CE-SECCION TERCERA-17001-23-31-000-2001-00363-01(33613)-2017

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA BAJO COFINANCIACIÓN - Construcción de vivienda / ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECIDE PETICIÓN SOBRE PAGO DE VALORES ADICIONALES / MODIFICACIONES DEL CONTRATO – Efectos económicos /

RECLAMACIONES O SOLICITUDES FRENTE A MODIFICACIONES DE

CONTRATO – Oportunidad / ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL – Salvedades / PRINCIPIO DE BUENA FE En el caso de ahora, la Sala echa de menos una prueba que, al menos en principio, permita deducir que COINSA advirtió a la Caja de la Vivienda Popular de Manizales sobre las consecuencias económicas de las modificaciones al contrato de cofinanciación No. 9706-043. Es más, por si la falta de prueba de que el contratista reclamó oportunamente fuese poco – que no lo es -, en el caso de ahora aparece probado todo lo contrario, es decir, que la empresa actora sólo pidió prever un anticipo del 30% respecto al otrosí suscrito el 3 de junio de 1998 mediante el cual ajustaron las obras de urbanismo y otras adicionales para la terminación de las etapas I, II y III (…) La parte actora alega que presentó oficios en distintas ocasiones a la accionada con el fin de que le fueran reconocidos los aparentes sobrecostos soportados en la ejecución del contrato. Sin embargo, nótese que en los diferentes otrosíes al contrato las partes acordaron modificaciones a su relación negocial sin que la hoy actora plasmara reclamación alguna relacionada con las salvedades consignadas en el acta de liquidación. Al

contrario, en ellos se estipuló que las cláusulas no modificadas permanecerían vigentes. Este análisis probatorio permite a la Sala concluir que la apelación está llamada a abrirse paso, porque no existían fundamentos para declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio G-403 de 19 de abril de 1999 suscrito por el Gerente de la Caja de la Vivienda Popular mediante el cual resolvió su petición de reliquidar el contrato de cofinanciación No. 9706-043, como tampoco había lugar a declarar el incumplimiento de la entidad pública demandada.

ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO / SALVEDADES AL

ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Presupuestos / SALVEDADES GENÉRICAS – Definición El precedente de esta Corporación ha precisado que para que las pretensiones dentro de la acción de controversias contractuales puedan ser acogidas favorablemente es requisito que el contratista hubiere planteado salvedades claras, concretas y específicas al acta de liquidación. No cualquier constancia, manifestación o afirmación constituye una salvedad que válidamente permita que el contratista más adelante cuestione el acta de liquidación bilateral a la que concurrió, si así fuera entonces ninguna utilidad tendría este corte final de cuentas de un contrato (…) El precedente de esta Corporación ha entendido por salvedades genéricas aquellas que “no dan cuenta de lo que se pretende ni de las razones o motivos que conducen a la reclamación”, pero lo cierto es que no existe una fórmula sacramental para plantear salvedades al acta de liquidación bilateral de un contrato estatal, amén de que los principios de prevalencia del derecho

sustancial sobre las formalidades, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política, y de prevalencia de la intención de los contratantes, previsto en el artículo 1618 del Código Civil, aplicables tanto a los contratos civiles como mercantiles, y naturalmente también a la contratación estatal. MODIFICACIONES DEL CONTRATO / OPORTUNIDAD PARA RECLAMACIONES / PRINCIPIO DE BUENA FE Sin duda alguna, el contratista que concurre a modificar el plazo o alcance del contrato sin siquiera musitar algo acerca de las consecuencias económicas de ello, para luego, cuando termina el contrato, sorprender a la administración con reclamaciones originadas en esa manifestación de voluntad, no obra conforme a la lealtad y a los postulados de la buena fe. Ha señalado esta Corporación, por ejemplo, que “si durante la ejecución del contrato el contratista no ha solicitado el reconocimiento de eventuales sobrecostos como efecto de una suspensión ni ha manifestado reproche alguno en este sentido a la hora de acordar las suspensiones, no puede, con posterioridad a la finalización del contrato, solicitar indemnizaciones.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia con salvamento de voto de la magistrada

Stella Conto Díaz del Castillo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 17001-23-31-000-2001-00363-01(33613)

Actor: CONSTRUIR INGENIERÍA S.A. (COINSA)

Demandado: CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR DE MANIZALES Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Caja de la Vivienda Popular de Manizales contra la sentencia del 9 de noviembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual esa

Corporación resolvió:

1. DECLARAR PARCIALMENTE PROBADA la excepción de “COBRO DE LO NO DEBIDO”, propuesto [sic] por la parte demandada dentro del presente proceso de CONTROVERSIA CONTRACTUAL promovido por la SOCIEDAD CONSTRUIR INGENIERIA “COINSA” en contra de la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR, por lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.

2. DECLARAR la NULIDAD PARCIAL del acto administrativo contenido en el oficio G-403 del 19 de abril de 1999 suscrito por el Gerente de la Caja de la Vivienda Popular mediante el cual resuelve un derecho de petición presentado por la sociedad Construir Ingeniería S.A. COINSA.

3. DECLARAR el incumplimiento del Contrato de Obra Pública por el sistema de cofinanciado No. 9706-043 por parte la entidad demandada, razones por las cuales la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR deberá reliquidarlo, de acuerdo con lo expresado en esta sentencia.

4. CONDENAR a la Caja de la Vivienda Popular al pago de la suma de

CUATROCIENTOS SETENTA Y CINCO MILLONES CINCUENTA Y CINCO

MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS M/C

($475’055.494.oo) a favor de la SOCIEDAD CONSTRUIR INGENIERIA “COINSA” por lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

5. INDEXAR la suma derivada de esta condena, ajustándola de acuerdo a la fórmula indicada en la parte motiva de esta sentencia.

6. NEGAR las pretensiones de RECONOCIMIENTO Y PAGO DE VALORES

CORRESPONDIENTES A: MAYOR VALOR COBRADO EN LOS LOTES,

MAYOR VALOR DE VENTAS EN LAS CASAS, RECONOCIMIENTO POR

CONCEPTO DE OBRAS ADICIONALES SIN PAGO y AL RECONOCIMIENTO Y PAGO DEL IMPUESTO DEL TIMBRE Y DEL DOS POR MIL de acuerdo a lo expuesto en las anteriores consideraciones.

7. La CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR dará cumplimiento a esta sentencia en los términos previstos en el artículo 176 del C.C.A. y reconocerá intereses en la forma prevista en el artículo 177 ibídem, adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998.

8. SIN COSTAS por lo brevemente expuesto en la parte motiva de esta providencia (folios 1133 a 1189 cuaderno principal).

SÍNTESIS DEL CASO COINSA pretende que se declare la nulidad del oficio G-403 del 19 de abril de 1999, expedido por la Caja de la Vivienda Popular de Manizales, mediante el cual no accedió a sus reclamaciones en relación con varios aspectos del contrato de cofinanciación No. 9706-043.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El día 19 de abril de 2001, COINSA interpuso demanda de controversias

contractuales en contra de la Caja de la Vivienda Popular de Manizales, que se resume como sigue: 1.1. Hechos Los hechos expuestos por la parte actora se resumen así: 1.1.1. La Caja de la Vivienda Popular de Manizales abrió la convocatoria pública No. 002-III-1997 con el objeto de contratar mediante el sistema de cofinanciación, la “Construcción de 1.500 (Mil quinientas) Unidades de Vivienda (casas), incluyendo algunas obras de urbanismo: 300 (trescientas) de 35 M2 y 1.200 (Mil doscientas) de 21,50 M2 en la Urbanización BOSQUES EL NORTE con un valor máximo de $8.500.000 (Ocho millones quinientos mil pesos) y $6.500.000 (Seis millones quinientos mil pesos) respectivamente”, a la cual se presentó la sociedad actora CONSTRUIR INGENIERÍA S.A. (COINSA). 1.1.2. El pliego de la convocatoria y sus documentos anexos, como las respuestas a las observaciones de los proponentes y el Adendo No. 3, establecieron unas reglas claras sobre quién asumiría las obras de urbanismo, los plazos para la construcción y subrogación ante la Corporación de Ahorro y Vivienda, y la selección de los adjudicatarios, en función de las cuales COINSA presentó propuesta considerando que “con base única y exclusivamente en los pliegos se tenía, un plazo máximo de ocho (8) meses, tiempo en el cual se ejecutaría la totalidad del contrato, teniendo en cuenta además que la CAJA DE LA VIVIENDA

POPULAR emprendería y coordinaría por su cuenta y riesgo unas obras de urbanismo y además garantizaría el mercado en un plazo máximo de ocho (8) meses”. Igualmente, en la propuesta económica presentada por la actora, se tuvieron en cuenta los ítems de “Impuestos, Seguros y Garantías, Notariales, Corrección monetaria e intereses que eran muy inferiores a lo que realmente se presentó durante la ejecución”. 1.1.3. Mediante Resolución No. 388 de mayo de 1997 se adjudicó a COINSA la construcción de 450 viviendas; en consecuencia, suscribió con la entidad demandada el contrato de obra pública por el sistema de cofinanciación No. 9706043, en cuya cláusula segunda se destaca dentro de las obligaciones de la contratante “3. Entregar, o autorizar al contratista a más tardar dentro de los tres (3) días calendario siguientes, según sea el caso, el 60% de cada cuota inicial…” y en su cláusula décima octava se estipuló que integrarían el contrato la correspondencia pertinente cruzada entre las partes y por ello antes de acudir a la interpretación unilateral debían las partes remitirse “al pliego de la licitación 002-III97, adendos y anexos que se hayan efectuado durante el transcurso de ésta, la propuesta y los documentos, anexos presentados por el contratista” y la promesa de venta celebrada con los adjudicatarios. 1.1.4. Las condiciones de la ejecución fueron diferentes a lo previsto en el pliego y el contrato, en síntesis, porque: (i) luego de presentada la oferta se expidieron las Leyes 383 de 1997 y 488 de 1998 que incrementaron la tarifa del impuesto de

timbre, primero a 1% y luego al 1,5%; (ii) la entidad contratante tuvo “serios problemas financieros” que le impidieron desarrollar las obras de urbanismo; (iii) se presentaron diferencias con los diseños y mayores obras; y (iv) no se vendían las unidades de vivienda, según consta en la bitácora y las actas de comité de obra. 1.1.5. Las circunstancias aludidas obligaron a la entidad demandada a suscribir otrosíes al contrato inicial el 30 de abril, 3 de junio, 31 de agosto y 14 de diciembre de 1998, que igualmente demuestran “una serie de incumplimientos y desequilibrios”. 1.1.6. Sumado a lo anterior, a partir de febrero de 1998 se incrementaron las tasas de interés, lo que incidió en los créditos. 1.1.7. El mayor tiempo de ejecución del contrato por causas ajenas al contratista implicó sobrecostos, como: (i) desde el 12 de septiembre de 1997 al 15 de marzo de 1999 se mantuvo el personal con prestaciones sociales; y (ii) elementos y utensilios con alto costo de oportunidad y lucro cesante, porque la actora no pudo destinarlos a otra actividad. 1.1.8. La extensión del plazo de duración de la obra generó “un inusitado cambio en los costos financieros, tasas de interés, corrección monetaria, DTF, entre otros, que definitivamente implicaron sobrecostos financieros no esperados al momento de presentarse la propuesta, como se puede establecer de la mera comparación entre la propuesta del CONSORCIO CONYVI S.A. JORGE ENRIQUE VALENCIA

OCHO que fue la escogida como modelo y los verdaderos costos cobrados por las instituciones Financieras”. 1.1.9. La Caja de la Vivienda Popular no entregó los recursos a que estaba obligada, lo que le implicó al contratista “adquirir una serie de préstamos e incluso una serie de sobregiros con los bancos”. 1.1.10. Se creó el impuesto del 2x1000, que no existía al momento de presentar la oferta y por cuyo concepto el contratista pagó $2.810.059. 1.1.11. El aumento del tiempo del proyecto implicó incremento de costos de construcción de las casas y el urbanismo. 1.1.12. La Caja de la Vivienda Popular de Manizales cobró “a mayor valor los lotes que le vendió al contratista”, pues en el pliego, el contrato y las escrituras públicas 1266 de 7 de octubre de 1997, 1089 de 14 de julio de 1998, 648 de 31 de agosto de 1999, 1619 de 30 de diciembre de 1997 y 1429 de 24 de noviembre de 1997 otorgadas en la Notaría Única del Círculo de Villamaría (Caldas) y la escritura pública 1211 de 15 de octubre de 1998 de la Notaría Única de Neira (Caldas) “siempre se dijo que los lotes eran por valor de UN MILLÓN DE PESOS ($1’000.000,oo) MONEDA CORRIENTE, y sin embargo se le descontó un mayor valor”, de un millón trescientos setenta y cuatro mil seiscientos pesos ($1.374.600)

por lote, para un mayor valor cobrado por cincuenta y un millones trescientos cincuenta y tres mil cuatrocientos pesos ($51.353.400). 1.1.13. El otrosí No. 1 de 3 de junio de 1998 no se pagó oportunamente, lo que generó intereses al 3% mensual, por once millones ciento treinta y un mil quinientos noventa y tres pesos ($11.131.593). 1.1.14. No obstante que al actor se le adjudicó la construcción de 450 viviendas, unilateralmente la Caja demandada no le permitió construir 33 casas, causándole otro daño equivalente a veinticuatro millones ochocientos veinticuatro mil ochocientos ochenta pesos con 1 centavo ($24.824.880,01). 1.1.15. Se presentaron también obras adicionales que no fueron pagadas, como el afirmado de andenes y acometidas eléctricas para las casas, que estimó en la demanda en cincuenta y cinco millones ciento noventa mil trescientos ochenta y nueve pesos ($55.190.389). 1.1.16. La Caja de la Vivienda Popular de Manizales reconoció a la sociedad demandante un valor muy inferior a aquél por el que vendió las casas construidas. 1.1.17. La entidad demandante no reconoció al contratista “los gastos que debió asumir por conceptos de Escrituración, Registro e Impuesto de Renta, Industria y Comercio, Bonos de Seguridad, pues se entendía como una mayor utilidad para el Contratista”. 1.1.18. La entidad demandante, mediante el oficio G-403, “sin mayores

argumentos niega todo”, acto que no fue notificado y tampoco no se permitió el ejercicio de la vía gubernativa, no obstante, notificándose por conducta concluyente de dicha comunicación, el 19 de mayo de 1999 la COINSA presentó petición, que no fue contestada. 1.1.19. El contrato terminó el 28 de mayo de 2000. La demandante pidió “en numerosas ocasiones” liquidarlo “haciendo a su vez una serie importante de consideraciones a tener en cuenta en la liquidación”. 1.1.20. El 14 de noviembre de 2000 suscribió acta de liquidación “más por la presión de la situación económica, que por estar de acuerdo” en la que dejó la siguiente constancia: “Las partes dejan expresa constancia de que no se llegó a acuerdo alguno con respecto a las siguientes reclamaciones: 1. mayor permanencia en obra

2. Incremento de costos de Construcción

3. Incremento de costos financieros

4. Impuesto de 2 por 1000

5. Sobrecosto en impuesto de timbre

6. Mayor valor descontado por la caja de la Vivienda popular en el valor de los lotes vendidos al contratista. 7 Indemnización por la no construcción de la Totalidad de las viviendas.

8. Cobro de acometidas eléctricas de casa de 21.50 M2 y de la subbase de los andenes.

9. Sobrecosto causado por el mayor valor de venta ordenada por la Caja de la Vivienda Popular a su favor por encima del valor a pagar al

Contratista.

10. Lucro cesante de la formaleta”. 1.1.21. Finaliza aduciendo que la Caja de la Vivienda Popular de Manizales

incumplió el contrato, se rompió el equilibrio económico de este y obligó a la empresa al estado de liquidación en el que está. 1.2. Pretensiones Con base en los anteriores hechos, la demandante planteó las siguientes pretensiones: 1.1 Que se declare la NULIDAD del Acto Administrativo contenido en el OFICIO G-403 del 19 de abril de 1999, suscrito por el Gerente de la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR, mediante el cual resuelve un Derecho de Petición presentado por la SOCIEDAD “CONSTRUIR INGENIERÍA S.A. COINSA”, el 8 de febrero de 1999. 1.2. Que se reliquide el Contrato de obra Pública Cofinanciado Nro. 9706-043. 1.3. Que se declare el INCUMPLIMIENTO de la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR de Manizales, del Contrato de Obra Pública Cofinanciado No. 9706-043, celebrado con la SOCIEDAD “CONSTRUIR INGENIERÍA S.A. COINSA”. 1.4. Que se reconozca el ROMPIMIENTO DE LA ECUACIÓN CONTRACTUAL en el Contrato de Obra Pública Cofinanciado No. 9706-043 del 11 de junio de 1997.

2. Que como consecuencia de las anteriores NULIDADES Y DECLARACIONES, se condena a la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR, a reconocer las siguientes sumas de dinero: 2.1. PRINCIPAL: 2.1.1. Que se ordene, como en efecto se hace, la liquidación final del contrato Nro. 9706-042, celebrado entre LA CAJA DE LA VIVIENDA

POPULAR y LA SOCIEDAD “CONSTRUIR INGENIERÍA S.A.

COINSA: 2.1.1.1. POR MAYOR PERMANENCIA EN OBRA 2.1.1.1. Sobrecosto de Administración $266.665.292,oo 2.1.1.2. Lucro Cesante $50.887.200,oo 2.1.1.2. INCREMENTO DE COSTO 2.1.1.2.1. En casas $25.031.342,oo 2.1.1.2.2. En obras de urbanismo $23.887.414,oo 2.1.1.3. SOBRECOSTO FINANCIERO $62.437.900,08 2.1.1.4. EL 2X 1000 $2.810.059,oo

2.1.1.5. MAYOR VALOR COBRADO EN LOS LOTES $51.353.400,oo 2.1.1.6. INTERÉS POR NO PAGO OPORTUNO DE ACTA DE OTRO SI DEL 3 DE JUNIO DE 1998 $11.131.593,oo 2.1.1.7. INDEMNIZACIÓN QUINTA ETAPA $24.824.880,01 2.1.1.8. OBRAS ADICIONALES SIN PAGO 2.1.1.8.1. Afirmado de Andenes $12.219.622,oo 2.1.1.8.2. Acom Elect. de Casas de 21.5 $42.970.767,oo

2.1.1.9. MAYORES VALORES DE VENTAS

EN LAS CASAS A FAVOR C.V.P. $187.581.710,oo

3. Que se liquiden intereses de mora sobre lo adeudado desde el momento en que dicte sentencia hasta el pago efectivo.

4. Que se condene al pago de costas a la Entidad demandada.

5. Que se disponga el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo (folios 476 y 477 cuaderno primera instancia). 1.3. Contestación de la demanda La Caja de la Vivienda Popular de Manizales al contestar la demanda controvirtió los hechos y formuló como excepción de mérito la que denominó “cobro de lo no debido”, porque las circunstancias ocurridas en la ejecución del contrato no son imputables a dicha entidad, “pues las prórrogas o plazos que ocurrieron en el devenir de la ejecución del contrato fueron acordados por las partes, que en muchos de los casos fueron concesiones generosas” de la entidad estatal, pues los otrosíes se suscribieron porque “la ampliación de los plazos la solicitó el contratista” (folios 586 a 605 cuaderno primera instancia). 1.4. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público conceptuó en la primera instancia en el sentido de pedir que se denieguen las pretensiones de la demanda, salvo en lo relacionado con la pretensión del reconocimiento y pago de 2x1000, porque la actora “en ningún momento probó que esas situaciones que él califica como extraordinarias o imprevistas no fueron contempladas en su propuesta”. 1.5. Alegatos de conclusión La parte actora rememoró el contenido de la demanda y arguyó que se probó que la Caja de la Vivienda Popular de Manizales abrió la convocatoria en cuestión y respondería por la venta o subrogación de las viviendas, porque así lo dio a

entender; que hubo mayor estadía en obra según las bitácoras o libros de obra, los otrosíes y las actas de comité; el alza de los intereses es un hecho notorio; que los testimonios prueban las irregularidades acontecidas en la ejecución del contrato. La parte demandada igualmente repasó lo alegado en su contestación; alegó que los riesgos deben ser compartidos; el contratista incurrió en mal manejo de los negocios; que no es aplicable la teoría de la imprevisión porque las dificultades ocurridas en desarrollo del contrato “no se debieron solo a la voluntad de la Caja de la Vivienda Popular sin ser las circunstancias que lo originaron ajenas al contratista”; el cambio de planteamiento urbanístico se debió a la topografía del terreno, al que todos los proponentes tuvieron posibilidad de acceder en la convocatoria; que al contratista le fue cancelado todo, “lo que no hizo se compensó con otras obras”; y que no es posible reconocer el sobrecosto porque implicaría enriquecimiento sin justa causa; y finalmente que el contratista incumplió, lo que no entiende, porque “al no ejecutar en su totalidad el contrato en los términos pactados, éste ose demandar y pretenda que le reconozcan dineros por cuestiones en las cuales tienen igual o más culpa que la parte demandada”. 1.6. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Caldas consideró que “se evidenció la deficiente planeación, seguimiento y organización por parte de la CAJA para llevar a cabo el contrato” y durante su ejecución no se aplicó el artículo 27 de la Ley 80 de 1993; que “cuando se pretendió liquidar el contrato de común acuerdo, ello no fue

posible, según se desprende de la copia del acta correspondiente aportada al proceso (folios 407 a 413, cuaderno 1B). Solo tuvo en cuenta los valores “que de devienen del ius variandi o sea de la necesidad de modificaciones impuestas por el contratante de la obra Caja de la vivienda Popular del Municipio, y de su incumplimiento que generó una mayor estadía en la obra y como consecuencia mayores costos que debieron ser asumidos por el contratista COINSA, exceptuando los impuestos a los cuales la Sala ya se ha referido; concluyendo que no son considerados para restablecer el equilibrio de la ecuación del contrato”; redujo, por equidad, la indemnización por lucro cesante por la imposibilidad de construir todas las casas; negó la pretensión relativa a la diferencia en el valor de venta de los lotes, porque el contratista aceptó el nuevo valor “sin haberlo objetado”; desestimó también la pretensión de reconocimiento de obras adicionales, salvo las instalaciones eléctricas exceptuadas del contrato “o sea las eléctricas dentro de las casas” que si reconoció (folios 1133 a 1189 cuaderno principal). 1.8. El recurso de apelación Dentro de la oportunidad procesal, la Caja de la Vivienda Popular de Manizales interpuso y sustentó el recurso de apelación. Sustenta su inconformidad en cuestionar que la naturaleza del contrato no es de obra, sino de compraventa, porque la entidad demandada promociona planes de vivienda “es una labor social, esa es su ganancia, ya que no recibe contraprestación o utilidad económica por su

intermediación, sino que simplemente vende el lote de terreno. Luego, es una completa injusticia que si ocurren anormalidades en la ejecución de la obra que otros realizan, sea la Caja quien tenga que asumir los costos de esas irregularidades de su propio peculio”; el dinero de los beneficiarios de los subsidios “simplemente son entregados por la Caja al constructor, pues las normas no permiten que la Entidad descuente el valor del lote, sino que el desembolso se hace DIRECTAMENTE al vendedor, éste a su vez transfiere a la Caja el precio del lote del terreno”; razón por la cual la venta no constituye lucro para la entidad; los gastos de escrituración y registro son a cargo de vendedor y comprador de las casas; en cuanto al precio del contrato en cuestión, “la Caja no está sufragando gasto alguno por la construcción de la obra, ni por la enajenación, ni aún por la interventoría. Por el contrario, es el Contratista quien debe pagar a la Caja el valor de los lotes y pagar al interventor sus honorarios. La Entidad simplemente traslada al contratista las cuotas iniciales”, por tanto la construcción es por cuenta y riesgo del contratista; y finaliza señalando que la entidad tomó las medidas necesarias para mantener las condiciones económicas el contrato, “prueba de ello son los numerosos otro sí en los que se aceptaban los pedimentos del demandante” (folios 1200 a 1209).

II. CONSIDERACIONES Previo a resolver el presente asunto, se hará un análisis de los presupuestos procesales (i), de las excepciones planteadas (ii) y se formulará el problema jurídico (iii). Posteriormente, se identificarán los hechos probados (iv) con el fin de

determinar si hay lugar a dar paso a las pretensiones (v).

I. Presupuestos procesales

1. Jurisdicción y competencia De conformidad con el artículo 82 del C.C.A., modificado por la ley 1107 de 2006, para que la jurisdicción administrativa conozca de un asunto debe verificarse que una de las partes del litigio o controversia sea de naturaleza pública. En este caso, se tiene que la entidad demandada y apelante es una entidad estatal: la Caja de la

Vivienda Popular de Manizales.

2. Competencia Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación, puesto que el numeral 1º del artículo 129 del C.C.A., con las modificaciones del artículo 37 de la Ley 446 de 1998 y el artículo 1º de la Ley 954 de 2005, le asigna el conocimiento en segunda instancia, entre otros asuntos, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por parte de los tribunales administrativos.

3. Caducidad El contrato terminó el 28 de mayo de 2000 y el acta de liquidación bilateral se suscribió el 14 de noviembre de 2000 (folios 407 a 413 cuaderno primera instancia), mientras que la demanda se presentó el 19 de abril de 2001; por tanto, la demanda se ejerció oportunamente, dentro del término previsto para ello por el artículo 136 del C.C.A.

4. Legitimación en la causa La legitimación en la causa por activa aparece demostrada en el plenario, porque la empresa COINSA celebró el contrato en cuestión, lo que permite tenerla como legitimada en cuanto a sus pretensiones.

5. Salvedades a la liquidación del contrato El precedente de esta Corporación ha precisado que para que las pretensiones

dentro de la acción de controversias contractuales puedan ser acogidas favorablemente es requisito que el contratista hubiere planteado salvedades claras, concretas y específicas al acta de liquidación. No cualquier constancia, manifestación o afirmación constituye una salvedad que válidamente permita que el contratista más adelante cuestione el acta de liquidación bilateral a la que concurrió, si así fuera entonces ninguna utilidad tendría este corte final de cuentas de un contrato1: Reitera la Sala que las salvedades dejadas en el acta de liquidación bilateral tienen como finalidad salvaguardar el derecho del contratista a reclamar en el futuro ante la autoridad judicial el cumplimiento de obligaciones que considera quedaron pendientes durante la ejecución del contrato, razón por la cual deben ser claras y concretas. A propósito del preciso alcance que corresponde a las salvedades o reservas que respecto de una liquidación bilateral formula alguna de las partes del contrato, la Jurisprudencia de esta Corporación ha advertido “(…) que las salvedades u objeciones que el contratista deja en el acta de liquidación del contrato deben ser claras y concretas; de otra manera, su inclusión resulta ineficaz.”2. La Sala ha precisado el asunto en los siguientes términos: “(…) para efectos de poder acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es requisito indispensable que las partes hayan dejado constancia expresa, en el acta de liquidación del contrato, de las inconformidades que pudieron resultar durante su ejecución, tal como esta Sala lo ha señalado en reiteradas ocasiones (…). Ahora bien, la constancia que el contratista inconforme consigna en el acta

no puede ser de cualquier tipo; es necesario que reúna las siguientes características: que identifique adecuadamente los problemas surgidos con ocasión del contrato, es decir, que sea clara, concreta y específica; no obstante no tiene que expresar técnicamente toda una reflexión y justificación jurídico-económica, pero sí debe contener, así sea de modo elemental, la identificación del problema, es decir, los motivos concretos de inconformidad (…). Lo anterior significa que la constancia de inconformidad no se satisface con una formulación genérica, que no identifique la razón de ser de la salvedad del contratista; tal conducta impide la claridad necesaria en la conclusión de la relación negocial –bien porque las partes están de acuerdo en forma plena, o bien porque subsisten diferencias entre ellas3. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 13 de abril de 2016, exp. 33373, C.P. Hernán Andrade Rincón. 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Sentencia de 16 Febrero de 2001, Exp. 11689, Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 6 de julio de 2005. Expediente 14.113. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Desde tiempo atrás la Jurisprudencia de la Sala ha sostenido esta posición. Así, en Sentencia del 16 de octubre de 1980, Expediente 1960, con ponencia del Consejero Carlos Betancur Jaramillo, afirmó lo siguiente: “Es evidente que cuando se liquida un contrato y las partes firman el acta de

liquidación sin reparo alguno, éstos en principio no pueden mañana impugnar el acta que tal acuerdo contiene, a menos que exista error u omisión debidamente comprobado (…). Como se ve, la Administración liquida, luego de la presentación de ciertos documentos por el contratista y aún sin éstos, de oficio; y a éste no le quedan sino estas salidas: a) firmar en señal de aceptación, sin reclamos u observaciones. Aquí el acta será definitiva y no podrá impugnarse jurisdiccionalmente; b) firmar con salvedades o reclamos que se pueden hacer en el mismo texto del acta de liquidación En consecuencia, cuando las partes de un contrato, bien sea es