CE-SECCION TERCERA-15001-23-33-000-2016-00393-01(59492)-2018

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - En casos donde no se liquidó el contrato / CADUCIDAD DE LA ACCIÓNCómputo. Término / RECHAZO DE LA DEMANDA - Caducidad de la acción [E]l término de caducidad se contará según lo dispuesto en el literal d) del numeral 10 del artículo 136 del C.C.A. en concordancia con el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, relativo a la caducidad de la acción tratándose de contratos que requerían ser liquidados pero no lo fueron. (…) desde la fecha de la terminación del contrato 1916 de 2010 (15 de febrero de 2012) se cuentan 4 meses de plazo para la liquidación bilateral (16 de junio) y otros 2 meses (16 de agosto) para la liquidación unilateral y a partir de ese momento se contabilizan 2 años para el ejercicio oportuno de la acción; es decir, la parte actora tenía hasta el 17 de agosto de 2014 para ejercer oportunamente su derecho de acción y, comoquiera que la demanda fue interpuesta el 23 de mayo de 2016, se concluye que su presentación fue extemporánea, pues, si bien hubo solicitud de conciliación prejudicial, ésta fue presentada el 18 de febrero de 2016, momento para el cual ya había expirado el término para el ejercicio oportuno de la acción de controversias contractuales y, por tanto, no hubo suspensión del mismo. (…) el hecho de no presentar la demanda en el término fijado para ello en la ley comprende un incumplimiento de la carga correspondiente al demandante y, a su vez, implica la preclusión –como ya se dijode la oportunidad para el ejercicio de la acción. Así,

pues, en el trámite del proceso las partes deben ajustarse a los términos establecidos para cada etapa procesal, so pena de la vulneración del debido proceso que debe ser respetado en cada instancia. Con ello no se desconoce la prevalencia del derecho sustancial, pues es la garantía que tiene cada una de las partes de no ser sorprendida en el juicio con etapas no previstas en la ley o con demandas a destiempo; además, desconocer los términos procesales en beneficio de una de las partes implica la violación de los derechos de la otra, circunstancia que no puede permitir el juez, quien, por el contrario, está en el deber de evitarla.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 / LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá D.C., primero (1) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 15001-23-33-000-2016-00393-01(59492)

Actor: CONSTRUCCIONES AR&S S.A.S.

Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ

Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

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Demandante: Construcciones AR&S S.A.S.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante contra el auto del 7 de marzo de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, a través del cual se rechazó la demanda por haber

operado la caducidad. ANTECEDENTES La demanda

1. El 23 de mayo de 20161, por intermedio de apoderada judicial y en ejercicio de la acción de controversias contractuales, Construcciones AR&S S.A.S. (integrante del Consorcio Anillo Vial 17) formuló demanda contra el departamento de Boyacá, con el fin de que se le condene a pagar las sumas de dinero provenientes del desequilibrio económico, precios no previstos y otros ítems ocasionados con la ejecución del contrato 1916 de 2010 (fl. 566 c.1).

2. Como fundamentos fácticos de su petición, señaló los siguientes:

a. El 1 de octubre de 2010 se suscribió el contrato de obra pública 1916, entre la Gobernación de Boyacá y el Consorcio Anillo Vial 17, el cual tenía como objeto el mejoramiento y pavimentación del anillo vial turístico de Sugamuxi – sector Pantano de Vargas – Firavitoba (Boyacá). b. El mencionado contrato tenía un plazo inicial de 8 meses contados a partir del acta de inicio de obra, la cual fue suscrita el 18 de febrero de 20112; sin embargo, el contrato fue adicionado en tres ocasiones y, finalmente, el término de ejecución se fijó en 11 meses y 28 días (fls. 62 al 64 del c.1). El 29 de febrero de 2012 se firmó el acta de entrega final (fl. 70 del c.1). c. El 26 de febrero de 2014 se convocó para firmar el acta de liquidación (fl. 198 c.1). La decisión apelada 1 Según el acta de reparto obrante a folio 610 del c.1.

2 Folio 65 del c.1. 3 59.492

Demandante: Construcciones AR&S S.A.S.

Mediante auto del 7 de marzo de 2017 el Tribunal Administrativo de Boyacá rechazó la demanda de controversias contractuales, por haber operado el fenómeno de la caducidad. Como fundamento de su decisión, el a quo señaló que la parte actora debió interponer la demanda de controversias contractuales máximo el 30 de agosto de 2014, teniendo en cuenta que el 29 de febrero de 2012 fue la fecha de terminación y entrega de la obra, que el 29 de junio del mismo año venció el plazo de los 4 meses para la liquidación bilateral y que el 29 de agosto de 2012 feneció el plazo de los 2 meses para la liquidación unilateral, de modo que a partir del día siguiente empezaron a contar los dos años con que contaba el Consorcio Anillo Vial 17 para presentar la demanda y, por tanto, el 30 de agosto de 2014 venció ese término; pero, como este último día fue feriado, el plazo para demandar se extendió hasta el 1 de septiembre siguiente, por lo cual, al haber sido presentada la demanda el 23 de mayo de 2016, fue interpuesta de manera extemporánea. Además, precisó que no resulta procedente contar el término de caducidad desde la suscripción del acta de liquidación, como lo sugirió la parte actora en la demanda, puesto que ese documento fue suscrito dos años después de la entrega final de la obra a satisfacción, es decir, por fuera del término de 6 meses dispuesto por la norma para la liquidación bilateral del contrato (fl. 617 del c.ppal.).

Recurso de apelación Inconforme con la decisión anterior, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación y, como fundamento del mismo, señaló que, debido a las actuaciones de la administración, nunca tuvo seguridad de la fecha exacta de la liquidación del contrato; además, adujo que el a quo resolvió con base en supuestos meramente formales, ignorando la primacía del derecho sustancial sobre el formal, por lo cual consideró que con la declaración de caducidad de la acción se le estaría vulnerando el derecho fundamental al debido proceso y el principio constitucional de la buena fe (fls. 626 y 627 c.ppal.). 4 59.492

Demandante: Construcciones AR&S S.A.S.

CONSIDERACIONES Procedencia del recurso El recurso de apelación resulta procedente, comoquiera que fue interpuesto oportunamente y busca controvertir una providencia apelable, en los términos del numeral 1 del artículo 243 del C.P.A.C.A. La competencia

1. El artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3 prescribe que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de las controversias y litigios originados en los contratos en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones administrativas, presupuestos que se cumplen en este caso, toda vez que el vínculo que originó la controversia planteada fue el contrato de obra pública 1916 de 2010, celebrado entre el departamento de Boyacá4 y el

Consorcio Anillo Vial 17.

2. Ahora de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 152 del

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, dado que el valor de la pretensión mayor (486’631.791)5 resulta superior al monto equivalente a 500 salarios mínimos legales vigentes a la fecha de presentación de la demanda (23 de mayo de 2016)6, el proceso tiene vocación de doble instancia. Oportunidad de la demanda de controversias contractuales El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – C.P.A.C.A.- estableció una norma de transición, a través de la cual moduló la 3“Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. 4 El departamento de Boyacá es una entidad estatal y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993, ostenta la naturaleza de entidad pública. 5 Décima pretensión, acápite II “Declaraciones y Condenas” (folio 567 del cuaderno 1). 6 El salario mínimo legal vigente de 2016 era de $689.454; entonces, $689.454 X 500 = $344’727.000. 5 59.492

Demandante: Construcciones AR&S S.A.S. aplicación de las disposiciones contenidas en él; en efecto, el artículo 308 dispone: “RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el

dos (2) de julio del año 2012. “Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia”. La demanda de controversias contractuales fue interpuesta el 23 de mayo de 2016, esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –C.P.A.C.A.-; no obstante, el término de caducidad de la acción de controversias contractuales empezó a correr –como en adelante se verá- antes de la entrada en vigencia de dicho Código, esto es, cuando aún se encontraban rigiendo las disposiciones del Código Contencioso Administrativo -C.C.A.-, de manera que las normas de este último son las aplicables para contabilizar el término del ejercicio oportuno de la acción, tal como lo dispone el artículo 40 de la Ley 153 de 18877. Entonces, teniendo en cuenta que el contrato 1916 de 2010 es de los que requieren ser liquidados8, para contabilizar el término de caducidad se debe aplicar lo dispuesto en el artículo 136 del C.C.A.9, en concordancia con el artículo 11 de la Ley 1150 de 200710. 7 En su texto vigente antes de la modificación del artículo 624 del C.G.P. “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación” (se

subraya). 8 Ley 80 de 1993. “Artículo 60. DE LA OCURRENCIA Y CONTENIDO DE LA LIQUIDACIÓN. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación”. 9 “Caducidad de las acciones: (…) “10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. “En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: “(…) “d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar” (se destaca). 10 “Artículo 11. Del plazo para la liquidación de los contratos. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la

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Demandante: Construcciones AR&S S.A.S.

Según lo manifestado por la parte actora, el contrato fue liquidado mediante acta del 26 de febrero de 2014, pero quedó “pendiente únicamente el trámite interno de la firma de la Secretaría de Hacienda” del departamento de Boyacá (acápite de “Hechos”, numeral 17, fl. 570 c.1). Al respecto, se encuentra que el “acta de liquidación bilateral” a la cual se refiere la parte actora no cuenta con la firma del representante del departamento de Boyacá; por tal motivo, la Sala advierte que no es posible atribuirle al documento el efecto de acuerdo de voluntades correspondiente a ese tipo de actos y, por tanto, carece de obligatoriedad. En este sentido, la subsección ha dicho: “… debe destacarse que en el inciso primero del artículo 60 de la Ley 80 de 1993 existió norma expresa que sometió el acta de liquidación bilateral a acuerdo entre ‘las partes’, circunstancia considerada por la jurisprudencia como indicativa del requisito de la firma del representante legal de ambos extremos negociales, para determinar la obligatoriedad del acta y extraer de allí el efecto de la firma sin salvedades. “(…) “… la Sala observa que en este proceso se acreditaron los documentos contentivos del acta de liquidación bilateral del contrato, sin la firma del Alcalde Municipal … representante legal de la entidad contratante. “(…) “En este sentido, resulta clara la imposibilidad de atribuir el efecto del (sic) acuerdo de voluntades al acta de liquidación del contrato exhibida en este proceso sin la firma del representante legal de la entidad contratante, toda vez que no provino de una parte contractual en la forma y términos en que ella ha

debido ser representada, en tratándose del finiquito del estado financiero y económico del proyecto” (se destaca)11. Así las cosas, para determinar si en el caso de la referencia la demanda se interpuso en término no es posible tener en cuenta el documento al que la parte ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. “En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. “Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A.” (se subraya). 11 Sentencia del 23 de marzo de 2017, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, exp. 08001-23-33-000-2013-00105-01(51526). 7 59.492

Demandante: Construcciones AR&S S.A.S. actora le atribuyó, equívocamente, la condición de acta de liquidación bilateral, pues, como acaba de verse, ese tipo de liquidación es un acuerdo de voluntades que, en este caso, no se logró.

En consecuencia, el término de caducidad se contará según lo dispuesto en el

literal d) del numeral 10 del artículo 136 del C.C.A. en concordancia con el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, relativo a la caducidad de la acción tratándose de contratos que requerían ser liquidados pero no lo fueron. Así, pues, desde la fecha de la terminación del contrato 1916 de 2010 (15 de febrero de 2012) se cuentan 4 meses de plazo para la liquidación bilateral12 (16 de junio) y otros 2 meses (16 de agosto) para la liquidación unilateral y a partir de ese momento se contabilizan 2 años para el ejercicio oportuno de la acción; es decir, la parte actora tenía hasta el 17 de agosto de 2014 para ejercer oportunamente su derecho de acción y, comoquiera que la demanda fue interpuesta el 23 de mayo de 2016, se concluye que su presentación fue extemporánea, pues, si bien hubo solicitud de conciliación prejudicial, ésta fue presentada el 18 de febrero de 2016, momento para el cual ya había expirado el término para el ejercicio oportuno de la acción de controversias contractuales y, por tanto, no hubo suspensión del mismo. Ahora bien, en cuanto a lo manifestado por el recurrente en torno a que con la declaración de caducidad se le vulneraron las garantías constitucionales del debido proceso, la buena fe y la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, debe tenerse en cuenta que esta Corporación ha señalado que, para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejerzan en un término específico. En este sentido, los

interesados tienen la carga procesal de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado dentro del plazo fijado por la ley, pues de no hacerlo en tiempo, no podrán obtener la satisfacción del derecho reclamado por la vía jurisdiccional Las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que ciertas situaciones jurídicas permanezcan indefinidas en el tiempo. En otros términos, el legislador 12 Las partes pactaron que el contrato se liquidara de conformidad con lo dispuesto en la ley (cláusula décima quinta, contrato 1916 de 2010). 8 59.492

Demandante: Construcciones AR&S S.A.S. establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio del derecho de acción, acudan a la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones. Estos términos son preclusivos y de ahí que, vencidos los mismos, opere la figura de la caducidad de la acción.

Además, es deber de las partes cumplir con las cargas procesales correspondientes a cada una de las etapas del proceso; al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-086/2016, manifestó lo siguiente: “… las cargas procesales son aquellas situaciones instituidas por la ley que comportan o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en interés del propio sujeto y cuya omisión trae aparejadas para él consecuencias desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido

en el proceso”. Es decir, el hecho de no presentar la demanda en el término fijado para ello en la ley comprende un incumplimiento de la carga correspondiente al demandante y, a su vez, implica la preclusión –como ya se dijode la oportunidad para el ejercicio de la acción. Así, pues, en el trámite del proceso las partes deben ajustarse a los términos establecidos para cada etapa procesal, so pena de la vulneración del debido proceso que debe ser respetado en cada instancia. Con ello no se desconoce la prevalencia del derecho sustancial, pues es la garantía que tiene cada una de las partes de no ser sorprendida en el juicio con etapas no previstas en la ley o con demandas a destiempo; además, desconocer los términos procesales en beneficio de una de las partes implica la violación de los derechos de la otra, circunstancia que no puede permitir el juez, quien, por el contrario, está en el deber de evitarla13. Por todo lo anterior, se confirmará la decisión del a quo. En mérito de lo expuesto, se R E S U E L V E: 13 Auto del 26 de septiembre de 2016 proferido por este despacho dentro del proceso 13001-23-31000-2006-00139-01 (54.844). 9 59.492

Demandante: Construcciones AR&S S.A.S.

PRIMERO: CONFÍRMASE la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 7 de marzo de 2017, a través de la cual se rechazó la demanda, por caducidad de la acción.

SEGUNDO: En firme este proveído, DEVUÉLVASE el proceso al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

2Cua/Vmtl.