CE-SECCION TERCERA-17001-23-31-000-1993-01025-01(13095)-2006

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FACULTADES DE LA CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL / MONTO DE LA PÓLIZA DE SEGURO / EJECUCIÓN DEL

CONTRATO ESTATAL / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DEL

ACTO ADMINISTRATIVO / DEBERES DEL DEMANDANTE / SOLICITUD DE

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRETENSIONES DE LA DEMANDA /

DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO /

RECONOCIMIENTO DE PERJUICIOS / INEJECUCIÓN DEL CONTRATO

ESTATAL / CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDANTE / OMISIÓN

DEL RECURSO JUDICIAL / PROCEDENCIA DEL FALLO INHIBITORIO /

REVOCATORIA DE FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

[L]a decisión negativa que adoptó la Contraloría Departamental en el sentido de no fijar el monto de la póliza para que el contrato pudiera ejecutarse, por las razones expuestas dentro de ese mismo acto, goza de la presunción de legalidad, la cual jamás fue demandada judicialmente para enervar sus efectos, de tal manera que la misma no ha sido removida del mundo jurídico. [A]l demandante le correspondía demandar la nulidad de la decisión adoptada por de la Contraloría Departamental […], de la cual se derivaron las pretensiones referidas a la declaratoria de incumplimiento del contrato, su resolución y el pago de los perjuicios por su no ejecución, pero no lo hizo, circunstancia que impide a esta Sala pronunciarse de

fondo sobre las pretensiones de la demanda y obliga, en consecuencia, a revocar la sentencia apelada que erróneamente encontró satisfechos los presupuestos procesales para proferir decisión de mérito.

APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / CONGRUENCIA DEL JUEZ / ALTERACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / FALLO

ULTRA PETITA / IMPROCEDENCIA DEL FALLO EXTRA PETITA / SOLICITUD

DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DE NULIDAD

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INEJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

LÍMITES DEL PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ / VALIDEZ DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / FORMULACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA

DEMANDA / OMISIÓN DE PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ / ALLANAMIENTO

A LAS PRETENSIONES / ACTO ADMINISTRATIVO / CAUSA EFICIENTE DEL

DAÑO / REPARACIÓN DE PERJUICIOS

[E]n virtud del principio de congruencia, al juez no le es permitido cambiar las pretensiones de la demanda, a su arbitrio, o decidir sobre pretensiones no formuladas, porque con esto podría afectar la decisión de ultra o extrapetita, toda vez que el juzgador no puede ir más allá ni fuera de las peticiones de la demanda. [E]n el sub examine, el juez del contrato no puede realizar pronunciamiento alguno acerca de una pretensión que no fue materia de la demanda, en cuanto que con ella no se pidió la declaratoria de nulidad del acto que dio lugar a la controversia y

que, sin lugar a dudas, impidió la ejecución del contrato, cuestión que, naturalmente, impide a la Sala abordar el examen de la validez de dicho acto administrativo. [L]a pretensión que no fue formulada y sobre la cual, por tanto, no puede realizarse pronunciamiento alguno, resultaba fundamental para la prosperidad de las demás pretensiones del demandante, como quiera que el acto administrativo expedido por la Contraloría Departamental de Caldas constituye la causa eficiente y adecuada de los perjuicios cuya reparación se persigue.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las pretensiones de la demanda y el principio de congruencia de la decisión judicial, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de febrero de 1985, rad. 2748, C. P. Carlos Betancur Jaramillo.

PARTES CONTRATANTES / FUERZA VINCULANTE DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / MONTO DE LA

PÓLIZA DE SEGURO / COMPETENCIA DE LA CONTRALORÍA

DEPARTAMENTAL / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PÓLIZA DE

GARANTÍA CONTRACTUAL / GARANTÍA DE CUMPLIMIENTO DEL

CONTRATO ESTATAL / GARANTÍAS DEL CONTRATISTA / APROBACIÓN DE

LA GARANTÍA DE CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL /

ESTIPULACIONES DEL CONTRATO / CONTROL DE LEGALIDAD DEL

CONTRATO / OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / EJECUCIÓN DEL CONTRATO

[F]ueron las partes contratantes las que, con carácter vinculante, acordaron, a cargo de la sociedad [contratista], la obligación de constituir una garantía que

sirviera de respaldo al resto de sus compromisos contractuales, al tiempo que determinaron que el monto de la respectiva garantía debería ser fijado por la Contraloría Departamental; en consecuencia, para que pudiera ejecutarse el contrato […], era necesario que se impartiera la aprobación de la póliza de garantía por parte de la entidad contratante, cuestión para cuyo efecto, como es natural, se requería la previa constitución de tal garantía, asunto que, a su vez, se encontraba sujeto a la determinación del monto que correspondía realizar a la Contraloría del Departamento. [R]esulta claro que la negativa de la Contraloría […] a fijar el monto de la garantía que debía constituir el contratista particular y cuya aprobación previa se requería para la ejecución del contrato, hizo imposible continuar con las actuaciones encaminadas a satisfacer las exigencias – normativas y contractuales-, requeridas para dar inicio a la referida ejecución contractual.

FORMULACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / DECLARACIÓN

DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INEJECUCIÓN DEL CONTRATO

ESTATAL / PRETENSIÓN DE LA DEMANDA / DECLARACIÓN DEL

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / RECONOCIMIENTO DE PERJUICIOS /

CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / DAÑO CAUSADO POR ACTO

ADMINISTRATIVO PARTICULAR / FACULTADES DE LA CONTRALORÍA

DEPARTAMENTAL / MONTO DE LA PÓLIZA DE SEGURO / OBLIGACIONES

DEL CONTRATISTA / OBJECIONES DEL CONTRATANTE / APROBACIÓN DE

LA GARANTÍA DE CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / REQUISITOS

DEL CONTRATO ESTATAL / INICIO DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO

[N]inguna de las pretensiones formuladas en la demanda estuvo dirigida a obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo expedido por la Contraloría Departamental de Caldas, el cual, como se precisará más adelante, fue el que, en realidad, impidió la ejecución del contrato. [S]e observa que las pretensiones dirigidas a que se declare el incumplimiento del contrato y se reconozcan los perjuicios causados, tienen como causa u origen el acto administrativo expedido por la Contraloría Departamental, mediante el cual, ese organismo departamental de control fiscal se negó a fijar el monto de la garantía de cumplimiento que debía constituir el contratista particular, razón que le impidió a la entidad contratante adelantar los trámites necesarios para su aprobación, requisito indispensable para que el contrato pudiera ser ejecutado normalmente.

AUTO DE PROCEDER / CONTRATANTE / ENTIDAD PÚBLICA / EMPRESA

INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO DEPARTAMENTAL / HECHO

ADMINISTRATIVO / ACTIVIDAD INDUSTRIAL / ACTIVIDAD COMERCIAL /

NORMA DE DERECHO PRIVADO / ÁMBITO DE LA JURISDICCIÓN

ORDINARIA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / NORMATIVIDAD DEL CONTRATO PRIVADO DE LA

ADMINISTRACIÓN / CLÁUSULA DE CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL /

CONTENIDO DE LA NORMA / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

CONTRATO DE DERECHO PRIVADO DE LA ADMINISTRACIÓN / CLÁUSULA

DE CADUCIDAD / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

[L]a Sala reitera el criterio expuesto en el auto de 10 de junio de 2004, dictado en este mismo proceso, toda vez, que si bien es cierto que la entidad pública contratante es una empresa industrial y comercial del Estado, cuyos actos y hechos adelantados para desarrollar sus actividades industriales y comerciales se encuentran sometidos al régimen del derecho privado y, en principio, al conocimiento de jurisdicción ordinaria, no menos cierto es que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de la presente controversia dado que ésta versa sobre un contrato privado de la Administración con cláusula de caducidad, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 17 del Decreto 222 de 1983. En virtud de esa norma legal se dispuso que la jurisdicción competente para conocer de los litigios de los contratos de derecho privado de la Administración que contuvieren cláusula de caducidad, sería la de lo Contencioso Administrativo, normatividad que se adiciona con lo prescrito por el artículo 83 del C.C.A.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 17 PARÁGRAFO / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 83

ESTUDIO DE LA DEMANDA / DENOMINACIÓN DESCRIPTIVA /

FUNDAMENTACIÓN DE LA DEMANDA / FORMULACIÓN DE LAS

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONCEPTO DE VIOLACIÓN DE LA

NORMA / INDUSTRIA LICORERA DE CALDAS / RESPONSABILIDAD DE LA

ENTIDAD PÚBLICA / NO EJECUCIÓN DEL CONTRATO / VALIDEZ DEL

CONTRATO ESTATAL / PAGO DE DAÑOS Y PERJUICIOS / ALCANCE DE LAS FACULTADES DEL JUEZ / HECHOS DE LA DEMANDA / APORTE DE LA PRUEBA / REQUISITOS DE LA DEMANDA / INDICACIÓN DE LA VIOLACIÓN DE LA NORMA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO Examinada la demanda de la referencia […], se observa que en ella se indicaron de manera puramente descriptiva las normas en las cuales el actor fundamentó sus pretensiones; seguidamente expuso el concepto de violación, a través del cual, endilga a la Industria de Licores de Caldas la responsabilidad por no cumplir con el deber de ejecutar el contrato válidamente celebrado, situación que el demandante señala como constitutiva de daños y perjuicios […]. Lo expuesto por el demandante resulta, por tanto, suficiente para que el juzgador, en ejercicio de las facultades de que se encuentra investido, pueda hacer un estudio de los hechos a la luz de las normas citadas y la prueba válidamente aportada al expediente. [E]l requisito que deben satisfacer las demandas, consagrado en el numeral 4º del artículo 137 del C.C.A., consistente en explicar el concepto de la violación y que ahora la entidad demandada echa de menos, únicamente aplica cuando se trata del ejercicio de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, como quiera que a través de ellas se concreta la “impugnación de un acto administrativo”.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 137 NUMERAL 4

CONTRATO DE EMPRÉSTITO / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONTRATO

DE CONSULTORÍA / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS /

CELEBRACIÓN DE CONTRATO / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL

ESTADO DEPARTAMENTAL / LEY DE CONTRATACIÓN / ENTIDAD

DESCENTRALIZADA TERRITORIAL / NORMA DE DERECHO PRIVADO /

CONTRATO DE COMPRAVENTA COMERCIAL / INDUSTRIA LICORERA DE

CALDAS / VENTA DE BIEN / RESPONSABILIDAD DEL CONTRATISTA /

CONTRATO ESTATAL REGIDO POR EL DERECHO PRIVADO /

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONFLICTO DE JURISDICCIÓN

ORDINARIA

[R]esulta necesario puntualizar que por regla general, los contratos de empréstito, de obra pública, de consultoría y de prestación de servicios que celebraban las empresas industriales y comerciales del orden departamental con anterioridad al 1º de enero de 1984 –fecha en la cual empezó a regir la Ley 80, expedida en 1983-, se encontraban sujetos a las regulaciones contenidas en el Decreto-ley 222 de 1983; los demás contratos de esas entidades descentralizadas territorialmente, se debían regir por las normas del derecho privado. El contrato […] materia de controversia, tuvo por objeto la “[c]ompraventa de aguardiente […], con entregas periódicas, fabricados por la Industria Licorera de Caldas y destinados a la posterior venta por parte del contratista en el departamento del Valle del Cauca”, en consecuencia, en cuanto dicho contrato no correspondía a alguno de los enunciados por las normas legales anteriores […], en principio se encontraba

sometido a las regulaciones del derecho privado –Código de Comercio y Código Civil-, por manera que los litigios que eventualmente surgieran de su celebración y ejecución debían someterse al conocimiento de la jurisdicción ordinaria.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 / DECRETO 222 DE 1983 / DECRETO 410

DE 1971 / LEY 84 DE 1873

REGULACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CLASES DE CONTRATO /

EFECTOS DEL CONTRATO / TERMINACIÓN DEL CONTRATO /

OBLIGACIONES DE LAS PARTES DEL CONTRATO DE COMPRAVENTA /

RÉGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES / INTERPRETACIÓN

DEL CONTRATO ESTATAL / COMPETENCIA DE LA ENTIDAD TERRITORIAL /

ENTIDAD DESCENTRALIZADA DEPARTAMENTAL / FORMACIÓN DEL

CONTRATO / ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULAS DEL

CONTRATO / COMPETENCIA DE LA ENTIDAD TERRITORIAL / POTESTAD

DE FISCALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

[L]as regulaciones de orden legal previstas en el Decreto-ley 222 de 1983, acerca de la clase de contratos, clasificación, efectos, terminación, responsabilidad de las partes, inhabilidades e incompatibilidades y principios de terminación, modificación e interpretación unilaterales se aplican a los departamentos y municipios, cuestión que naturalmente se extiende por igual a las entidades descentralizadas de aquellos, mientras que los temas de formación y adjudicación de los contratos que celebren y las cláusulas de los mismos serán regulados por los entes territoriales a través de los respectivos códigos fiscales.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983

REQUISITOS DE LA SENTENCIA / PRONUNCIAMIENTO DE LA SENTENCIA /

PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE

CONSONANCIA / OBJETO DE LA DEMANDA / PROCESO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA /

CONGRUENCIA DEL JUEZ / PARTE MOTIVADA DE LA SENTENCIA /

MOTIVACIÓN DEL FALLO / ANÁLISIS DE PROVIDENCIA / OBJETO DEL

LITIGIO / INTERPRETACIÓN DEL NEGOCIO JURÍDICO / ANÁLISIS DE LA

PRUEBA / CONFRONTACIÓN DE NORMA JURÍDICA ACUSADA /

ARGUMENTO EN LA DEMANDA / DECLARACIÓN DE LAS EXCEPCIONES

PROCESALES / CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / HECHOS DE LA DEMANDA El artículo 305 del C. de P. C., enseña que la sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda. La misma disposición prohíbe al juez condenar al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, o por causa diferente a la invocada en la misma. El Código Contencioso Administrativo, en su artículo 170, también establece de manera especial, para el procedimiento contencioso administrativo, el principio de congruencia, al disponer que la sentencia debe ser motivada y, como tal, debe contener el análisis de los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones, con el objeto de que la misma resuelva todas las

peticiones; es decir, que la sentencia debe ser congruente con las pretensiones y los hechos de la demanda.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1400 DE 1970 – ARTÍCULO 305 / DECRETO 01

DE 1984 – ARTÍCULO 170

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ

Bogotá, D.C. cinco (5) de julio de dos mil seis (2006) Radicación número: 17001-23-31-000-1993-01025-01(13095)

Actor: SOCIEDAD LONBAL S.A.

Demandado: INDUSTRIA LICORERA DE CALDAS Referencia: CONTRACTUALAPELACIÓN SENTENCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de octubre de 1996, dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se dispuso: “1° DESESTIMAR LAS PRETENSIONES formuladas en la presente controversia contractual por la sociedad LONBAL S.A. en contra de la INDUSTRIA LICORERA DE CALDAS, dirigidas a obtener el cumplimiento del contrato de venta de licores número 1761 celebrado entre ambas, y la consecuente indemnización de perjuicios. “2° DECLARAR NO PROBADA excepción (sic) de INEPTA DEMANDA formulada por la parte demandada, en el presente proceso. “3° COSTAS del proceso a cargo de la sociedad LONBAL S.A. y en favor de la INDUSTRIA LICORERA DE CALDAS, las cuales se liquidarán por la Secretaría de esta Corporación en su oportunidad legal.” (fl.s 519 y 520

cd.1., mayúsculas fijas y negrillas del original).

1.- ANTECEDENTES

1. La demanda.

En escrito presentado el 21 de mayo de 1993 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fl. 145 cd. 1) y recibido el 31 de mayo de 1993 en el Tribunal Administrativo de Caldas (fl. 145 vto. cd.1), en ejercicio de la acción contractual, la sociedad Lonbal S.A., por intermedio de apoderado, formuló demanda en contra de la Industria Licorera de Caldas y el Departamento de Caldas, cuyas pretensiones son las siguientes: “PRIMERO.- Que el Departamento de Caldas – Industria Licorera de Caldas incumplió el contrato 1761 firmado entre la Licorera de Caldas y la firma LONBAL S.A. para la compraventa de Aguardiente Cristal y Aguardiente Amarillo de Manzanares y su posterior venta al Departamento del Valle del Cauca. “SEGUNDO.- Que como consecuencia del incumplimiento del contrato 1761, el Honorable Tribunal deberá declarar la resolución del contrato 1761 y decretará que El Departamento de Caldas y la Industria Licorera de Caldas deberá pagarle a LONBAL S.A., a título de indemnización de perjuicios, las siguientes sumas de dinero: a) Las sumas de dinero que tuvo que pagar LONBAL S.A. para el perfeccionamiento del contrato, cuyo monto será probado en el proceso y que incluye sin que la enumeración sea taxativa el impuesto de timbre, el impuesto al Servicio de salud de Caldas y el impuesto de Tesorería Departamental. Sobre estas sumas de dinero el Tribunal deberá ordenar su

restitución manteniendo el valor adquisitivo de la moneda de acuerdo a los índices del DANE desde la fecha en que efectivamente se hizo el pago hasta la fecha de la sentencia. b) Las utilidades que LONBAL S.A. hubiera recibido como consecuencia de la ejecución normal del contrato, cuya suma será probada en el proceso, pero que deberá ser calculada sobre la base de que LONBAL S.A. compraría para distribuir, un mínimo de 800.000 unidades de 750 Ml., anuales o su equivalente en otras presentaciones y que hacemos valer para los cuatro años de duración del contrato. El Honorable Tribunal deberá mantener el valor actualizado del dinero, tomando los índices del DANE desde la fecha en que se establezca que LONBAL S.A. debió recibir las utilidades hasta la fecha de la sentencia. “TERCERO.- El Departamento de Caldas– Licorera de Caldas deberá pagar las costas y gastos del proceso.” (fls. 124 a 125 cd.1). Como fundamentos de derecho cita los artículos 1602, 1603, 1610, 1613, 1614 y 1615 del Código Civil y los artículos 870 y 871 del Código de Comercio, así mismo, invoca los artículos 6, 90, 268, 272 y “concordantes de la Constitución Nacional (sic) “ (fl. 129 cd.1) y “…los estatutos de la Industria Licorera de Caldas y las demás normas que regulan su actividad comercial…” Demanda la solidaridad del Departamento de Caldas y de la Industria Licorera de Caldas “… porque ha sido de su combinada conducta indebida que resultó la violación del contrato celebrado y los perjuicios antijurídicos que ha sufrido

LONBAL S.A.” (fl. 129, cd.1). En el concepto de violación sostiene que de conformidad con el artículo 272 de la Constitución Política, el Contralor del Departamento de Caldas no tiene facultad para interferir en la legalización del contrato celebrado y mucho menos para discutir su validez; considera que el proceso de legalización de un contrato es una simple ritualidad reglada que no puede negársele al contratista ante el cumplimiento de los requisitos dispuestos para ello. También manifiesta que la Junta Directiva presidida por el Gobernador del Departamento, se abstuvo de cumplir con el deber de ejecutar un contrato legalmente celebrado entre las partes.

2. Los hechos.

En la demanda, se narran los siguientes: “1. La Junta Directiva de la Industria Licorera de Caldas, en reunión de 29 de julio de 1991, como consta en el Acta número 15, autorizó al Gerente de la Industria Licorera de Caldas para suscribir con la firma LONBAL S.A., el contrato de distribución de Aguardiente Cristal y Aguardiente Amarillo de Manzanares para el Departamento del Valle del Cauca, por el término de cuatro (4) años. Igualmente se dejó constancia de que LONBAL debía obtener la respectiva autorización del Departamento del Valle. “En efecto, el 29 de agosto de 1991 se firmó entre la Industria Licorera de Caldas y la firma LONBAL S.A. el contrato 1761 para la compraventa del Aguardiente Cristal y Aguardiente Amarillo de Manzanares para su posterior venta por parte de LONBAL S.A. en el Departamento del Valle del Cauca.

“3. En la cláusula TRIGÉSIMA del contrato se dijo expresamente que la duración del contrato estaba condicionada a las cláusulas que rigen los Convenios de Intercambio de aquellos territorios que de conformidad con la Ley 14 de 1983 y demás disposiciones vigentes, pueden ejercer el monopolio sobre producción, introducción y venta de licores destilados. “4. Como consecuencia directa de estas disposiciones legales y contractuales que sometían la duración del contrato entre LONBAL S.A. y la Licorera de Caldas al beneplácito del Departamento del Valle del Cauca, se firmó el Convenio de Intercambio de Licores entre los Departamentos del Valle del Cauca y Caldas el 4 de Septiembre de 1991 y un posterior contrato para la introducción y comercialización de licores destilados, nacionales o extranjeros entre el Departamento del Valle del Cauca y LONBAL S.A. del 16 de septiembre de 1991. “5. La Contraloría General del Departamento, mediante comunicación del 13 de septiembre de 1991, se dirigió a la Industria Licorera de Caldas manifestándole su decisión de abstenerse de realizar el registro y expedir el auto refrendatorio como señal de legalización del contrato 1761, efectuando un control previo de legalidad totalmente fuera de sus atribuciones legales y sin tener en cuenta las clarísimas disposiciones contractuales, sostuvo que el contrato 1761 entre LONBAL S.A. y la Industria Licorera de Caldas se había firmado 8 días antes de la firma del Convenio de Intercambio de Licores entre los Departamentos del Valle del Cauca y de Caldas, la decisión de la Junta

Directiva del 29 de julio de 1991, mediante la cual autorizó la firma del contrato, estaba viciada de nulidad. “Igualmente alegó que el objeto social de la compañía no contenía la posibilidad de la venta y distribución de licores sin tener en cuenta que el objeto era lo suficientemente amplio para adelantar todas las negociaciones con la Licorera y que LONBAL lo reformó para la firma del contrato, como efectivamente sucedió mediante la escritura pública número 483 del 9 de agosto de 1991, de la Notaría 15 de Cali. “6. Esta actitud asumida por la Contraloría del Departamento mereció el rechazo del Gerente de la Licorera de Caldas, quien era consciente de los enormes perjuicios financieros que se le estaban causando al Departamento y a la Licorera. “7. LONBAL S.A. protestó enérgicamente por la decisión de la Contraloría de Caldas y para evitar un conflicto presentó distintas propuestas de arreglo, todas ellas encaminadas a buscar que se cumpliera el fin último del contrato 1761, que no era otro que la venta de Aguardiente Cristal en el Departamento del Valle del Cauca evitándole así perjuicios mayores al Departamento de Caldas. “8. En algún momento, cuando la Licorera pareció apartarse del equivocado concepto de la Contraloría y ante la solicitud del Gerente de la Licorera, LONBAL ratificó su disponibilidad de compra inmediata de un millón de botellas de Aguardiente Cristal de 750 ml. Llegaron inclusive a cruzarse cheques por una cifra cercana a los 87 millones de pesos, que fueron girados por LONBAL para cubrir el primer pedido y más tarde ser devueltos por la

Licorera. “9. A pesar de las múltiples fórmulas de arreglo y de los conceptos jurídicos de varios abogados al servicio del Departamento que recomendaban una solución negociada, el Departamento de Caldas y la Industria Licorera de Caldas se negaron a cumplir el contrato 1761 o a encontrar fórmula sustitutiva de arreglo y prefirieron guardar silencio ante las reiteradas peticiones y propuestas que se les dirigieron. “10. La verdad es que la Junta Directiva de la Licorera de Caldas, en lugar de rechazar el control previo que ilegalmente se le quería imponer, o de arreglar un problema formal de menor entidad, prefirió escudarse en la posición de la Contraloría para incumplir el contrato celebrado con mi cliente. Esta actitud de los funcionarios públicos involucrados en este proceso, ha de causarle enormes perjuicios al Departamento, por lo que el Honorable Tribunal se servirá solicitar en la sentencia la investigación de la Procuraduría general de la Nación y la definición de las responsabilidades patrimoniales personales a que haya lugar, como lo ordena el artículo 90 de la Constitución Nacional (sic). “11. LONBAL S.A. cumplió con todos los requisitos de perfeccionamiento, tanto del Contrato 1761, como del Contrato celebrado con el Valle del Cauca para la distribución del aguardiente de Caldas en ese Departamento. Para el Contrato (sic) 1761 quedó pendiente únicamente la fijación del monto de la garantía de cumplimiento por parte de la Contraloría Departamental de Caldas, que obviamente se abstuvo de hacerlo, apoyada en su antijurídica tesis.” (fls. 125 a 129, cd.1).

3. Contestación de la demanda.

La Industria Licorera de Caldas, por intermedio de apoderado, se opuso a los hechos y pretensiones de la demanda en escrito que se resume de la siguiente manera: Dice que la Contraloría Departamental de Caldas, en cumplimiento de su obligación legal de vigilar la gestión fiscal de la Administración, hizo las observaciones para el no registro y fijación de las garantías del contrato 1761 de 26 de agosto de 1991 celebrado entre la Industria Licorera de Caldas y la firma LONBAL S.A., competencia que tiene fundamento en el artículo 18 del Código Fiscal; es así cómo, en la cláusula vigésima primera se pactó que el plazo del contrato se contaría a partir de su legalización ante el citado organismo de control. Igualmente, con fundamento en el artículo 67 del Código Fiscal se pactó en la cláusula Vigésima Tercera la obligación del contratista de constituir una póliza de garantía previamente determinada por la Contraloría General del Departamento, requisito que no se cumplió en el contrato referido, y en consecuencia no pudo ejecutarse por falta de uno de los requisitos para el perfeccionamiento legal, conforme a lo dispuesto por los artículos 56 y 57 del Código Fiscal. Señala que la ausencia de estos requisitos determina la inexistencia del contrato cuyo incumplimiento se demanda y, como consecuencia de la misma, “…una ineficacia, una inejecutabilidad del mismo e inexigibilidad por parte del actor”, conceptos que posteriormente desarrolla. Así mismo, explica que la inexistencia se da por “falta de un elemento esencial para la formación del contrato que le priva

de su existencia legal” y ese requisito corresponde a la aprobación de la garantía por parte de la Contraloría Departamental (fls. 157 a 166, cd.1). Posteriormente, en escrito presentado dentro del término de fijación en lista, adicionó la contestación de la demanda en el sentido de proponer la excepción de inepta demanda, la cual fundamentó en el hecho de que la parte demandante no hizo un análisis de fondo de los fundamentos de derecho de la demanda, en especial del procedimiento y observaciones formuladas por la Contraloría General del Departamento de Caldas para el no señalamiento de las garantías y registro del contrato No. 1761 de 1991; que se limitó a analizar una norma constitucional que considera conculcada sin tener en cuenta que los preceptos constitucionales son generales y abstractos y “no pueden ser transgredidos directamente con las actuaciones de la Administración ya que dichos postulados, para hacerlos efectivos, requieren el desarrollo legal” y en consecuencia resultarían vulnerados de manera indirecta (fls. 387 a 388 cd.1).

4. La audiencia de conciliación.

Señalada la fecha para audiencia de conciliación, el 2 de agosto de 1994, las partes se hicieron presentes (fls. 417 y 418 cd.1), pero solicitaron su aplazamiento para el 21 de noviembre de 1994, fecha en la cual no se pudo llegar a un acuerdo “por falta del convenio para la distribución de licores” y “se declara fracasada” (. 428 y 429 cd.1).

5. La sentencia de primera instancia.

Es la dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas el 18 de octubre de 1996,

decisión que desestimó las pretensiones de la demanda, declaró no probada la excepción de inepta demanda y condenó en costas a la demandante. En cuanto a la excepción de inepta demanda, estimó el a quo que aunque la argumentación expuesta por la parte actora es breve “…fue suficiente para la solución del conflicto. No es pues la extensión del concepto sino su concreción lo que permite establecer el cumplimiento de los requisitos formales en la demanda…” Después de hacer un amplio análisis sobre la competencia para conocer de la litis, concluye que corresponde a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo decidirla y consecuente con ello procede a pronunciarse sobre el fondo del asunto, manifestando que las pretensiones no están llamadas a prosperar, por las siguientes razones:

1. No se cuestiona en la demanda la violación de los límites impuestos por el legislador al principio de la autonomía de voluntad, referidos a la capacidad, el consentimiento, el objeto y la causa lícita.

2. En el contrato se pactó la obligación para el contratista de constituir una póliza de garantía ante una compañía de seguros legalmente establecida en el país, cuyo monto sería fijado por la Contraloría Departamental de Caldas y en tal caso el contrato solo entraría a regir las relaciones de las partes, una vez se hubiesen fijado dichos montos e inscrito el contrato en el libro de contratos de la Industria Licorera de Caldas, estipulaciones que considera plenamente válidas y obligatorias para que el contrato pueda “empezar a ejecutarse”, pero que como no se ha fijado el monto de la fianza

que debe prestar la sociedad contratista, ni se ha constituido para que pueda ser aprobada, el contrato de distribución de licores no se ha perfeccionado y por ende no puede iniciarse su