CE-SECCION TERCERA-15001-23-31-000-2002-02026-01(36628)-2016

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Falla del servicio registral / FALLA DEL SERVICIO REGISTRAL - De la Registraduría Nacional del Estado Civil al omitir expedición de credencial de diputado / OMISIÓN DE EXPEDICIÓN DE CREDENCIAL DE DIPUTADO - Por no alcanzar los votos para quedar electo / DAÑO - El alegado por el actor constituyo mera expectativa En el presente caso, conforme se indica en el libelo introductor, la pretensión resarcitoria tiene que ver con los perjuicios ocasionados en razón de la omisión, por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, de expedir al actor credencial como diputado de la Asamblea Departamental de Boyacá para el período 1998-2000. A juicio del actor, la antijuridicidad del daño se origina con la anulación por parte de esta Corporación del Decreto 0106 de 1992, mediante sentencia del 25 de mayo de 2000. En ese orden estima que le asiste el derecho a exigir una curul en la mencionada corporación pública. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - Fundamento constitucional / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - Se configura por la existencia de daños antijurídicos causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas / DAÑO ANTIJURÍDICO - Noción. Lesión de un interés legítimo que no se está en la obligación de soportar De acuerdo con el artículo 90 de la Constitución Política, “[e]l Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Al respecto, esta Corporación

ha precisado que, aunque el ordenamiento jurídico no prevé una definición de daño antijurídico, éste hace referencia a “la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar, que no está justificado por la ley o el derecho”. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza del daño antijurídico, consultar sentencia de 2 de marzo de 2000, Exp. 11945, CP. María Elena Giraldo Gómez.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90

EXPECTATIVAS LEGÍTIMAS Y MERAS EXPECTATIVAS - Diferencias / EXPECTATIVAS LEGÍTIMAS - Son objeto de reparación o indemnización En relación a las expectativas legítimas –que son objeto de reparación o indemnización– y las meras expectativas –que de ninguna manera pueden serlo–.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las expectativas legítimas y las meras expectativas, consultar sentencias de 29 de julio de 2013, Exp. 27228, CP. Stella Conto Díaz del Castillo; de 31 de agosto de 2015, Exp. 22637, CP. Ramiro Pazos Guerrero; de 1º de abril de 2004, de la Corte Constitucional, Exp. C-314-04, MP.

Marco Gerardo Monroy Cabra; de 12 de junio de 2012, Exp. T-437-12, MP. Adriana María Guillén Arango. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Inexistente. No se probó daño antijurídico /

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE REGISTRADURÍA NACIONAL DEL

ESTADO CIVIL - Improcedente al evidenciarse que el daño censurado se trató de una mera expectativa La Sala no advierte la configuración de un daño; en consecuencia, resulta impertinente cualquier pronunciamiento relativo a los demás elementos de la responsabilidad estatal. (…) Esta Sala se aparta de la tesis sostenida por el demandante, en tanto que lo que el mismo pretende plantear como una suerte de expectativa legitima no lo es tal, si se considera que se postuló como candidato a la Asamblea del departamento de Boyacá, conociendo que se elegirían dieciocho diputados y no veinte, contaba sí con la mera expectativa de ocupar una curul. En ese orden y comoquiera que, conforme a la certificación expedida por los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil para la circunscripción electoral de Boyacá, el demandante ocupó el puesto diecinueve, fuerza concluir que no podía esperar de la Registraduría la expedición de credencial que echa de menos. Esto es así porque los electores, conocedores de que elegían dieciocho diputados, no lo respaldaron lo suficiente, razón por la que otros fueron electos en tanto él no. (…) Así las cosas, establecido que el actor se sometió al escrutinio popular para ocupar una curul en la Asamblea Departamental de Boyacá y no resultó electo entre los dieciocho posibles, nada tiene que reclamar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO Bogotá, veintitrés (23) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 15001-23-31-000-2002-02026-01(36628)

Actor: JORGE ARMANDO MONROY RUIZ

Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 1 de abril de 2008, por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, mediante la cual se denegaron las pretensiones.

I. ANTECEDENTES

1. Síntesis del caso De acuerdo a lo relatado en la demanda, el actor postuló su nombre para ocupar una curul de diputado en la Asamblea Departamental de Boyacá, para el periodo 1998-2000. Concluidos los escrutinios el actor ocupó el puesto número 19, con un total de 8.672 votos. El 22 de enero de 1992, en ejercicio de la facultad otorgada por el artículo 211 del Código Electoral, el Gobierno Nacional expidió el Decreto n.° 106 en el que determinó el número de diputados por cada departamento y dispuso que el departamento de Boyacá contaría con dieciocho (18) curules; para ello tomó como base “el incremento nacional presentado entre el censo de 1964 y el de 1985, que fue de 71.94% y no el de cada entidad territorial en particular”, con lo cual desconoció lo previsto en el artículo 27 del Código de Régimen Departamental –Decreto 1222 de 1986–.

El mencionado Decreto 106 de 1992 fue anulado por la Sección Quinta de esta Corporación, mediante sentencia del 25 de mayo de 2000; esto es, se restableció

el Decreto 141 de 1990 y asimismo un número de veinte (20) diputados para el departamento de Boyacá. Por lo anterior, al parecer del actor, la Registraduría Nacional del Estado Civil debió expedirle credencial como miembro de la asamblea departamental del mencionado ente territorial y, como no lo hizo, debe indemnizar los perjuicios causados.

2. Pretensiones En la demanda presentada el 10 de mayo de 2002 por el señor Jorge Armando Monroy Ruiz, en ejercicio de la acción de reparación directa, se pretenden las siguientes declaraciones y condenas (f. 15-21, c. 1): 1.1. Que la NACIÓN, representada por el Registrador Nacional del Estado Civil es administrativamente responsable por la no expedición de la credencial correspondiente al actor, como diputado de la Asamblea Departamental de Boyacá, electo por la voluntad popular para el período de 1998 a 2000, por haber obtenido 8.672 votos, ocupando el puesto n.° 19, omisión que le impidió ejercer tales funciones. 1.2. Que, como consecuencia de dicha responsabilidad, se condene a la demandada, LA NACIÓN, a pagar al demandante, JORGE ARMANDO MONROY RUIZ, dentro del término previsto en el artículo 176 del C.C.A., todos los perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante) y morales ocasionados e irrogados al actor como consecuencia de tal omisión, teniendo en cuenta y aplicando la actualización monetaria consagrada en el artículo 178 del C.C.A., hasta la fecha en que se

produzca efectivamente el pago de perjuicios así: 1.2.1. Los perjuicios materiales se traducen en:

1.2.1.1 El valor correspondiente a los salarios y prestaciones dejados de percibir por el actor durante el período 1.998 a 2.000, para el cual fue electo por voluntad popular como diputado a la Asamblea Departamental de Boyacá. 1.2.1.2. El valor correspondiente a la indexación que arroje el punto 1.2.1 (…). 1.2.2. Perjuicios morales: que se condene a la demandada a pagar al actor el valor equivalente a un mínimo de 1.000 salarios mínimos mensuales por concepto de perjuicios morales, según su cuantía en el momento de la expedición de la sentencia, los cuales padeció por no haber podido ejercer las funciones para las cuales había sido electo por la voluntad popular (…). (…).

3. Oposición a la demanda La Registraduría Nacional del Estado Civil, por intermedio de apoderado, contestó en el sentido de aceptar algunos hechos de la demanda y de oponerse a otros, así como a la prosperidad de las pretensiones (f. 40-46, c. 3). Sostuvo que, conforme al artículo 27 del Decreto 1222 de 1986, cada vez que un nuevo censo es aprobado, las bases sobre las cuales se determina el número de diputados se incrementarán en la proporción de la población; en ese orden y toda vez que i) hasta el 29 de julio de 2003, estuvo vigente el censo nacional de población y vivienda efectuado el 15 de octubre de 1985 por el DANE, adoptado por el artículo 54 transitorio de la Constitución Política de 1991, el incremento para el departamento de Boyacá equivale al 22.02%, ii) que el Decreto 106 de 1992 fue

anulado por la jurisdicción contenciosa administrativa, por cuanto debió fijar el número de diputados a proveer con base en el incremento de población de cada ente territorial de esta categoría y no al incremento global del país y iii) el censo realizado en el año 1993 no fue adoptado mediante ley de la República, tal y como lo exige la Ley 79 de 1993. El Gobierno Nacional expidió el Decreto 2111 del 29 de julio de 2003, en el que se fijó el número de dieciséis (16) diputados para Boyacá, de manera que “si para la fecha de expedición del último decreto del ejecutivo, es decir, el día 29 de julio de 2003, solo se incrementó el número de diputados en un número (sic) de 16 para el departamento de Boyacá”, no es posible que las pretensiones de la demanda salgan avante. De otro lado, propuso la excepción de “indebida designación del demandado dentro de la litis”, la cual sustentó en los siguientes términos: Manifiesto a la H. Corporación que la entidad contra quien debió dirigirse la demanda no era contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, sino contra el Ministerio del Interior y de Justicia, de conformidad con el Decreto 2241 de 1986, artículo 211 el cual señala que el Gobierno Nacional publicará oportunamente el número de diputados que integran las asambleas departamentales. Por tanto, esta disposición legal le corresponde acatarla a la Registraduría Nacional del estado Civil dándole cumplimiento al decreto expedido por el Gobierno. La Registraduría Nacional en ningún momento puede modificar ni inaplicar un decreto, por tanto la demanda debió dirigirse contra el Ministerio del Interior y no contra la Registraduría

Nacional.

4. Sentencia recurrida El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 1 de abril de 2008, negó las pretensiones (f. 65-74, c. ppl.). En primer lugar desestimó la excepción propuesta. Sostuvo: Sobre el particular la Sala es del criterio de que, si bien puede llegar a ser cierta la premisa sobre la cual el demandado edifica sus conclusiones, tal hecho no puede calificarse jurídicamente como excepción, dado que la situación procesal enunciada tiene que ver con la denominada capacidad procesal para comparecer al proceso, cuyo defecto está tipificado como causal de nulidad de carácter saneable en el numeral 7 del artículo 140 del C. de P. C., por tratarse de una indebida representación. Así, la causal quedó saneada cuando la Registraduría Nacional del Estado Civil actuó dentro del proceso en representación de la Nación sin alegarla, conforme lo dispone el numeral 7° del artículo 140 del C. de P. C., en armonía con el numeral 3° del artículo 144 siguiente.

Es más, tanto la Registraduría Nacional del Estado Civil, como el Ministerio del Interior y de Justicia, hacen parte del poder público de la Nación, la primera como integrante de la Organización Electoral (art. 264 a 266 de la C.P.) y el segundo como cabeza visible de la rama ejecutiva (art. 113, 206, y 207 de la C.P.). De ahí que cuando la Nación, como persona jurídica que es, conforme al artículo 80 de la Ley 153 de 1887 (…), resulta vinculada a un proceso como demandada, debe venir representada por el funcionario de mayor jerarquía de la entidad que

expidió el acto, o produjo el hecho (…). (…). En síntesis, las situaciones jurídicas vistas conducen, de un lado, a concluir que la indebida representación alegada –como hecho– por la Nación, no es constitutiva de excepción de fondo porque, de ser cierta, no estaría en condiciones de enervar las pretensiones procesales, sino que daría lugar a la anulación procesal, como se anotó arriba, por la causal prevista en el numeral 7° del artículo 140 del C.P.C., que debe considerarse saneada por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil al actuar dentro del proceso sin alegarla. (…). En cuanto al fondo del asunto, efectuó un análisis normativo conforme al cual el Gobierno Nacional tiene la competencia de fijar el número de integrantes de las corporaciones públicas territoriales, prerrogativa que viene ejerciendo desde el año de 1990. Es así, como se expidió el Decreto 0141 del 15 de enero de 1990, el cual estableció que, para los comicios del 11 de marzo de ese año, cada departamento elegiría el número de diputados allí establecidos, para el caso de Boyacá veinte (20). Posteriormente, en vigencia de la Constitución Política de 1991, se expidió, con fundamento en sendas normas de orden constitucional, legal y reglamentario, el Decreto 0106 de 1992, a cuyo tenor el departamento de Boyacá elegía dieciocho diputados; finalmente, con ocasión de la anulación del último acto administrativo mencionado, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 2111 de 2003. En este se tomó como base para determinar el número de integrantes de las

corporaciones públicas departamentales y municipales, el aumento registrado en el último censo aprobado para cada entidad territorial y no el global del país. En este decreto se fijó en dieciséis diputados para Boyacá. Corolario de lo anterior, consideró el a-quo: Así pues, para la sala resulta claro que, de acuerdo con los fundamentos de la demanda, el hecho generador del presunto daño aducido por el actor fue la expedición del Decreto 106 de fecha 22 de enero de 1992, que a la postre fue declarado nulo y no la falta de expedición de la credencial por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil en el año de 1998, la que, en efecto, lo hubiese habilitado para posesionarse como diputado de la duma, dado que la Registraduría se limitó a dar aplicación al Decreto 106 antes citado (…). Colígese de todo ello que la entidad demandada actuó conforme a derecho y en acatamiento a lo dispuesto en el precepto legal (sic) contenido en el decreto 0106 de 1992, que limitaba el número a 18 de diputados elegibles, y que se está frente a una situación consolidada bajo la vigencia de dicho decreto, de modo que el demandante no tendría derecho a ocupar ninguna de las 18 curules en juego. La declaratoria de nulidad no tiene, sin embargo, la connotación que pretende dársele en la demanda, porque si bien es cierto que la anulación de acto administrativo de carácter general por la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene efectos ex tunc, al suponerse que el vicio que adolece lo ha acompañado desde su nacimiento espurio, la

norma anterior (Decreto 0141 de 1990), que en efecto había establecido que eran 20 los diputados elegibles, no pudo cobrar vigencia inmediata, por la sencilla razón de que, conforme se anotó arriba, las disposiciones allí contenidas se aplicaron únicamente para los comicios que se celebraron el 11 de marzo de 1990, y porque ninguna de las reglamentaciones subsiguientes, que tuvieron por objeto fijar el número de diputados a la Asamblea de Boyacá establecieron un número superior a 18. Por el contrario, en los años de 2003 y 2007 tan solo pudo elegir el número de 16 diputados, de acuerdo al incremento del censo poblacional en aquella época.

5. Recurso de apelación Inconforme con la decisión, la parte actora interpone recurso de alzada (f. 88-94, c. ppl.). Sostiene que el a-quo echó de menos la procedencia de la indemnización de perjuicios, a través de la acción de reparación directa, cuando estos se generan por actos administrativos que posteriormente son declarados ilegales por esta jurisdicción, “pues tal declaración deja a la vista una falla en el servicio de la función pública”. En sustento de sus argumentos, pone de presente sendos pronunciamientos de esta Corporación.

De otro lado, señala que la decisión recurrida hace referencia a preceptos normativos que no tienen aplicación en el caso concreto dada su posterioridad a los hechos por los que se demanda. También manifestó que “es indudable que el Decreto 141 del 15 de enero de 1990 recobró su vigencia en toda su integridad

jurídica ante la declaratoria de nulidad del Decreto 0106 de 1992”. Adujo que, “de no haberse expedido el Decreto 0106 de 1996, el Decreto 141 de 1990 (…), habría tenido todo su efecto jurídico para las elecciones de 1998-2000 y, como es obvio, el número de diputados hubiera sido de 20 y no de 18 y, como consecuencia, el actor hubiera podido ejercerse como diputado, función que le fue cercenada ilegal e inconstitucionalmente”.

6. Alegatos de segunda instancia En esta oportunidad, el extremo pasivo reiteró los argumentos expuestos en la contestación, de manera que solicitó la confirmación en toda su integridad de la sentencia del 1 de abril de 2008 (f. 98-100, c. ppl.). Por su parte, la demandante y el Ministerio Público, guardaron silencio (f. 107, c. ppl.).

II. CONSIDERACIONES

1. Presupuestos procesales de la acción 1.1. Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia que negó las pretensiones, comoquiera que la cuantía de la demanda corresponde a la exigida en vigencia del Decreto 597 de 19881, para que la segunda instancia en un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa sea conocida por esta Corporación. 1.2. Caducidad De conformidad con lo previsto en el artículo 136 del C.C.A., la acción de reparación directa deberá instaurarse dentro de los dos años contados a partir “del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de

ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”. En el presente caso, conforme se indica en el libelo introductor, la pretensión resarcitoria tiene que ver con los perjuicios ocasionados en razón de la omisión, por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, de expedir al actor credencial como diputado de la Asamblea Departamental de Boyacá para el período 1998-2000. A juicio del actor, la antijuridicidad del daño se origina con la anulación por parte de esta Corporación del Decreto 0106 de 1992, mediante sentencia del 25 de mayo de 2000. Ahora bien, no obstante echar de menos la constancia de ejecutoria de aquella providencia, lo cierto es que este no es un hecho objeto de discusión y la demanda se presentó el 10 de mayo de 2002, esto es, dentro del término bienal previsto para ello.

2. Análisis del caso 2.1 Hechos probados

(i) En los comicios celebrados con el propósito de elegir miembros de corporaciones públicas territoriales para el período 1998-2000, el señor Jorge Armando Monroy Ruíz obtuvo ocho mil seiscientos setenta y dos votos como candidato a la Asamblea Departamental de Boyacá, esto es, el puesto n.° 19 entre los postulados (certificación del 3 de mayo de 2002 expedida por los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil para la circunscripción electoral de Boyacá –f. 14, c. 1). (ii) Mediante sentencia del 25 de mayo de 2000, la Sección Quinta de esta

Corporación anuló el Decreto n.° 0106 del 22 de enero de 1992, mediante el cual el Gobierno Nacional fijó el número de diputados que elegiría cada departamento, para el caso de Boyacá un número de dieciocho (18) (copia de la mencionada decisión –f. 4-13, c. 1). Se consideró en la providencia: (…) se concluye que el acto acusado infringe el inciso segundo del artículo 27 del Código de Régimen Municipal (sic) por errónea interpretación en su aplicación que conduce a un cálculo irreal de la 1 El 9 de julio de 1997, fecha en que se presentó la demanda, la cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa fuera conocido en segunda instancia por esta Corporación era de $36.950.000 -artículos 129 y 132 del C.C.A. subrogados por el Decreto 597 de 1988y como quiera que la única pretensión que fue determinada en la demanda fue estimada en la suma de $309.000.000 –la que resulta de multiplicar el salario mínimo de la época de presentación de la demanda por 1000–, por concepto de perjuicios morales a favor del demandante. población de cada departamento, de gran trascendencia por constituir el factor determinante del número de diputados. La errada aplicación del resultado del censo poblacional conlleva el desconocimiento de la autonomía e individualidad de los departamentos, específicamente en cuanto afecta el derecho de sus habitantes a elegir el número de diputados que corresponde conforme a la ley. (…). Es así como el artículo 287 de la C.P. reconoce que las entidades

territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, en virtud de lo cual tienen, entre otros derechos, el de gobernarse por autoridades propias, que lo ejercen mediante sufragio directo de los habitantes del respectivo territorio, como lo dispone el artículo 299 de la Carta (…). Se concluye entonces que es acertada la afirmación del demandante de que el acto acusado, al recurrir al incremento global de la población para calcular el número de diputados por cada departamento viola las normas superiores citadas, que consagran la autonomía e independencia de los departamentos en la administración de los asuntos seccionales, con las limitaciones que establece la Constitución. Por tanto el cargo tiene vocación de prosperidad. (…). 2.2. El daño De acuerdo con el artículo 90 de la Constitución Política, “[e]l Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Al respecto, esta Corporación ha precisado que, aunque el ordenamiento jurídico no prevé una definición de daño antijurídico, éste hace referencia a “la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar, que no está justificado por la ley o el derecho”2. Sea lo primero señalar que en el sub-exámine, la Sala no advierte la configuración de un daño; en consecuencia, resulta impertinente cualquier pronunciamiento relativo a los demás elementos de la responsabilidad estatal. En efecto, acorde con el texto de la demanda la causa petendi tiene que ver con la

expedición de la credencial que acredite al demandante como diputado de la Asamblea Departamental de Boyacá para el período 1998-2000, que la Registraduría omitió. El actor sustenta el daño en la anulación del Decreto 0106 de 1992, el 25 de mayo de 2000 por la Sección Quinta de esta Corporación; en ese orden estima que le asiste el derecho a exigir una curul en la mencionada corporación pública. Como ya se anunció, esta Sala se aparta de la tesis sostenida por el demandante, en tanto que lo que el mismo pretende plantear como una suerte de expectativa legitima3 no lo es tal, si se considera que se postuló como candidato a la 2 Sentencia de 2 de marzo de 2000, exp. 11.945, C.P. María Elena Giraldo Gómez. 3 La cual ha sostenido esta Sala que “…si bien no alcanza el estatus de derecho adquirido, ha surgido por el comportamiento de un sujeto de derecho inspirado en las Asamblea del departamento de Boyacá, conociendo que se elegirían dieciocho diputados y no veinte, contaba sí con la mera expectativa de ocupar una curul. En ese orden y comoquiera que, conforme a la certificación expedida por los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil para la circunscripción electoral de Boyacá, el demandante ocupó el puesto diecinueve, fuerza concluir que no podía esperar de la Registraduría la expedición de credencial que echa de menos. Esto es así porque los electores, conocedores de que elegían dieciocho diputados, no lo respaldaron lo suficiente, razón por la que otros fueron electos en tanto él no.

En relación a las expectativas legítimas –que son objeto de reparación o indemnización– y las meras expectativas –que de ninguna manera pueden serlo–, esta Sala ha sostenido4: (…) el resarcimiento de los daños infligidos a las expectativas legítimas o a los estados de confianza debe ser integral, pues en la medida de lo posible se debe restablecer la situación que fue trastornada por el hecho dañoso de la ley, sin que la indemnización se transforme en una fuente de enriquecimiento injustificado en favor de la víctima. Para ello, es necesario establecer claramente ex-ante la expectativa legítima y el estado de confianza creado o tolerado por el poder público cuyos motivos serios, fundados y objetivados condujeron al nacimiento de expectativas legítimas y estados de confianza en los administrados, ya que en la medida que se verifiquen estos actos o hechos generadores de confianza, se podrá determinar, por un lado, en lo concerniente a las expectativas legítimas, el grado de probabilidad, razonabilidad y certeza de la expectativa frente a la adquisición del derecho y, por otro, para los estados de confianza, la intensidad de la afectación de las situaciones de hecho toleradas y defraudadas por la administración. 10.2.8.4. En otras palabras, frente a las expectativas legítimas se “debe definir qué tan cercano, distante o probable se encontraba el perfeccionamiento del derecho o la consolidación de la situación jurídica, con el objeto de identificar su carácter cierto, aleatorio e hipotético, de lo cual depende la suerte que va a correr la reclamación”5 y, frente a los

estados de confianza o confianza legítima, su reparación dependerá de que el Estado haya tolerado de modo cierto, pacífico e ininterrumpido situaciones que, en principio, no están cubiertas directamente por el derecho positivo, pero que el Estado hizo nacer la expectativa justificada en los asociados de que las situaciones de hecho no serían modificadas intempestivamente. (…). razones objetivas aparejadas a los actos de otro, para el caso el legislador o cualquier otra autoridad con capacidad normativa o ante la comunidad jurídica en su conjunto (…). [E]n tratándose de la expectativa legítima no puede valorarse como si se hubiera perdido el derecho, sino como la pérdida de la oportunidad de obtenerlo”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de julio de 2013, exp. 27.228, C. P.: Stella Conto Díaz del Castillo. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de agosto de 2015, exp. 22.637, C.P.: Ramiro Pazos Guerrero. 5 [74] “VALBUENA, Gabriel, “Responsabilidad del Estado por defraudación de la confianza legítima. Esbozos de una temática en construcción”, en La responsabilidad extracontractual del Estado, Juan Carlos Henao y Andrés Fernando Ospina Garzón (ed), Bogotá, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2015, p. 730”. El principio de confianza legítima ampara expectativas legítimas y estados de confianza. Frente a las expectativas legítimas son situaciones que se encuentran a mi-chemin entre las meras expectativas y los

derechos adquiridos6. Así, la eficacia del principio de confianza legítima no se inspira propiamente en la protección de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas7 y, menos aún, de las meras expectativas, si se considera que respecto a los primeros, el fundamento de la responsabilidad tiene su propios presupuestos -derechos adquiridosy frente a las segundas no existen bases firmes para edificar un juicio de responsabilidad, pues son esperanzas inciertas nacidas únicamente en el fuero interno del ciudadano; en ese sentido el artículo 17 de la Ley 153 de 1887 dispone: “Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene”; los únicos intereses que se enmarcan dentro del principio de confianza legítima son aquellas expectativas legítimas8 a la consolidación de un derecho en vía de serlo9. 6 [75] “Cfr. De VIVERO ARCINIEGAS, Felipe, “La protección de la confianza legítima y su aplicación a la contratación estatal”, en Revista de Derecho Público, n. º 17, Universidad de los Andes, Bogotá, 2004, pp. 123 y ss”. 7 [76] “[Q]uizás toca simplificar la sistematización propuesta y considerar, descartando, (…) la cuestión de derechos subjetivos del debate, que el principio de protección de la situación de confianza legítima tiene, en todos los caos, por objeto y por efecto proteger los intereses individuales de los particulares, pero esta protección tiene de específico que no apunta a garantizar la salvaguarda de derechos subjetivos que el derecho objetivo

confiere a los individuos, sino simplemente defiende su confianza (…): la espera legítima (…) no se identifica con un derecho subjetivo (…) incluso sin tener un derecho subjetivo, el particular se beneficia de un derecho –en sentido ampliode la protección de la confianza legítima”: CALMES, Sylvia, Du principe de protection de la confiance légitime en droits allemand, communautaire et francais, Dalloz, Nouvelle bibliothèque de Thèses , Paris, 2001, p. 35 (traducción libre)”. 8 [77] “Según Viana Cleves: “La relación existente entre el principio de confianza legítima y los derechos adquiridos es casi irrelevante (…) Los particulares titulares de derechos adquiridos consolidan una confianza legítima en que sus derechos serán garantizados por el Estado y respetados por las autoridades públicas y por los demás miembros de la sociedad. Por tanto, cuando un sujeto (público o privado) afecta el derecho adquirido de un particular, afecta también la confianza legítima que se consolidó a favor del titular, cons