el contrato en cuya ejecución tuvieron ocurrencia las vicisitudes que dieron origen a la presente litis e igual prescripción se encontraba contenida en el artículo 29 de la Ley 80 de 1993 , el cual, a su vez, fue derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2.007, cuerpo normativo éste cuyo artículo 5 se ocupa de desarrollar el principio-deber de selección objetiva. Adicionalmente, tratándose de aquellos contratos cuya celebración ha venido precedida de un procedimiento de selección, el desconocimiento o violación del plazo contractual podría dar lugar a la ruptura de las condiciones que impone la operatividad del principio de igualdad como orientador de la función pública en general y de la actividad contractual, en particular, ello sin perjuicio de considerar las circunstancias especiales o particulares que en determinados casos concretos justifiquen la modificación o ampliación del plazo convenido para la ejecución del contrato. Empero, en los contratos es posible pactar no sólo el plazo para la ejecución total de su objeto es

decir, aquel dentro del cual debe entregarse la obra completamente terminada o la totalidad de los bienes objeto del suministro o compraventa o los estudios encomendados, sino que también pueden establecerse, dentro de la ejecución misma del contrato, otros plazos con el fin de dar cumplimiento a determinadas obligaciones, plazos que podrían denominarse parciales y cuya observancia resulta igualmente imperativa para cada una de las partes comprometidas. […] [E]l plazo del contrato se conviene no solamente en favor de la Administración sino también, en relación con determinados aspectos, en beneficio de los intereses del contratista, razón por la cual ambas partes de la relación contractual Estado y particular se encuentran obligadas a cumplir los compromisos asumidos en las condiciones, con las características y dentro de los precisos términos o plazos que han sido pactados.

FUENTE FORMAL: LEY 222 DE 1983 - ARTÍCULO 33 / LEY 80 DE 1993 –- ARTÍCULO 29 / LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 32 / LEY 1150 DE 2007ARTÍCULO 5

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRACOL - Por expiración del plazo del contrato sin terminación de las obligaciones contractuales / MORA DEL CONTRATISTA - Procedencia / DECLARACIÓN DE INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL - Por vencimiento del plazo / MORA DEL

CONTRATISTA / PRINCIPIO DIES INTERPELLAT PRO HOMINE / PRÓRROGA

DEL PLAZO ADICIONAL

[S]i el plazo contractual convenido bien sea el parcial, ora se trate del definitivo expira sin que el contratista hubiere satisfecho las prestaciones a su cargo o las

hubiere atendido pero tardía o defectuosamente, se configurará, ipso iure o de pleno derecho, el fenómeno del incumplimiento contractual, evento en el cual operaría automáticamente la mora sin necesidad de reconvención o intimación alguna para que el contratista cumpla la prestación de acuerdo con lo expresado por el aforismo romano dies interpellat pro homine, reflejado en el artículo 1608, ordinal 1º del Código Civil, a menos que el contratista hubiere solicitado a la Administración, dentro del plazo contractual, la prórroga correspondiente, de un lado y que, de otro, la Administración se la hubiere concedido. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 18 de marzo de 2004, Exp. 19936, C.P. Ricardo Hoyos Duque.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1608 ORDINAL 1

FUNCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA – Dirección, control y vigilancia del contrato [R]esulta evidente que la Administración tiene a su cargo la función y a la vez cuenta con la facultad, en desarrollo de sus deberes-atribuciones de dirección, control y vigilancia del contrato, de evaluar el cumplimiento de las obligaciones del contratista durante la ejecución del convenio, con el fin de establecer si tales actividades se están desarrollando dentro de la oportunidad establecida en los programas de obras e inversiones, pues, de no ser así, la entidad contratante podrá aplicar los correctivos necesarios con el fin de conminar al contratista a cumplir cabalmente con sus obligaciones y a hacerlo dentro de los plazos previstos.

FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL

Cabe precisar que en vigencia del Decreto-Ley 222 de 1983, este cuerpo normativo atribuía expresamente a la Administración la facultad de imponer multas al contratista, potestad que había de ser ejercida mediante la expedición de los correspondientes actos administrativos, como en efecto ocurrió con ocasión de la ejecución del contrato de obra que aquí se examina, mediante la expedición de las Resoluciones números 10199 de 22 de noviembre de 1985 y 002 de 2 de enero de 1986, las cuales no fueron impugnadas.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983

IMPOSICIÓN DE LA MULTA - Incumplimiento contractual por vencimiento del

plazo / CONSTITUCIÓN EN MORA DEL CONTRATISTA

[L]a imposición de las multas por parte de la Administración es sólo una de las consecuencias que se deriva del hecho de que el contratista se constituya en mora, puesto que del incumplimiento de sus obligaciones contractuales se desprenden también otras como las relacionadas con los perjuicios que se hubieren causado a la entidad contratante, evento en el cual habrá lugar a la aplicación de lo dispuesto en el artículo 1615 del C.C., a cuyo tenor “[S]e debe la indemnización de perjuicios desde que el deudor se ha constituido en mora, o, si la obligación es de no hacer, desde el momento de la contravención.” En este orden de ideas, nada justifica que un contratista moroso como el del caso concreto que aquí se estudia, además de incurrir en el incumplimiento de sus obligaciones frente a la Administración, al dejar vencer todos los plazos de las reprogramaciones que el ente público le concedió para la ejecución de la obra,

pretenda eximirse de sus responsabilidades inculpando a la entidad contratante de la situación de incumplimiento que él mismo generó, cuando en su conducta no se advierte acción alguna encaminada a colaborar con la Administración para cumplir con sus obligaciones y, muy por el contrario, su comportamiento evidencia una conducta encaminada a dilatar la ejecución del contrato, a encarecer los costos y a obtener la prórroga injustificada del plazo definitivo del contrato, lo cual no consulta los principios de buena fe y de lealtad por los cuales se encuentran vinculadas las partes en la relación contractual.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1615

PLIEGO DE CONDICIONES - Naturaleza jurídica / PLIEGO DE CONDICIONESTiene doble naturaleza jurídica según el momento en el cual se analice el despliegue de sus efectos / CONTENIDO DE PLIEGO DE CONDICIONESEquivale a un acto administrativo general La jurisprudencia de esta Corporación se ha ocupado, en multiplicidad de ocasiones, de analizar cuál es la naturaleza jurídica de los pliegos de condiciones, extremo en relación con el cual han sido diversas y en absoluto unívocas las posturas asumidas. Así pues, en algunas oportunidades la Sala sostuvo que el pliego de condiciones ostenta la naturaleza de un acto de naturaleza “reglamentaria” “reglamento general”, es como se le catalogó en cierto momento, en el entendido de acuerdo con el cual "[L]as cláusulas del Pliego de Condiciones como reglamento de carácter general constituyen normas de interés general y por lo tanto obligatorias para todos, incluso para la propia administración. Es este un

principio fundamental de este Instituto”. […] Sin embargo, una segunda posición asumida por la jurisprudencia de esta Sala señala que el pliego de condiciones constituye un “acto administrativo general” cuyos alcances y efectos se proyectan tanto en la fase de selección del contratista como en la de ejecución del contrato mismo […]. [E]n pronunciamiento relativamente próximo en el tiempo, la Sala recogió las dos posiciones que se acaban de enunciar y formuló la postura que en esta ocasión se reitera, de conformidad con la cual el pliego de condiciones ostenta una doble naturaleza jurídica según el momento en el cual se analice el despliegue de sus efectos, pues si bien en la etapa precontractual y hasta producirse la adjudicación del contrato ha de catalogarse como un acto administrativo general que no como un reglamento, habida consideración de que el pliego carece de vocación de permanencia indefinida en el tiempo y su vigencia se extiende sólo hasta tanto se profiere el acto de adjudicación y/o hasta finiquitarse todo lo atinente a la ejecución y liquidación del contrato, igualmente, una vez celebrado el contrato, buena parte de las previsiones contenidas en ese primigenio acto administrativo tienen la virtualidad de convertirse en estipulaciones o cláusulas contractuales, por manera que se produciría cierta suerte de “mutación” en su naturaleza, la cual, por tanto, sería mixta: en determinados aspectos y hasta cierto momento acto administrativo general; en otros extremos y a partir de la celebración del contrato, parte del clausulado del mismo. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 1 de octubre de 1992; Exp. 6920; sentencia de 19 de junio de 1996; Exp. 9868

y sentencia de 3 de mayo de 1999; Exp. 12344. PLIEGO DE CONDICIONES - Por ser un acto administrativo se trata de una manifestación de la voluntad unilateral de la administración con efectos jurídicos / PLIEGO DE CONDICIONES - Acto administrativo / FACULTADES DE LA ADMINISTRACIÓN - Configuración de los pliegos de condiciones Claro como ha quedado que las previsiones contenidas en los pliegos de condiciones, durante la etapa previa a la adjudicación y a la consiguiente celebración del contrato, forman parte de una manifestación unilateral de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos y, por tanto, ha de catalogarse como un acto administrativo, se hace necesario, en el presente apartado, determinar cuál es la naturaleza jurídica de la facultad que el ordenamiento jurídico atribuye a la entidad contratante respectiva para configurar los mencionados pliegos de condiciones o, en otros términos, para proferir el acto administrativo que los contiene. Pues bien, con el propósito de clarificar este extremo, necesario punto de partida lo constituye la referencia a los dispositivos normativos que atribuyen a la Administración las correspondientes facultades de configuración de los pliegos de condiciones, en el cuerpo normativo aplicable a la relación contractual de cuya ejecución se deriva el presente litigio, esto es, el Decreto-Ley 222 de 1983 por las razones expresadas en el apartado 2.1.1.2. del presente proveído, el cual, en su artículo 30, […] Como la simple lectura de las normas en cita permite advertirlo, las mismas no hacen otra cosa que señalar los parámetros generales a los cuales habrá de ceñirse la Administración para

integrar los pliegos de condiciones en cada proceso de selección en concreto, sin que el contenido de los mismos se determine de forma exhaustiva y detallada, toda vez que ello resulta imposible en abstracto y sólo es viable realizarlo atendiendo a las circunstancias propias de cada supuesto específico. De este modo, en la medida en que las normas legales referidas confieren un amplio margen de libertad de valoración a la Administración para que, en cada caso concreto, establezca el contenido del pliego de condiciones, dichos preceptos consagran una facultad que habrá de concretarse en el señalamiento de las reglas, los procedimientos, las exigencias y los criterios, objetivos y razonables, con base en los cuales habrá de adelantarse el respectivo procedimiento administrativo de selección del contratista. Esta conclusión, la cual se expresa con referencia al marco normativo aplicable al sub judice los preceptos contenidos en los artículos 30.2 y 33 del Decreto 222 de 1983 resulta trasladable, mutatis mutandi, a la regulación que de esta materia se efectúa en normas posteriores Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2.007 y Decreto 066 de 2.008, toda vez que las mismas, igualmente, se limitan como no podría ser de otra manera a regular este asunto señalando apenas criterios o parámetros generales que defieren a la Administración, en cada supuesto concreto, la responsabilidad de señalar los reglas y criterios, se insiste, objetivos y razonables, que habrán de gobernar el proceso de selección del cual se trate.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 30 / DECRETO 222

DE 1983 – ARTÍCULO 33 / LEY 1150 DE 2007 / LEY 80 DE 1993 / DECRETO 066

DE 2008 DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA / CONTENIDO DEL PLIEGO DE CONDICIONES / CONFIGURACIÓN DEL PLIEGO DE CONDICIONES Y es que la configuración de pliegos de condiciones constituye un paradi