CE-SECCION TERCERA-15001-23-31-000-2002-02087-01(43520)-2018

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Niega. Efectos de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo general para la reclamación de perjuicios / ACTO ADMINISTRATIVO ELECTORAL – Determinación del número de diputados que puede elegir cada departamento.

Síntesis del caso: “En el caso concreto el demandante se inscribió como candidato para la Asamblea Departamental de Boyacá para el periodo de 1998 – 2000, al amparo del Decreto 106 de 1992, (…), sin embargo su votación solo alcanzó el puesto 19 en orden descendente de mayor a menor, en razón a lo cual no obtuvo la credencial de diputado que esperaba (…)” por lo que en la presente acción pretende la indemnización de perjuicios.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – No condena

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Noción. Definición. Concepto / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Fundamento. Finalidad / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA DE LA VÍCTIMA DIRECTA DEL DAÑO - Acreditada / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Víctima del daño - Prueba idónea inscripción como candidato / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL – Acreditada por aplicación del principio de economía procesal “La legitimación en la causa es la ‘calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso’, o en otras palabras, la legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las

personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones. Así, es evidente que cuando la legitimación en la causa falte en el demandante o en el demandado, la sentencia debe ser desestimatoria de las pretensiones. (…) En el caso concreto, comparece al proceso en calidad de demandante Edgar Espindola Niño, quien se encuentra legitimado en la causa por activa pues de acuerdo con la demanda, éste se inscribió como candidato para las elecciones a diputado de la Asamblea Departamental de Boyacá para el periodo constitucional 1998 – 2000 y obtuvo el puesto No. 19, razón por la que es legítimo que este considere que ‘tenía legal y constitucional derecho a ejercer tales funcionales, las cuales no pudo desempeñar por no habérsele expedido las respectivas credencias con fundamento en un manifiesto inconstitucional decreto (106 de 1992)’, de donde deriva sus pretensiones indemnizatorias. (…) Por otra parte, la demanda fue dirigida contra la Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil, en cuyas funciones legales – nral. 2º del Artículo 26 del Código Electoral, se contempla la función de organizar y vigilar el proceso electoral. Sin embargo, en cuanto a la expedición de la credencial de diputado, el Capítulo V del Título VII del Código Electoral fija en cabeza del Consejo Nacional Electoral y sus delegados la responsabilidad de realizar los escrutinios generales y expedir las correspondientes credenciales. (…) [Por lo que] en aras del principio de economía procesal, la Sala no declarará la nulidad procesal por indebida representación sino que ante la eventual responsabilidad administrativa y patrimonial del Estado,

imputará la condena a la entidad que corresponda, (…), porque evidencia que con esta medida no se vulneran los derechos de la administración pública, y encuentra que la representación ejercida por la Registraduría, y el material argumentativo y probatorio, es suficiente para decidir el caso. ”

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

149 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN POR DAÑOS OCASIONADOS DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA– Término. Cómputo / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – No operó. Demanda interpuesta dentro del término legal “[L]a Sala observa que la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante providencia del 25 de mayo de 2000 resolvió declarar ‘la nulidad del Decreto número 106 del 22 de enero de 1992 del Gobierno Nacional’. Sentencia en virtud de la cual el demandante pretende que se le reconozca el derecho perdido a obtener su credencial de diputado de la Asamblea Departamental de Boyacá y se declare la responsabilidad del Estado por la no expedición de su credencial. (…) Entonces, teniendo en cuenta que la providencia que declaró la nulidad del Decreto 106 de 1992 se profirió el 25 de mayo de 2000 y la demanda de reparación directa tuvo lugar el 24 de mayo de 2002, la Sala concluye que se encuentra dentro del término de caducidad previsto en el numeral 8 del artículo 136 del C.C.A.”

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

136.8 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Falla del servicio registral / FALLA

DEL SERVICIO REGISTRAL - De la Registraduría Nacional del Estado Civil al omitir expedición de credencial de diputado / OMISIÓN DE EXPEDICIÓN DE CREDENCIAL DE DIPUTADO - Por no alcanzar los votos para quedar electo / DAÑO - El alegado por el actor constituyo mera expectativa “Ahora, debe preverse que la declaratoria de nulidad del Decreto No. 106 de 1992 proferida por el Consejo de Estado no modificó esta situación, primero, porque ella se encontraba ya consolidada para cuando se profirió la decisión y, segundo, porque estos hechos tuvieron lugar al amparo del Decreto 106 de 1992 y, en aras de conservar y defender la seguridad jurídica no puede esta Sala desconocer los efectos de los hechos y decisiones surtidas bajo su imperio, ni otorgar una indemnización excluyendo los efectos jurídicos de una norma de carácter general que en su momento se encontraba amparada por el principio de presunción de legalidad.” RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Inexistente. No se probó daño antijurídico / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Improcedente al evidenciarse que el daño censurado se trató de una mera expectativa frente a una situación jurídica consolidada “Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que en el caso de autos no se encuentra configurado un daño antijurídico, pues la no expedición de la credencial del actor tuvo lugar bajo el imperio del Decreto 106 de 1992 que disponía la

integración de la Asamblea de Boyacá por un número de 18 diputados, y el demandante ocupó el puesto No. 19, razón por la cual se vio impedido para adquirir la credencial de diputado, convirtiéndose este hecho en una carga que el asociado debía soportar, toda vez que, se itera, la inscripción de su candidatura, las elecciones, los escrutinios, la expedición de las credenciales e, incluso, el periodo para el cual se surtieron (1998-2000), se dieron al amparo del Decreto 106 de 1992, pese a que este fuera declarado nulo con posterioridad, mediante sentencia del 25 de mayo de 2000. (…) En consecuencia, la Sala procede a negar la pretensiones de la demanda por cuanto no se encontró acredita el daño antijurídico en cabeza del actor.” RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO - Cláusula general de responsabilidad. Artículo 90 constitucional / RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO - Presupuestos De lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado, se desprende que esta tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado y la imputación del mismo a la administración pública, tanto por su acción como por su omisión, ya sea atendiendo a los criterios de falla en el servicio, daño especial, riesgo excepcional o cualquier otro.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 63

NO PROCEDE LA CONDENA EN COSTAS – Inexistencia de daño antijurídico NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto del consejero Jaime Enrique Rodríguez Navas y salvamento de voto del consejero Guillermo Sánchez Luque.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá, D.C. dieciocho (18) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 15001-23-31-000-2002-02087-01(43520)

Actor: EDGAR ESPINDOLA NIÑO

Demandado: NACIÓN - REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Recurso de apelación Contenido: Descriptor: Se revoca la sentencia de primera instancia y en su lugar se niegan las pretensiones porque no se encuentra configurado el daño antijurídico. Restrictor: Legitimación en la causa – caducidad de la acción de reparación directa - Presupuestos de la responsabilidad extracontractual del Estado – Efectos de la declaratoria de nulidad de actos administrativos de carácter general.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora1 contra la sentencia del 23 de noviembre de 20112 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá que de oficio declaró la excepción de inepta demanda. 1 Fls.162-166 C.P 2 Fls.160-177 C.P

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Fue presentada el 24 de mayo de 20023 por Edgar Espindola Niño, quien mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa contenida en el artículo 86 del C.C.A, solicitó que se declare administrativamente responsable a la Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil de los daños y perjuicios causados con ocasión de “la no expedición de la credencial correspondiente al actor como diputado a la Asamblea Departamental de Boyacá, electo por voluntad popular para el periodo de 1998 -2000, por haber obtenido 8.708 votos, ocupando el puesto No. 19, omisión que le impidió ejercer tales funciones”. 2.- Pretensiones: Que como consecuencia de la declaración de responsabilidad administrativa, se condene a las entidades demandadas a pagar las siguientes sumas de dinero: 2.1.- Por concepto de perjuicios morales el equivalente a 1000 SMLMV equivalentes al padecimiento “por no haber podido ejercer las funciones para las cuales había sido electo por voluntad popular, dignidad que corresponde a la de diputado a la Honorable Asamblea de Boyacá, para el periodo 1998 a 2000”. 2.2.- Por concepto de perjuicios materiales el valor correspondiente a los salarios u honorarios y prestaciones dejados de percibir por el actor durante el periodo 1998 – 2000, para el cual fue electo por voluntad popular como diputado a la Asamblea Departamental de Boyacá. 2.3.- El pago de costas y agencias en derecho.

3. Como fundamento de sus pretensiones la parte actora expuso los hechos que la Sala sintetiza así4: El demandante se presentó como candidato a diputado de la Asamblea

Departamental de Boyacá, para el periodo de 1998 -2000, en cuyas elecciones ocupó el puesto No. 19 con un total de 8.672 votos. Las elecciones se dieron bajo el imperio del Decreto 106 de 1996, en cuyo artículo 1º limitaba a 18 el número de diputados que compondrían la Asamblea 3 Fls.5-10 C.1 4 Fls.16-19 C.1 Departamental de Boyacá. De modo que Edgar Espindola Niño no obtuvo su credencial como diputado departamental. Sin embargo, el Decreto 106 de 1992 fue declarado nulo por el Consejo de Estado mediante sentencia del 25 de mayo de 2000, ante lo cual, el demandante considera que la nulidad de la norma revive la anterior, esto es, el Decreto No. 141 de 1990, que preveía la conformación de la Asamblea Departamental de Boyacá por un total de 20 diputados, concluyendo que él “tenía legal y constitucional derecho a ejercer tales funciones, las cuales no pudo desempeñar por no habérsele expedido las respectivas credenciales con fundamento en un manifiesto inconstitucional decreto (106 de 1992)”, cuya nulidad considera, fue declarada con efectos “ex tunc”.

3. El trámite procesal Admitida la demanda5 y noticiada la Registraduría Nacional del Estado Civil6, el asunto se fijó en lista. 3.1. El día 10 de octubre de 2003 la Registraduría Nacional del Estado Civil le dio respuesta a la demanda7 oponiéndose a las pretensiones bajo los siguientes argumentos: “No se aprecia el contenido del libelo demandatorio, que se haya acreditado

la falta o falla en la prestación del servicio, por cuanto la entidad actuó acatando una disposición legal, es decir el Decreto del Gobierno que establecía el número de diputados a elegir a Asamblea Departamental de Boyacá para el periodo constitucional señalado. (…) En cuanto al segundo elemento, es decir el daño causado tampoco lo logra demostrar por cuanto el número de diputados electos fue el señalado por el Decreto del ejecutivo, lo cual se traduce en el hecho de que no se ocasionó perjuicio ni material ni moral al demandante, y en cuanto al tercer elemento de la responsabilidad, es decir el nexo causal entre la falla en la prestación del servicio y el daño, no lo encuentro acreditado y menos aún los perjuicios por cuya indemnización reclama de la Registraduría Nacional del Estado Civil”. Igualmente, la entidad demandada propuso como excepción la indebida designación del demandado dentro de la litis por cuanto consideró que “la entidad contra quien debió dirigirse la demanda no era contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, sino contra el Ministerio del Interior y de Justicia, de conformidad con el Decreto 2241 de 1986 artículo 211, el cual señala que el Gobierno Nacional 5 Fls.30 C. 1 6 Fls.32 C.1 7 Fls.47-52 C.1 publicará oportunamente el número de diputados que integran las Asambleas Departamentales”. Después de decretar8-9 y practicar pruebas, se corrió traslado a las partes, para que alegaran de conclusión10, y al Ministerio Público, para que rindiera el concepto de rigor, oportunidad que fue aprovechada por la parte demandante11 y la Registraduría Nacional del Estado Civil12, quienes reiteraron los argumentos

expuestos en instancias anteriores. El 10 de julio de 2009, la Procuraduría Judicial 46 para Asuntos Administrativos presentó el correspondiente concepto13 y solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda por los siguientes motivos: “Dentro del marco legal encontramos que es función exclusiva del Consejo Nacional Electoral como organismo perteneciente a la Organización Electoral, a través de sus delegados en cada departamento, la de realizar los escrutinios generales y una vez obtenidos los resultados de las mismas hacer la declaratoria de elección de los diputados departamentales y expedirles la correspondiente credencial. En dicha labor la Registraduría Nacional, ente que igualmente forma parte de la Organización Electoral no cumple ninguna función relacionada con la expedición de credenciales. Sus tareas y funciones son distintas, por tal razón no puede predicarse que omitió cumplir con la función que predica el demandante. De tal manera que no es posible predicar que a este organismo estatal pueda imputársele falla en el servicio por la no expedición de la credencial de diputado del señor Espindola Niño toda vez que no tenía a su cargo la obligación de hacerlo, pues como se vio la misma estaba asignada a otra autoridad, la que no fue convocada al presente proceso”.

II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL El 23 de noviembre de 2011, el Tribunal Administrativo de Boyacá14 resolvió declarar no probada la excepción de indebida designación del demandado; y probada la excepción oficiosa de inepta demanda, con fundamento en los siguientes motivos: 1.- La excepción de indebida designación del demandado formulada por la

Registraduría Nacional del Estado Civil no se encuentra llamada a prosperar, toda vez que la demandada es la Nación, de manera que la situación solamente podría 8 Fls.35 C.1 9 Auto que fue confirmado mediante providencia del 1 de noviembre de 2006. Fls.98-99 C.1 10 Fls.124 C.1 11 Fls.126-131 C.1 12 Fls.133-134 y 137 – 138 C.1 13 Fls.147-157 C.1 14 Fls.160-177 C.P comportar una causal de nulidad saneable con la notificación de la demanda a la entidad encargada de la función constitucional de expedir la respectiva credencial. Sin embargo el A quo consideró que “ello no es procedente atendiendo a la segunda razón que torna en inepta la presente demanda, la cual consiste en la indebida escogencia de la acción”. 2.- En cuanto a la excepción de inepta demanda, declarada oficiosamente, el A quo consideró improcedente pretender que se repare el supuesto perjuicio con fundamento en los efectos de la declaratoria de nulidad del Decreto 106 de 1992, sin previamente haber solicitado a la corporación electoral el reconocimiento de la condición de elegido. En otras palabras, adujo que la naturaleza de las pretensiones obligaba a la parte demandante a reclamar ante la Administración el reconocimiento de la elección y los consecuentes salarios, lo cual no se efectuó en este caso, razón por la cual no puede reprocharse la conducta de ésta frente a situaciones que no se sometieron a su conocimiento, ya que ello configuraría una violación de derechos fundamentales del debido proceso, defensa y contradicción.

De modo que no existe un acto administrativo que pueda demandarse.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN Contra lo así decidido se alzó la parte demandante mediante escrito de 11 de enero de 201215, donde solicitó que se revoque el fallo de primera instancia y en su lugar se concedan las pretensiones de la demanda, con fundamento en que: 1.- El Tribunal trató como sinónimos el “restablecimiento” del derecho y la “reparación del daño” lo que jurídicamente es inaceptable, pues, para el apelante, por medio de la acción de reparación directa no se está reclamando el pago de salarios y prestaciones como equivocadamente y contratexto lo entendió el Tribunal, sino los perjuicios irrogados, cosa totalmente diferente, los que si bien es cierto comprenden o corresponden con el monto de los salarios y prestaciones dejados de devengar, no por ello son la misma cosa, pues se están reclamando a título “perjuicios” y “reparación” y no de restablecimiento del derecho.

En este sentido, el apelante consideró que la acción de reparación directa es la procedente por las siguientes razones: “Como se tiene del oficio de 05-06-2001 visto a folio 14, los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil para el Departamento de Boyacá, dan fe de que el actor se inscribió como candidato a la Asamblea Departamental para el periodo de 1998 – 2000 y que “ocupó en orden descendente de mayor a menor votación el puesto diecinueve”, lo que ante la nulidad del 15 Fls.180-183 C.P Decreto 106 de 1992 declarada en sentencia de 25-05-2000 del HCE,

generó en él la legitimidad para reclamar los perjuicios irrogados por no haber sido declarado electo, omisión que a términos del artículo 86 citado, es fuente de la acción de reparación directa y no de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho del artículo 85” 2.- Ante la indebida designación del demandado, el apelante solicitó que se declare la nulidad del proceso y se notifique el auto admisorio de la demanda al Consejo Nacional Electoral, representado por su presidente y/o quien corresponda en el evento en que se considere que quien debe comparecer a este proceso como representante de la Nación, es el autor del Decreto 106 de 1992. El 1 de febrero de 2012 el Tribunal de Primera Instancia concedió el recurso de apelación16.

IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Luego de admitido el recurso de apelación17, la Sala corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera el concepto de rigor18.

Esta oportunidad procesal fue aprovechada por la Registraduría Nacional del Estado Civil19, quien solicito que se confirme la sentencia A quo y reiteró los argumentos expuestos en otras instancias.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El 27 de junio de 201220 el Ministerio Público presentó el concepto No. 164/2012 en el que solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda por cuanto: “El demandante se inscribió como candidato para la Asamblea Departamental en el periodo constitucional de 1998 – 2000, situación que se consolidó que quedó definida, en el momento de los comicios y la

declaración de la elección, esto es, en el año de 1998 cuando se conformó la duma con el número de diputados que en ese momento ordenaba la normatividad vigente. La anulación del Decreto 106 no puede modificar esa situación ya consolidada, que se definió bajo la vigencia de otro acto administrativo que existió (pero que después se declaró nulo) y que se presumía legal para el momento de los comicios en 1998, entendiéndose válidos todos los efectos y consecuencias que se surtieron durante el lapso de tiempo previo a su declaratoria de nulidad”. 16 Fls.185 C.P

17 Fl. 189 C. P.

18 Fl.191 C.P

19 Fls.192-196 C.P 20 Fls.205-216 C.P No advirtiéndose causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado se procede a desatar la alzada previas las siguientes

V. CONSIDERACIONES La Sala, retomando la problemática jurídica propuesta por la parte demandante, precisará el alcance de los conceptos adoptados como ratio decidendi para sustentar su decisión así: 1. Legitimación en la causa y representación de la Nación. 2. Caducidad de la acción de reparación directa. 3. Presupuestos de la responsabilidad extracontractual del Estado. 4.- Efectos de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter general. 5.- Caso concreto. 1.- Legitimación en la causa y representación de la Nación La legitimación en la causa es la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso21”, o en otras

palabras, la legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones. Así, es evidente que cuando la legitimación en la causa falte en el demandante o en el demandado, la sentencia debe ser desestimatoria de las pretensiones. En el caso concreto, comparece al proceso en calidad de demandante Edgar Espindola Niño, quien se encuentra legitimado en la causa por activa pues de acuerdo con la demanda, éste se inscribió como candidato para las elecciones a diputado de la Asamblea Departamental de Boyacá para el periodo constitucional 1998 – 2000 y obtuvo el puesto No. 1922, razón por la que es legítimo que este considere que “tenía legal y constitucional derecho a ejercer tales funcionales, las cuales no pudo desempeñar por no habérsele expedido las respectivas credencias con fundamento en un manifiesto inconstitucional decreto (106 de 1992)”, de donde deriva sus pretensiones indemnizatorias. Por otra parte, la demanda fue dirigida contra la Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil, en cuyas funciones legales – nral. 2º del Artículo 26 del Código Electoral, se contempla la función de organizar y vigilar el proceso electoral. Sin embargo, en cuanto a la expedición de la credencial de diputado, el Capítulo V del Título VII del Código Electoral fija en cabeza del Consejo Nacional Electoral y sus delegados la responsabilidad de realizar los escrutinios generales y expedir las 21 Corte Constitucional. Sentencia C965 de 2003.

22 Fls.14 C.1 correspondientes credenciales. No obstante, en el presente evento no estamos ante un problema de falta de legitimación por pasiva, que conllevaría a una sentencia que niegue las pretensiones de la demanda, sino ante uno de representación judicial de la Nación, que es la persona que hace parte de la relación jurídico-sustancial y procesal, debido a que del actuar o la omisión de uno de sus órganos se está derivando un daño antijurídico. A la sazón, debe preverse lo dispuesto por el artículo 49 de la Ley 446 de 1998, que modifica el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, y en cuyo inciso segundo dispone que en los procesos contencioso administrativos la Nación estará representada por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho. Ahora bien, es “importante delimitar estos campos porque las consecuencias son diferentes, pues mientras que la falta de legitimación en la causa, conlleva, en la práctica, a la negación de lo deprecado, la indebida representación configura una nulidad saneable”23. Sin embargo, a menos que las circunstancias concretas del caso lo exijan para garantizar el derecho de defensa y contradicción de las entidades públicas, la posición de la Sección Tercera ha estado dirigida a “no decretar la nulidad del proceso por indebida representación de la Nación”24, sino imputar la eventual condena al presupuesto de la entidad que corresponda, solución que encuentra cabida en el caso concreto, particularmente porque en franco Derecho, de conformidad con el artículo 9º del Código Electoral - Decreto

2241 de 1986, la organización electoral está integrada de la siguiente manera: “ARTÍCULO 9° La organización electoral estará a cargo: a) Del Consejo Nacional Electoral; b) Del Registrador Nacional del Estado Civil; c) De los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil; d) De los Registradores Distritales, Municipales y Auxiliares, y e) De los Delegados de los Registradores Distritales y Municipales.” Dado lo anterior y en aras del principio de economía procesal, la Sala no declarará la nulidad procesal por indebida representación sino que ante la eventual responsabilidad administrativa y patrimonial del Estado, imputará la condena a la entidad que corresponda, adicionalmente, porque evidencia que con esta medida no se vulneran los derechos de la administración pública, y encuentra que la representación ejercida por la Registraduría, y el material argumentativo y probatorio, es suficiente para decidir el caso. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación de 25 de septiembre de 2013, Exp. 2500023260001997503301. 24 Ibídem 2.- Caducidad de la acción de reparación directa La caducidad es concebida como un instituto que permite garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia y representa una manifestación clara del principio de seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general; cuyos términos están fijados por el artículo 136 del C.C.A., que en su numeral 8º dispone que la acción “de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u

operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”. La caducidad, a diferencia de la prescripción, no se suspende, salvo la excepción consagrada en la Ley 446 de 1998 y el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, y sólo se interrumpe, de acuerdo con el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, con la presentación de la demanda que cumpla los requisitos y formalidades previstas en el Código Contencioso Administrativo. Tampoco admite renuncia y de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez. En el caso concreto, la Sala observa que la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante providencia del 25 de mayo de 2000 resolvió declarar “la nulidad del Decreto número 106 del 22 de enero de 1992 del Gobierno Nacional”. Sentencia en virtud de la cual el demandante pretende que se le reconozca el derecho perdido a obtener su credencial de diputado de la Asamblea Departamental de Boyacá y se declare la responsabilidad del Estado por la no expedición de su credencial. Entonces, teniendo en cuenta que la providencia que declaró la nulidad del Decreto 106 de 1992 se profirió el 25 de mayo de 2000 y la demanda de reparación directa tuvo lugar el 24 de mayo de 2002, la Sala concluye que se encuentra dentro del término de caducidad previsto en el numeral 8 del artículo 136 del C.C.A. 3.- Presupuestos de la responsabilidad extracontractual del Estado Con relación a la responsabilidad del Estado, la Carta Política de 1991 produjo su

“constitucionalización” al erigirla como garantía de los derechos e intereses de los administrados y de su patrimonio, sin distinguir su condición, situación o interés. De lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado, se desprende que esta tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado y la imputación del mismo a la administración pública, tanto por su acción como por su omisión, ya sea atendiendo a los criterios de falla en el servicio, daño especial, riesgo excepcional o cualquier otro. En síntesis, la responsabilidad extracontractual del Estado se configura con la demostración del daño antijurídico y de su imputación a la administración. El daño consiste en el menoscabo del interés jurídico tutelado y la antijuridicidad en que él no debe ser soportado por el administrado, ya sea porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal, o, porque es “irrazonable,” sin depender “de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración.”25. La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto. Finalmente, debe considerarse que la responsabilidad extracontractual no puede ser concebida simplemente como una herramienta destinada a la reparación, sino

que debe contribuir con un efecto preventivo26 que permita la mejora o la optimización en la prestación, realización o ejecución de la actividad administrativa globalmente considerada. 4.- Efectos de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter general. Siendo la nulidad la sanción al incumplimiento de los requisitos señalados para la perfección de un acto administrativo y cuya consecuencia es el desconocimiento de los efectos jurídicos de esta manifestación unilateral de voluntad por parte de la Administración, resulta importante determinar con precisión los efectos de la sentencia de simple nulidad. 25 Corte Constitucional, sentencia C-254 de 2003. 26 “En consecuencia, la función de la responsabilidad extracontractu