CE-SECCION TERCERA-15001-23-31-000-1993-06253-01(17600)-2006

ACCION DE REPETICIÓN / ORDEN DE PAGO DE LA CONDENA / ACTO

ADMINISTRATIVO CON CUANTÍA / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA /

CUMPLIMIENTO DE LA CONDENA JUDICIAL / CUMPLIMIENTO DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN / INEFICACIA PROBATORIA / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA / PAGO TOTAL / PAGO DE LA OBLIGACIÓN

DINERARIA / PRESTACIÓN DE LA OBLIGACIÓN / INEXISTENCIA DEL

CONTRATO ESTATAL / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO /

INTERPOSICIÓN DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / DEFICIENCIA

PROBATORIA / REVOCATORIA DE FALLO DE PRIMERA INSTANCIA /

NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA

[L]a simple resolución que ordena el pago, si bien es importante para acreditar los pasos seguidos por la Administración para el efectivo cumplimiento de la condena o de la conciliación, no constituye, en modo alguno prueba del pago efectivo de la totalidad de la suma de dinero adeudada. Si bien los casos como el que ahora ocupa la atención de la Sala, relacionados con los llamados “hechos cumplidos”, esto es, la realización de prestaciones sin la debida existencia previa de contrato estatal perfeccionado, evidentemente pueden dar lugar, en términos generales, a la acción de repetición, ante la deficiencia probatoria anotada, no pueden prosperar las pretensiones de la demanda, lo que resulta suficiente para tomar la consecuente decisión, en el sentido de revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, denegar las súplicas de la entidad pública demandante.

CUMPLIMIENTO DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / VALIDEZ DE LA CONCILIACIÓN / CUMPLIMIENTO DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN / PRUEBA DEL PAGO / REQUISITOS DEL PAGO / MEDIOS DE PRUEBA /

PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ / PAGO AL ACREEDOR / CERTIFICACIÓN DE

FUNCIONARIO PÚBLICO / CONSENTIMIENTO / OBLIGACIÓN DEL DEUDOR /

INSUFICIENCIA DE LA PRUEBA / INEFICACIA DE LA PRUEBA

DOCUMENTAL / CERTIFICACIÓN DE PRUEBA DOCUMENTAL /

COMPROBANTE DE PAGO / FALTA DE PRUEBA / PAGO TOTAL

[A]unque está debidamente acreditado el monto de la conciliación, no se acreditó el efectivo pago de la suma total conciliada, toda vez que para el efecto resulta absolutamente indispensable carta de pago, recibo, declaración proveniente del acreedor, o de cualquier otro medio de prueba que lleve al juez la convicción de que el deudor efectuó el pago debido al acreedor. A juicio de la Sala, la simple certificación, constancia o manifestación que expide el propio deudor afirmando haber realizado el pago, no constituye prueba suficiente. [A]ún en el supuesto hipotético de que tal certificación llegara a considerarse suficiente, lo que indica la prueba documental aportada por la parte demandante en el presente caso, es que solamente se pagó la suma de veinte mil pesos ($20.000.oo), pero no existe en el expediente prueba alguna de que se hubiese pagado el saldo, esto es, la suma de $19’980.000.oo.

FORMULACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA /

INTERPOSICIÓN DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / REPRESENTANTE LEGAL

DE LA ENTIDAD ESTATAL / FACULTADES DEL APODERADO JUDICIAL / INSUFICIENCIA PROBATORIA / SOPORTE DE LA PRUEBA / REQUISITOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / DEMOSTRACIÓN DE LA CALIDAD DE SERVIDOR PÚBLICO / TÉRMINO DE PAGO DE LA SENTENCIA CONDENATORIA / VALIDEZ DE LA CONCILIACIÓN / PRUEBA DEL PAGO DE

LA OBLIGACIÓN / REPRESENTANTE LEGAL DE LA ENTIDAD ESTATAL /

CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDANTE / FALTA DE INTERÉS

JURÍDICO ECONÓMICO PARA RECURRIR / EJERCICIO DE LA ACCIÓN DE

REPETICIÓN

[L]lama poderosamente la atención de la Sala es que al formular las demandas de repetición, los representantes y apoderados de las diferentes entidades estatales no se preocupen para acompañar y acreditar […] en debida forma, los soportes que permitan establecer con claridad y sin discusión, al menos, los tres (3) aspectos mínimos y elementales que […] se erigen en presupuestos para suponer, siquiera, la eventual prosperidad de la demanda, cuales son: i) la condición de servidor público que tuvo o que ostenta la persona natural contra quien haya de dirigirse la acción; ii) la sentencia o conciliación que constituyó la fuente de la obligación cuyo pago pretende repetirse y iii) la realización efectiva del pago cuya repetición se persigue. Cuando en nombre de la entidad estatal demandante ni siquiera se arriman al proceso las pruebas fehacientes de esos tres (3) elementos indispensables, el proceder de quienes impulsan la respectiva actuación judicial se

torna sospechoso y presenta como incierto el verdadero interés que les asista por sacar adelante su causa.

INTERPRETACIÓN DE LA NORMA CONSTITUCIONAL / DETRIMENTO

PATRIMONIAL DEL TESORO PÚBLICO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURÍDICO / RESPONSABILIDAD DEL AGENTE DEL ESTADO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / DEMOSTRACIÓN DE LA CULPA GRAVE / CONFIGURACIÓN DEL DOLO / EJERCICIO DE LA ACCIÓN DE

REPETICIÓN / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL AGENTE DEL

ESTADO / MEDIDA PECUNIARIA DE REPARACIÓN DEL DAÑO / REPRESENTACIÓN LEGAL DE LA PARTE DEMANDANTE / REGLAS DE LA CARGA DE LA PRUEBA / INTERÉS JURÍDICO PARA RECURRIR / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE De conformidad con lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política, cuando el Estado ha sufrido un detrimento patrimonial al haber tenido que responder por daños antijurídicos imputables a un agente suyo que los hubiere causado con su conducta dolosa o gravemente culposa, debe repetir pretendiendo obtener de éste la reparación del daño padecido. Puesto que en la acción de repetición la Administración obra en calidad de parte demandante, le incumbe, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 177 del C. P. C., probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persigue y, en consecuencia, al ejercer dicha acción, si en verdad existe, como siempre debe existir, el interés de que se despachen favorablemente sus pretensiones, tiene la

carga de acreditar oportuna y debidamente.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / DECRETO 1400 DE 1970 – ARTÍCULO 177

LEGITIMACIÓN EN EL PROCESO / INTERPOSICIÓN DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PERSONA JURÍDICA DE DERECHO PÚBLICO / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ACUERDO DE CONCILIACIÓN / TÉRMINO LEGAL / PAGO DE LA CONDENA / FACULTADES

DEL MINISTERIO PÚBLICO / FACULTADES DEL MINISTERIO DEL INTERIOR

Y DE JUSTICIA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL /

CARACTERÍSTICAS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / OBLIGATORIEDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / FACULTADES DEL REPRESENTANTE LEGAL DE LA ENTIDAD ESTATAL / OMISIÓN DEL RECURSO JUDICIAL / FALTA

GRAVÍSIMA DEL SERVIDOR PÚBLICO / SANCIÓN DE DESTITUCIÓN /

PRINCIPIO DE PRIMACÍA DEL INTERÉS GENERAL / IMPROCEDENCIA DEL

DESISTIMIENTO DE LA DEMANDA / TERMINACIÓN ANTICIPADA DEL

PROCESO / TERMINACIÓN DEL PROCESO POR CONCILIACIÓN

[E]l primer legitimado para interponer la acción de repetición es la persona jurídica de derecho público que pagó el valor de la condena o de la conciliación. En su defecto y siempre que la entidad pública afectada no hubiere ejercido la acción durante los seis (6) meses siguientes al pago total o de la última cuota de la respectiva condena, podrá hacerlo el Ministerio Público en cualquier caso y la

Nación - Ministerio del Interior y de Justicia cuando el pago hubiere sido efectuado por una entidad del orden nacional. Otra característica de la Acción de Repetición es su obligatoriedad […], el representante legal de la entidad pública legitimada está en la obligación de instaurarla. La omisión de este deber constituye falta disciplinaria gravísima, sancionable con destitución. [A]l estar de por medio el interés general, en principio y de conformidad con los términos categóricos del artículo 9° de la Ley 678 [de 2001], no es posible desistir de la acción de repetición, no obstante lo cual es claro que los artículo 12 y 21 de la misma ley 678 autorizan y contemplan la posibilidad de que el proceso judicial termine anticipadamente por conciliación.

FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 9 / LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 12 / LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 21

FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONCEPTO DE CULPA GRAVE / CONCEPTO DE DOLO / DESARROLLO DE LA JURISPRUDENCIA / CONTENIDO DEL CÓDIGO CIVIL / CULPA GRAVE / CULPA LEVE / CULPA

LEVÍSIMA / NEGLIGENCIA DEL FUNCIONARIO JUDICIAL / DESCUIDO DE LA

GESTIÓN ENCOMENDADA / CONFIGURACIÓN DEL DOLO /

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL AGENTE DEL ESTADO / NORMA DE

DERECHO PÚBLICO / FUNDAMENTOS DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO /

PRINCIPIO DE LEGALIDAD / RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR PÚBLICO /

VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA / VIOLACIÓN DE LA

LEY / OMISIÓN DEL DEBER / EXTRALIMITACIÓN DEL FUNCIONARIO

PÚBLICO

[D]e manera específica para efectos de la acción de repetición, los conceptos de ‘culpa grave’ y ‘dolo’, la jurisprudencia acudió inicialmente a la noción recogida y desarrollada por el ordenamiento civil, en cuyo artículo 63 se distingue entre la culpa grave, la culpa leve y la culpa levísima, para efectos de señalar que culpa o negligencia grave es el descuido en que ni siquiera incurrirían las personas negligentes o de poca prudencia en el manejo de sus propios negocios. [E]I aludido artículo 63 precisa que en materia civil esa culpa se equipara al dolo que, a su vez, se concibe como “la intención positiva de inferir injuria a la persona o a la propiedad de otro”. [L]a responsabilidad personal, de carácter patrimonial, del agente frente al Estado, encuentra hoy fundamento en normas de Derecho Público, en tanto la misma Carta Política establece, en el marco del Estado Social de Derecho y en desarrollo del principio de legalidad, que los servidores públicos, quienes están al servicio del Estado y de la comunidad, responden por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA / LEY 84 DE 1873 – ARTÍCULO

63

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los conceptos de culpa grave y dolo en la acción de repetición, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de octubre de 1994, rad. 9618, C. P. Julio César Uribe Acosta.

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PAGO TOTAL /

OBLIGACIONES DE LA ENTIDAD PÚBLICA / DECISIONES DE LA CORTE

CONSTITUCIONAL / PAGO DE LA CONDENA / EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA DE LA NORMA / CUMPLIMIENTO DEL PLAZO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / CULPA GRAVE / DEMOSTRACIÓN DEL DOLO El término de caducidad de la acción de repetición es de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública. La Corte Constitucional ha sostenido que […], no resulta contrario a la Carta que el término de caducidad esté determinado por la fecha de pago de la condena […]. Sin embargo, la Corte declaró exequible la disposición del C.C.A., que establece que el término de caducidad de la acción de repetición, pero de manera condicionada: “bajo el entendido que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo”. Según el texto de la Ley 678 de 2001, la acción de repetición procede ante el pago efectuado por la Administración cuando ha mediado culpa grave o dolo de un agente del Estado.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 177 INCISO 4 / LEY

678 DE 2001

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el término de caducidad de la acción de repetición, cita: Corte Constitucional, sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil, que declaró la exequibilidad condicionada del numeral 9 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984.

PRINCIPIO DE ARMONIZACIÓN DE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES / CARACTERÍSTICAS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CLASES DE ACCIÓN CIVIL / DAÑO PATRIMONIAL AL ESTADO / FACULTADES DE LA ENTIDAD

ESTATAL / PARTE DEMANDANTE / DECISIÓN DE LA SENTENCIA /

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL AGENTE DEL ESTADO / MEDIDA DE REPARACIÓN DEL DAÑO / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL -[E]n armonía con lo previsto en los artículos 6°, 91, 95, 121, 122, 123, 124, superioresy de la reglamentación actualmente vigente, contenida en la Ley 678 [de 2001], se derivan las características principales de dicha acción. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial; la entidad estatal demandante busca que el juez dicte sentencia declarando la responsabilidad patrimonial del demandado y, en consecuencia, que se le condene a la reparación del respectivo daño. No puede confundirse esta acción con el procedimiento administrativo de responsabilidad fiscal.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 91 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 95 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 121 / CONSTITUCIÓN

POLÍTICA – ARTÍCULO 122 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 123 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 124 / LEY 678 DE 2001

DIVULGACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA / RÉGIMEN DE

CONTRATACIÓN ESTATAL / REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD

CONTRACTUAL / LEY ESTATUTARIA / ACTUACIÓN DEL FUNCIONARIO JUDICIAL / RESPONSABILIDAD DEL EMPLEADO JUDICIAL / ELEMENTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONDENA CONTRA EL

ESTADO / ACUERDO DE CONCILIACIÓN / DAÑO ANTIJURÍDICO DERIVADO

DE ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / CONDUCTA DEL AGENTE DEL

ESTADO / DEMOSTRACIÓN DE LA CULPA GRAVE / CONFIGURACIÓN DEL

DOLO / DETERMINACIÓN DE COMPETENCIA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE

LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL

AGENTE DEL ESTADO / ACCIÓN DE REPETICIÓN / LLAMAMIENTO EN GARANTÍA Después de la expedición de la Constitución vigente, en el año de 1.991, la Ley 80 de 1.993 reguló el tema en el marco de la actividad contractual del Estado, en cuanto a supuestos y titularidad; la Ley 270 de 1.996 reguló la acción respecto del funcionario y el empleado judicial y la Ley 446 de 1.998 estableció el deber de promover la acción cuando las entidades públicas resultaren condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor; atribuyó competencia para el conocimiento de

esta acción y fijó su término de caducidad. Finalmente, la Ley 678, publicada el 4 de agosto de 2.001, reguló el tema de la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado tanto a través de la acción de repetición como de la figura del llamamiento en garantía.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA / LEY 80 DE 1993 / LEY 270 DE 1996 / LEY 446 DE 1998 / LEY 678 DE 2001

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ

Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil seis (2006) Radicación número: 15001-23-31-000-1993-06253-01(17600)

Actor: MUNICIPIO DE TUNJA

Demandado: FERNANDO SANDOVAL RODRIGUEZ Referencia: ACCION DE REPETICION Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del 9 de julio de 1.999, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en cuya parte resolutiva se dispuso: “1. Se declara civilmente responsable al señor Fernando Sandoval Rodríguez por los perjuicios ocasionados al municipio de Tunja.

2. Se condena al señor Fernando Sandoval Rodríguez a pagar al municipio de Tunja, la suma de siete millones de pesos

($7.000.000.oo). Esta suma será actualizada conforme a los parámetros que ha fijado la jurisprudencia del Consejo de Estado.

3. No se condena al pago de costas.”

I. ANTECEDENTES

1. La demanda.

Mediante escrito presentado el día 19 de Junio de 1.996 (fls. 113-117), el municipio de Tunja interpuso, mediante apoderado, demanda en ejercicio de la Acción de Repetición, contra Fernando Sandoval Rodríguez, solicitando se declaren las siguientes: 1.1Pretensiones. “1. Que el señor Fernando Sandoval Rodríguez, identificado con C. C. 6.759.044 de Tunja, es responsable frente al municipio de Tunja por culpa grave o dolo por el daño antijurídico causado al señor Jorge Eduardo León Leal que condujo a la conciliación judicial en la acción de reparación directa iniciada por el perjudicado.

2. Que como consecuencia de la anterior declaración se condene a Fernando Sandoval Rodríguez, identificado con C. C. 6.759.044 de Tunja al pago total de la suma que el municipio de Tunja pagó o del monto de lo que correspondiere según lo estime la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pago que deberá realizar a favor del municipio de Tunja.

3. Que el monto de la condena que se profiera contra el señor Fernando Sandoval Rodríguez, sea actualizado hasta el momento del pago efectivo.”

1.2. Hechos. Manifiesta el actor que el señor Jorge Eduardo León Leal, por solicitud del entonces alcalde de Tunja, Fernando Sandoval Rodríguez, realizó, sin haberse celebrado el respectivo contrato, la construcción de andenes y zonas duras en el parque los Muiscas de la ciudad de Tunja. Sostiene el demandante que una vez concluida la obra, “Planeación Municipal

decidió no recibirla y para lograr el pago el señor alcalde decidió firmar un contrato con el mismo objeto sobre lo ya ejecutado. Por no existir disponibilidad ni autorización de la oficina jurídica el pago no se pudo realizar.” Ante lo anterior, el señor León Leal demandó al municipio en ejercicio de la acción de reparación directa, proceso que “terminó anticipadamente por conciliación judicial ante el Honorable Tribunal Administrativo de Boyacá, celebrada el diecisiete de mayo de 1.995 … el municipio de Tunja canceló al demandante Jorge Eduardo León Leal la suma de veinte millones de pesos, ordenada mediante resolución 593 de junio 15 de 1.995 y cancelada por cheque 1623018 del Banco Uconal del mismo día.”

2. Trámite en la primera instancia.

Mediante auto del 24 de julio de 1.996 (fl. 120), el Tribunal Administrativo de Boyacá admitió la demanda. Esta providencia se notificó personalmente al demandado el día 23 de septiembre de 1.996. El demandado guardó silencio, tal como consta en el informe secretarial obrante a folio 124. Mediante auto del 16 de octubre de 1.996 (fl. 125), el Tribunal ordenó tener como pruebas los documentos aportados con la demanda. Habiéndose, mediante auto del 13 de noviembre de 1.996 (fl. 126), convocado a las partes para la celebración de audiencia de conciliación, fracasó la diligencia por inasistencia del demandado (fl. 131), quien posteriormente solicitó se fijara nueva fecha para el efecto (fl. 132). El Tribunal señaló el 9 de julio de 1.997 para

la celebración de la respectiva audiencia (fl. 133), que fue aplazada, por solicitud del demandado, para el día 10 de septiembre de ese año. La diligencia fracasó, esta vez por inasistencia de la parte demandante (fl. 147). Mediante auto del 17 de septiembre (fl. 148), el Tribunal ordenó traslado para que las partes presentaran alegatos de conclusión. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. El 20 de enero de 1.999, por motivos de descongestión, se ordenó enviar el proceso al Tribunal Administrativo de Risaralda (fl. 151).

3. Sentencia impugnada.

Mediante sentencia proferida el 9 de julio de 1.999, el Tribunal Administrativo de Risaralda (fls. 155-165), declaró responsable al demandado de los perjuicios causados al municipio actor y lo condenó a pagar la suma de $7’000.000.oo. Sostuvo el Tribunal que “efectivamente el señor Jorge Eduardo León Leal ejecutó una obra pública a favor del municipio de Tunja con la aquiescencia del señor alcalde Fernando Sandoval Rodríguez, sin la existencia de contrato”. Para el Tribunal, la actuación irregular del demandado “se enmarca perfectamente dentro del criterio de culpa grave” y en consecuencia decidió declararlo responsable, tomando como base el 70% del mayor valor que tuvo que pagar el municipio en relación con la propuesta inicial de la obra.

4. La apelación.

Inconforme con la decisión anterior, el demandado interpuso recurso de apelación (fl. 169), que sustentó (fls.175-185), en los siguientes argumentos: “En estricto sentido la decisión adoptada parte de encontrar establecida

la responsabilidad a partir de planteamientos meramente objetivos, sin detenerse en ninguna reflexión acerca de que se trata de un fenómeno esencialmente subjetivo, que no se encuentra en forma llana reflejado en documentos. Por otra parte el trámite procesal, aquel en que el municipio de Tunja determinó conciliar con su demandante, no puede consistir actuación que pueda producir efectos en contra de mi representado, por cuanto él no participó en aquella conciliación, por manera que la misma solo produce efectos entre quienes la celebraron. (…) Entonces, a partir de esa conducta omisiva, no puede hoy en día demandarse al funcionario, en otro proceso, para oponerle los efectos de una conciliación realizada sin su comparecencia, como efectivamente debió haber ocurrido. Equiparar la conciliación con una condena a cargo de una entidad pública, ciertamente supera el contenido del artículo 90 de la Constitución Nacional, puesto que esa disposición condiciona su aplicabilidad justamente al hecho de que el Estado haya sido encontrado judicialmente responsable de un daño antijurídico, declaración hecha en sentencia condenatoria. (…) la denominada culpa grave y el dolo, no se presumen, sino que deben ser probados, en su aspecto subjetivo, por lo que necesariamente la sentencia que se impugna deberá ser revocada y en su lugar denegadas las súplicas de la parte demandante… ” . Agregó el recurrente que la acción respectiva había caducado, toda vez que “transcurrieron más de dos años entre la fecha de ocurrencia de los hechos y aquella en que se presentó la demanda”. Finalmente, afirmó que la obra “físicamente se encuentra aún hoy en día en el

mencionado lugar, está desde su construcción al servicio de la comunidad, por manera que no puede aducirse que la obra pública no haya tenido utilidad para el bienestar de los habitantes de este popular sector de la capital del Departamento de Boyacá”.

5. Trámite en esta instancia.

Mediante auto del 10 de febrero de 2.000 (fls. 187), se admitió el recurso de apelación interpuesto. Posteriormente, mediante auto del 9 de marzo de 2.000 (fl. 188) se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones finales. Mediante escrito presentado el 29 de marzo de 2.000 (fls. 189-190) el apoderado de la parte demandante solicitó la confirmación de la providencia recurrida, toda vez que, según afirma, se encuentra plenamente demostrada la responsabilidad del demandado y, en consecuencia, el municipio cumple la obligación de repetir “llamando al señor ex alcalde quien con su conducta dolosa o gravemente culposa, en ejercicio de funciones públicas causó daño al municipio de Tunja. El irregular proceder en la contratación y el indebido enriquecimiento sin causa por parte del municipio se produjeron por la conducta imprudente y negligente del ex alcalde demandado.” Por su parte, la Procuradora Quinta Delegada ante esta Corporación emitió concepto recibido el 14 de abril de 2.000 (fls. 192-202) manifestando que: “Del libelo demandatorio se colige que el señor Fernando Sandoval Rodríguez, actuando en calidad de alcalde de Tunja, en ejercicio de sus funciones, obró de manera dolosa y gravemente

culposa causándole un perjuicio al municipio por el manejo inadecuado que se tuvo en la contratación del señor Jorge Eduardo León Leal, para la realización de obras públicas en los terrenos del parque principal del barrio Los Muiscas, actuación que condujo a la conciliación judicial en la acción de reparación directa iniciada por el perjudicado, para el pago del dinero adeudado al contratista por la obra realizada, mas los perjuicios causados con el tiempo transcurrido. (…) [el demandado] como servidor público que era estaba en la obligación de saber exactamente cuáles eran las acciones que podía adelantar, cómo y cuándo debía hacerlo, sin que resultara posible aducir la ignorancia de la ley, pues además de que así lo señala el propio Código Civil en términos generales, al asumir la condición de servidor público el ciudadano jura cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, para lo cual deberá conocerlas … de conformidad con el artículo 63 del Código Civil, la culpa grave es ‘la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios’, concepto que en el presente evento se evidencia, pues el alcalde no tomó las más mínimas previsiones para la celebración del contrato de obra, como que ni siquiera contaba con la certeza de que existía el dinero necesario para sufragar su precio, ni con las garantías de cumplimiento necesarias para avalar el cumplimiento del objeto y de las responsabilidades accesorias a él, y menos aún con los trámites que debía realizar, mostrando de esta forma una total negligencia y descuido en el manejo del erario y, por

ende, configurándose de esta forma la fuente de su obligación de resarcir lo que la Administración debió cancelar por este concepto”. En consecuencia, el representante del Ministerio Público solicita confirmar la sentencia impugnada. La parte demandada guardó silencio, tal como se dice en el informe secretarial que obra a folio 203.

II. CONSIDERACIONES.

1. La Acción de Repetición. 1.1. Evolución normativa.

Antes de la expedición de la Constitución Política de 1.991, existían normas que consagraban la acción de repetición. En efecto, el Decreto-ley 150 de 1.976 ya hacía referencia a la responsabilidad patrimonial de los agentes públicos relacionada con la actividad contractual de la Administración1. Posteriormente el Decreto-ley 222 de 1.983 estableció la responsabilidad civil de los empleados oficiales por los perjuicios que causaran a las entidades, originados en la celebración de contratos sin el cumplimiento de los requisitos y formalidades legales.2 La acción respectiva podía ser instaurada por el representante legal de la entidad contratante o por la Procuraduría General de la Nación y se establecía que para esta acción la responsabilidad del funcionario o ex funcionario se reducía, exclusivamente, a los casos de culpa grave o dolo.3 Por su parte, el Decreto 01 de 1.984 dispuso la responsabilidad genérica –ya no solo originada en actividad contractualde los funcionarios de la Administración por los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones4 y previó expresamente que ante sentencia condenatoria “la entidad repetirá contra el funcionario por lo que le correspondiere”5.

En el mismo sentido, los Decretos 1.2226 y 1.333 de 1.9867 establecieron que los departamentos y los municipios repetirían contra las personas que hubieren efectuado elecciones, nombramientos o remociones ilegales de funcionarios, por el valor de las indemnizaciones que hubieren pagado por esta causa. La violación de la ley, para estos efectos, debía ser manifiesta y ostensible. También la Ley 136 de 1.994 incluyó el tema dentro de los principios rectores de la Administración Municipal8. Después de la expedición de la Constitución vigente, en el año de 1.991, la Ley 80 de 1.993 reguló el tema en el marco de la actividad contractual del Estado, en cuanto a supuestos y titularidad;9 la Ley 270 de 1.996 reguló la acción respecto del 1 Decreto-Ley 150 de 1.976 Arts. 194 y s.s. 2 Decreto 222 de 1.983, Art. 290. 3 Idem. Art. 297. 4 C.C.A. Art. 77. 5 Idem. Art. 78. 6 Decreto 1222 de 1.986, Art. 235. 7 Decreto 1333 de 1986, Art. 102. 8 Ley 136 de 1.994, Art. 5°. 9 Ley 80 de 1.993, Art. 54, norma derogada por el Art. 30 de la ley 678 de 2.001. funcionario y el empleado judicial10 y la Ley 446 de 1.998 estableció el deber de promover la acción cuando las entidades públicas resultaren condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor11; atribuyó competencia para el conocimiento de

esta acción12 y fijó su término de caducidad.13 Finalmente, la Ley 678, publicada el 4 de agosto de 2.00114, reguló el tema de la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado tanto a través de la acción de repetición como de la figura del llamamiento en garantía. 1.2. Características de la Acción de Repetición. El artículo 90 de la Constitución Política establece: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este”. De la norma transcrita -en armonía con lo previsto en los artículos 6°, 91, 95, 121, 122, 123, 124, superioresy de la reglamentación actualmente vigente, contenida en la Ley 678, se derivan las características principales de dicha acción. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial15; la entidad estatal demandante busca que el juez dicte sentencia declarando la responsabilidad patrimonial del demandado y, en consecuencia, que se le condene a la reparación del respectivo daño. No puede confundirse esta acción con el procedimiento administrativo de responsabilidad fiscal. Esta Corporación, sobre el particular ha sostenido: 10 Ley 270 de 1.996, Arts. 71 a 74. 11 Ley 446 de 1.998, Art. 31. 12 Idem. Art. 42 numeral 8.

13 Idem. Art. 44 numeral 9. 14 Diario Oficial No. 44.509. 15 Ley 678 de 2001, Art. 2°. “Si un servidor público, con un acto suyo doloso o gravemente culposo, que perjudica a un particular, ocasiona una condena al Estado, incurre para con éste en responsabilidad civil, que debe ser judicialmente declarada. Pero si dicho servidor, en ejercicio de sus competencias para administrar o custodiar bienes o fondos, causa su pérdida, incurre en responsabilidad fiscal, cuyo pronunciamiento está reservado a la Contraloría.”16 La acción de repetición puede dirigirse contra: - Los se