CE-SECCION TERCERA-15001-23-33-000-2014-00369-01(59298)-2017

INDEMNIZACIÓN POR OCUPACIÓN PERMANENTE DE BIEN INMUEBLE – Acción procedente Según la jurisprudencia de la Sala, la acción de reparación directa es la acción procedente para solicitar la indemnización de perjuicios causados como consecuencia de la afectación o delimitación al derecho de propiedad, por la reglamentación de los usos del suelo. Nota relatoría: Para procedencia de la acción revisar la sentencia de 24 de febrero de 2016, exp. 36832. CADUCIDAD DE LA ACCIÒN DE REPARACIÓN DIRECTA POR OCUPACIÒN TEMPORAL O PERMENTE DE INMUBLE – Su computo inicia a partir del conocimiento del daño Tratándose de ocupación temporal o permanente de inmuebles, el inicio del término para intentar la acción de reparación directa coincide con el de la cesación de la ocupación temporal o desde cuando se terminó la obra en relación con la ocupación permanente. Sólo en eventos muy especiales, como aquellos en los cuales la producción o manifestación del daño no coincide con el acaecimiento de la actuación que les da origen, la Sala ha considerado que el término para accionar no debe empezar a contarse desde cuando se produjo la actuación causante del daño sino desde el momento en que el afectado tuvo conocimiento del mismo, de acuerdo con las circunstancias concretas del caso. (…) Dado que la demanda tiene como fundamento el daño derivado de la ocupación jurídica del inmueble i) que fue destinado por el municipio de Tunja para la construcción de una obra pública, sin que se hubiere adelantado el procedimiento legalmente previsto para su afectación o expropiación y ii) cuyo uso del suelo fue congelado

por el Ministerio de Cultura, por considerarse espacio público propuesto, considera la Sala que el término para presentar la demanda empezó a correr a partir del momento en el cual el particular tuvo conocimiento de que no podía darle al bien la destinación que pretendía, a consecuencia de esas determinaciones de las entidades públicas. TERMINO DE LA CADUCIDAD DE LA ACCION DE REPARACION DIRECTASe empieza a contar desde el momento de conocimiento del daño / CADUCIDAD DE LA ACCION – Opero parcialmente A juicio de la Sala, el demandante lo debió conocer el 24 de noviembre de 2010, fecha en la cual se realizó la inscripción de la limitación a la propiedad de los actores en el correspondiente certificado de matrícula inmobiliaria. (…) De conformidad con lo anterior, acogiendo como fecha para el cómputo del término de caducidad el día siguiente a aquél en el que los afectados tuvieron conocimiento del daño -25 de noviembre de 2010-, el término de dos años para ejercer el medio de control de reparación directa feneció el 25 de noviembre de 2012 y, como presentaron la demanda el 25 de junio de 2014 , se impone concluir que para este momento ya había operado el fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción, respecto de la pretensión referida al citado acuerdo municipal. (…) i) Resolución 428 del 27 de marzo de 2012: (…) No se tiene certeza del momento en que la parte actora tuvo conocimiento de esta resolución mediante la cual se aprobó el plan especial de manejo y protección del centro histórico de Tunja,

comoquiera que en el acervo probatorio recaudado en el expediente no reposa el acta de notificación de la misma; sin embargo, obra notificación personal del 10 de septiembre de 2013 del certificado de uso de suelos del predio en cuestión, razón por la que se tomará ésta como fecha máxima para contar la caducidad de la acción, sin perjuicio de que en el transcurso del proceso se pruebe que los actores tuvieron conocimiento de dicha resolución en otro momento. (…) De ese modo, el término de dos años para ejercer el medio de control de reparación directa feneció el 11 de septiembre de 2015 y, como presentaron la demanda el 25 de junio de 2014, se impone concluir que, en lo que respecta a la pretensión alusiva a la resolución 428 de 2012, la demanda fue presentada en tiempo.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO

136

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número:15001-23-33-000-2014-00369-01(59298)

Actor: JUVENAL RONCANCIO AGUILAR Y OTRA.

Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA – MINISTERIO DE CULTURA.

Referencia: APELACIÓN DE AUTO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de

Boyacá en audiencia inicial del 26 de abril de 2017, mediante el cual se declaró probada la caducidad de la acción. ANTECEDENTES La demanda Mediante escrito presentado el 25 de junio de 2014, los señores Juvenal Roncancio Aguilar y María del Rosario Roncancio Bautista formularon demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, contra el municipio de Tunja (Boyacá) y la Nación - el Ministerio de Cultura, por haber limitado el uso, goce y disfrute de su propiedad, al declararse de utilidad pública una franja de terreno del predio con registro catastral 010202260037000, a través del acuerdo municipal 0018 del 12 de noviembre de 2010, que “declara de utilidad pública unos predios en el Municipio de Tunja para la construcción del proyecto vial La Gran Avenida del Centro – Megavía y se otorga una autorización al alcalde municipal” y al congelar el uso del mismo predio con la Resolución 0428 del 27 de marzo de 2012, expedida por el Ministerio de Cultura1. Auto apelado El Tribunal Administrativo de Boyacá declaró probada la caducidad de la acción y, en consecuencia, dió por terminado el proceso mediante auto proferido en audiencia inicial del 26 de abril de 2017. Para ello, manifestó que los actores tuvieron conocimiento de la afectación el 24 de noviembre de 2010, fecha en que se hizo la inscripción de la limitación a la propiedad en el registro inmobiliario y la demanda se presentó el 25 de junio de 2014, cuando se habían sobrepasado los 2 años para interponer la acción de reparación directa.

Recurso de apelación Inconforme con la decisión anterior, la parte demandante presentó recurso de apelación, argumentando que la caducidad debe contarse, no desde la inscripción en la matrícula, sino desde cuando concluye la obra pública, que es cuando cesa la afectación jurídica que se demanda. Adicionalmente, señaló que debe escindirse el conteo para ambos actos administrativos. CONSIDERACIONES Acción procedente. Según la jurisprudencia de la Sala, la acción de reparación directa es la acción procedente para solicitar la indemnización de perjuicios causados 1 Fls. 3-19 C. 1. como consecuencia de la afectación o delimitación al derecho de propiedad, por la reglamentación de los usos del suelo. Así se consideró en un caso similar al que ahora se debate2 (se transcribe literal): “3.- La responsabilidad patrimonial del Estado por limitaciones urbanísticas y ambientales al derecho de propiedad. “3.1.- actuaciones administrativas sobre la propiedad y regímenes de responsabilidad. “La jurisprudencia de la Corporación, a lo largo de los años, ha consolidado las diferentes hipótesis en las que se puede encontrar configurada la responsabilidad del Estado por afectaciones o delimitaciones del derecho de propiedad, particularmente referido a la propiedad inmobiliaria. Así, se pueden identificar cuatro escenarios concretos en los que las actividades del Estado sobre los bienes inmuebles de los particulares pueden configurar su responsabilidad, los cuales serán reseñados brevemente: a. La ocupación de bien inmueble; b. La responsabilidad por afectación de propiedad privada generada por obras públicas; c. La –mal llamadaocupación jurídica de bienes inmuebles; y, d. La

responsabilidad del Estado por delimitación del derecho de propiedad, la cual se compondría de dos vertientes: d.1. La responsabilidad del Estado por afectaciones al interés general y d.2. La responsabilidad del Estado por la reglamentación general de los usos del suelo –evento en el cual se enmarca el sub lite-. “c. La ocupación “jurídica” de bienes inmuebles fue una teoría jurisprudencial que se creó a principios de los años 1990 y que sirvió como punto de partida para el análisis de la afectación o delimitación del derecho de propiedad derivado de declaratorias de zonas de protección ambiental respecto de bienes rurales. Así, en un proceso en el que esta Corporación tuvo que pronunciarse sobre los perjuicios causados a un propietario por la declaratoria de un bien de su propiedad como Parque Nacional Natural, se afirmó: 2Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 24 de febrero de 2016, exp.

36832. Pero por otra parte, resulta evidente que los intereses del demandante fueron afectados por la integración de su predio al Parque Nacional Natural Farrallones de Cali, sin que hasta la fecha el ente oficial haya resarcido a cualquier título los efectos patrimoniales de la reservación oficial, olvidándose que con la declaración de Parque Nacional Natural y por mandato expreso del artículo 13 de la Ley 2ª de 1959, en estas tierras ‘quedará prohibida la adjudicación de baldíos, las ventas de tierras, la caza, la pesca y toda actividad industrial, ganadera o agrícola…’, es decir, que respecto de los terrenos afectados sus

propietarios quedaron legalmente imposibilitados e incapacitados para disponer libremente de ‘sus tierras’ o para someterlas a un régimen normal de explotación económica, agrícola o industrial. [¿]Cuál es entonces la diferencia concreta y objetiva del dominio y posesión sobre sus predios, por causa de la declaración de Parque Natural Nacional, frente a quien sufre la misma limitación, originada en una ocupación permanente? Sin duda alguna los derechos conculcados son los mismos, no puede vender, gravar o explotar económicamente su propiedad3. “En sentencia posterior en la que se analizaban hechos similares al caso precedentemente reseñado, esta Corporación afirmó: La situación que en este caso se presenta no difiere en mayor grado de la limitación de derechos que genera una ocupación permanente y por esta similitud estima la Sala que se le debe dar un tratamiento jurídico similar4. “Finalmente, en reciente fallo en el cual se analizó la existencia de los perjuicios causados a un propietario por la afectación vial que pesaba sobre un predio urbano, destinación que nunca se hizo efectiva por parte de la Administración, esta Sala afirmó: “Teniendo en cuenta que la ley regula el procedimiento para la afectación o adquisición de un bien inmueble –por negociación directa o por expropiación–, para destinarlo a una obra pública que obedezca a uno de los motivos de utilidad pública o de interés social previstos por el Legislador, resulta claro que el incumplimiento de esa regulación autoriza al

3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de febrero de 1992, Exp. 6643, C. P. Daniel Suárez Hernández. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de junio de 1992, Exp. 6974, C.P. Daniel Suárez Hernández. administrado a reclamar a través de la vía judicial el cumplimiento de esas disposiciones, con el fin de preservar sus derechos; sin embargo, la manera de proponer esas reclamaciones también está prevista en la ley y, por lo tanto, debe acudirse a las acciones señaladas, de acuerdo con la fuente del daño, a saber: “Si lo que se pretende discutir es la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales la entidad estatal hubiere dispuesto la expropiación o la afectación de bienes inmuebles por motivos de utilidad pública o interés social, la acción procedente será la de nulidad y restablecimiento del derecho5, la cual debe ejercerse dentro del término establecido en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, término que se empezará a contar desde la fecha de publicación o notificación de los actos, respectivamente6. “Igualmente procede la acción de reparación directa cuando la Administración no adelante el procedimiento señalado en la ley para obtener la enajenación voluntaria del inmueble, ni tramite el proceso de expropiación, ni profiera los actos mediante los cuales afecte el bien por causa de una obra pública, ni tampoco lo ocupe materialmente pero tampoco expida las autorizaciones administrativas necesarias para que el propietario pueda usar, gozar o disponer libremente del mismo, esto es cuando lo ocupa jurídicamente7”8.

5 Mediante sentencia de 3 de diciembre de 2007, Exp. 16503, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió, en segunda instancia, proceso iniciado con ocasión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de un Acuerdo Municipal que afectó, por motivo de utilidad social, un predio urbano de propiedad de los actores en ese proceso. 6 Vale destacar que la Ley 9ª de 1989 precisó el momento a partir del cual se empieza a correr el término para presentar la demanda en tales eventos: “ARTICULO 22. Transcurrido un mes sin que la entidad expropiante hubiere expedido la resolución por la cual se resuelve el recurso de reposición, éste se entenderá negado, y quedará en firme el acto recurrido. Incurrirá en causal de mala conducta el funcionario que no resuelva el recurso oportunamente. Pasado dicho término no se podrá resolver el recurso interpuesto. El término de caducidad de cuatro (4) meses de la acción de restablecimiento del derecho empezará a correr a partir del día en el cual quede en firme el acto recurrido. Contra la resolución que ordene una expropiación en desarrollo de la presente ley procederán las acciones contencioso-administrativas de nulidad y de restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo competente, en única instancia. En estas acciones no procederá la suspensión provisional del acto demandado. El Tribunal Administrativo deberá dictar sentencia definitiva dentro del término máximo de ocho (8) meses, contados desde la fecha de la presentación de la demanda. El proceso contencioso-administrativo terminará si transcurrido el término anterior no se hubiere dictado sentencia. Si la acción intentada

fuere la de simple nulidad, ésta deberá interponerse dentro del mismo término de caducidad de la acción de restablecimiento del derecho para que proceda la abstención de que trata el artículo siguiente”. 7 Sobre la ocupación jurídica de un bien, se ha referido la Sala en las sentencias de 10 de agosto de 2005, Exp. 15338, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; 3 de octubre de 2006, Exp. 14936; 4 de diciembre de 2006, Exp. 15351; 7 de mayo de 2008, Exp. 16922, C.P. Ruth Stella Correa Palacio y 10 de junio de 2009, Exp. 15817. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de agosto de 2011, Exp. 18161. “De la línea jurisprudencial, cuya vigencia se mantuvo sin debates hasta el año 2012, expuesta resultaba claro que: i) la ocupación de un bien inmueble de propiedad privada puede configurarse como título de imputación de la responsabilidad extracontractual del Estado por daño especial, tanto en aquellos casos en que se configura una ocupación material del bien, como en aquellos casos en que se considerara como una ocupación jurídica; ii) la ocupación de un bien inmueble será jurídica cuando de una actuación administrativa se derive la imposibilidad para el propietario de ejercer su derecho, es decir, de realizar las conductas que le permitan desarrollar las facultades de uso y disposición respecto de su derecho de propiedad (…)”9 (se resalta). De lo anterior se colige que como lo que se pretende alegar en la demanda es la limitación del uso, goce y disfrute del predio de propiedad

de los actores, se está frente a una ocupación jurídica y que la acción procedente es la de reparación directa. Caducidad. Sea lo primero advertir que, en el caso sub examine, se atacan dos actos administrativos que, si bien coinciden en limitar el uso del predio de los actores, lo cierto es que son providencias proferidas en fechas distintas y por entidades diferentes, lo que da lugar a afirmar que tienen caducidades disímiles. Tratándose de ocupación temporal o permanente de inmuebles, el inicio del término para intentar la acción de reparación directa coincide con el de la cesación de la ocupación temporal o desde cuando se terminó la obra en relación con la ocupación permanente. Sólo en eventos muy especiales, como aquellos en los cuales la producción o manifestación del daño no coincide con el acaecimiento de la actuación que les da origen, la Sala ha considerado que el término para accionar no debe empezar a contarse desde cuando se produjo la actuación causante del daño sino 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de agosto de 2015, exp. 33113. desde el momento en que el afectado tuvo conocimiento del mismo10, de acuerdo con las circunstancias concretas del caso. Dado que la demanda tiene como fundamento el daño derivado de la ocupación jurídica del inmueble i) que fue destinado por el municipio de Tunja para la construcción de una obra pública, sin que se hubiere adelantado el procedimiento legalmente previsto para su afectación o expropiación y ii) cuyo uso del suelo fue congelado por el Ministerio de Cultura, por considerarse espacio público propuesto, considera la Sala que el término para presentar la demanda empezó a correr a partir del

momento en el cual el particular tuvo conocimiento de que no podía darle al bien la destinación que pretendía, a consecuencia de esas determinaciones de las entidades públicas. De acuerdo con lo anterior, la caducidad debe contarse así: i) Acuerdo municipal 018 de 12 de noviembre de 2010: A juicio de la Sala, el demandante lo debió conocer el 24 de noviembre de 2010, fecha en la cual se realizó la inscripción de la limitación a la propiedad de los actores en el correspondiente certificado de matrícula inmobiliaria. De conformidad con lo anterior, acogiendo como fecha para el cómputo del término de caducidad el día siguiente a aquél en el que los afectados tuvieron conocimiento del daño -25 de noviembre de 2010-, el término de dos años para ejercer el medio de control de reparación directa feneció el 25 de noviembre de 2012 y, como presentaron la demanda el 25 de junio de 201411, se impone concluir que para este momento ya había operado el fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción, respecto de la pretensión referida al citado acuerdo municipal. 10 Providencias de 11 de mayo de 2006, exp: 30.325; de 18 de julio de 2007, exp: 30.512 y de 9 de abril de 2008, exp. 33.834. 11 Presentaron solicitud de conciliación el 26 de marzo de 2014, cuando ya había fenecido el término de caducidad de la acción. ii) Resolución 428 del 27 de marzo de 2012: No se tiene certeza del momento en que la parte actora tuvo conocimiento de esta resolución mediante la cual se aprobó el plan

especial de manejo y protección del centro histórico de Tunja, comoquiera que en el acervo probatorio recaudado en el expediente no reposa el acta de notificación de la misma; sin embargo, obra notificación personal del 10 de septiembre de 2013 del certificado de uso de suelos del predio en cuestión, razón por la que se tomará ésta como fecha máxima para contar la caducidad de la acción, sin perjuicio de que en el transcurso del proceso se pruebe que los actores tuvieron conocimiento de dicha resolución en otro momento. De ese modo, el término de dos años para ejercer el medio de control de reparación directa feneció el 11 de septiembre de 2015 y, como presentaron la demanda el 25 de junio de 2014, se impone concluir que, en lo que respecta a la pretensión alusiva a la resolución 428 de 2012, la demanda fue presentada en tiempo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A, RESUELVE: PRIMERO: REVÓCASE parcialmente el auto del 26 de abril de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá y ADMÍTESE la demanda respecto de las pretensiones que buscan reparación por los perjuicios causados por la Resolución 428 de 2012.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA