CE-SECCION TERCERA-17001-23-31-000-2007-00235-02(41987)-2019

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTA DE LIQUIDACIÓN

BILATERAL DEL CONTRATO / RECLAMACIÓN DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN

DEL CONTRATO ESTATAL / SALVEDADES EN EL ACTA DE LIQUIDACIÓN

DEL CONTRATO

[R]esta resolver la reclamación pecuniaria de la apelante, que se contrae a obtener el reconocimiento y pago de los conceptos contenidos en las salvedades del acta de liquidación bilateral suscrita con ocasión de la terminación unilateral […] En el acta de liquidación bilateral […], las partes acordaron el reconocimiento a favor del contratista de la suma […] por las inversiones realizadas hasta la terminación unilateral del contrato y el reconocimiento de los intereses bancarios. […] La Sala colige que los perjuicios reclamados por el demandante son aquellos causados como consecuencia de la terminación prematura del contrato […]. Para la Sala no resulta procedente el reconocimiento de las sumas reclamadas, toda vez que el actor las relaciona con la imposibilidad de ejecución por el plazo restante del contrato de concesión a consecuencia de la terminación unilateral, respecto de la cual no fue desvirtuada su legalidad. La validez del acto impide dar paso al reconocimiento de los perjuicios causados con esta decisión unilateral.

JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / TERMINACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO / DECLARACIÓN DE OFICIO DE LA NULIDAD

ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / OBLIGACIONES DEL JUEZ

[C]orresponde precisar lo siguiente respecto al orden de análisis judicial que impone el hecho de que se cuestione la legalidad del acto de terminación unilateral expedido con base en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, comoquiera

que el a quo omitió estudiar esa pretensión y directamente procedió a anular el contrato. […] [L]a controversia judicial que usualmente se presenta en estos asuntos gira en torno a la nulidad de la terminación unilateral, por cuanto el contratista la considera contraria a derecho, porque entiende que no se configura alguno de los supuestos del artículo 44 ibídem que le permita a la administración válidamente terminar el contrato. […] Una vez corresponda resolver el fondo de dicha controversia, el juez debe adentrarse en el estudio de legalidad que le fue requerido y no eximirse de este para ejercer la facultad oficiosa de declarar la nulidad absoluta del contrato –o hacerlo por motivo de una excepción propuesta por la parte demandada–. Lo anterior, porque el ordenamiento exige que la sentencia resuelva todas las peticiones que le han sido formuladas al juez, según lo prevé el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo. De lo contrario, quedaría sin control el acto administrativo que precisamente motivó la controversia y con ello el juez dejaría a un lado una de las funciones primordiales del juicio de legalidad, cual es fijar patrones de corrección con el fin de que en el futuro las falencias no se repitan. […] [E]l juez no puede prescindir del juicio de legalidad de la terminación unilateral para abordar de entrada la nulidad del contrato. Lo anterior no quiere decir que al juez le esté vedado anular el contrato si se presentan los supuestos para ello; por el contrario, cuando se estudia la terminación unilateral declarada por razón de una eventual causal de nulidad del contrato, el juez debe verificar si el motivo invocado por la administración se

configuró respecto del contrato y de llegar a encontrar que sí lo fue, habrá de anular el contrato bajo la causal que consideró la administración, pues es competencia privativa del juez anular contratos. De lo contrario, si el juez concluye que la administración erró al terminar el contrato, porque la causal invocada carecía de sustento, habrá de anular el acto –lo que materializa la anotada función correctiva– y, en todo caso, si verifica que existe otra causal de nulidad absoluta deberá declararla de manera oficiosa, siempre que se den los presupuestos para ello.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 170 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 44 / LEY 80 DE 1933 – ARTÍCULO 45

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la función consustancial de la jurisprudencia contencioso administrativa de identificar las falencias que se presentan en el ejercicio de la actividad administrativa, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de julio de 2009, rad. 16974, C. P. Ruth Stella Correa Palacio.

Sobre la necesidad del Consejo de Estado de poner en evidencia los errores cometidos por la administración en ejercicio de sus funciones, con el objetivo de que la justicia contenciosa fije pautas parta que los yerros no se vuelvan a presentar, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 11 de septiembre de 2013, rad. 20601, C. P. Danilo Rojas Betancourth.

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / TERMINACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO /

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO En el asunto sub examine la liquidación del contrato fue bilateral y se consignó en el acta firmada por las partes el 2 de agosto de 2005, por lo cual, en estricto sentido, la terminación unilateral y el acto de liquidación no comparten la misma naturaleza –en tanto el primero es un acto administrativo y el segundo un acto jurídico bilateral–; no obstante, desde la consecuencia que genera uno sobre el otro, es posible contar el término de caducidad de la acción desde de la firma del acta de liquidación bilateral, a partir de la regla prevista por el literal c) del numeral 10) del artículo 136 ya citado , en línea con el pronunciamiento jurisprudencial arriba referido. En consecuencia, la acción contractual caducaría a los dos años contados a partir del día siguiente a la firma del acta de liquidación bilateral, producida el 2 de agosto de 2005, es decir, el 3 de agosto de 2007. […] [E]l escrito de corrección a través de cual se incorporó la pretensión de nulidad del acto de terminación unilateral, se radicó el 4 de diciembre de 2007 […], cuando habían transcurrido más de dos años desde la fecha en que se produjo la liquidación bilateral, para que la jurisdicción conociera tanto de la pretensión de nulidad del acto de terminación unilateral del contrato como de la pretensión de incumplimiento relacionada con la falta de reconocimiento y pago de los valores reclamados por el contratista, incluidos como salvedades en el acta de liquidación

bilateral suscrita el 2 de agosto de 2005. Colige la Sala que solo fue hasta el escrito de corrección de demanda que la parte actora requirió la nulidad del acto de terminación unilateral, cuando el término para hacerlo estaba más que vencido. […] [A]l haber operado el fenómeno de la caducidad respecto a la pretensión de nulidad contra el acto de terminación unilateral del contrato, de tal forma que a pesar de que el a quo no lo advirtió, corresponde declararlo en esta oportunidad y ello impide pronunciarse sobre la legalidad de decía resolución, por lo que permanece incólume la presunción de legalidad que lo reviste CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INTERRUPCIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN POR PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / CADUCIDAD DE LA REFORMA DE LA

DEMANDA

[L]as pretensiones de la demanda original y de la reforma tendrán dos momentos diferentes para finalizar el cómputo de caducidad de la acción, que estarán mediados por la fecha de presentación de cada una de ellas, tal como lo ha explicado el pleno de la Sección; lo anterior, sin perjuicio de que el inicio del conteo de la caducidad esté mediado por un solo momento, como pasa a explicarse. El numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo prevé dos supuestos de caducidad, cuando se ventilan las pretensiones a las que hace alusión la demanda. Por regla general, dos años a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento y dos años a partir de la firma del acta de liquidación bilateral, en aquellos contratos

que requieran de liquidación y el balance se efectúe de mutuo acuerdo.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los dos momentos distintos para finalizar el cómputo de caducidad de la acción, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 25 de mayo de 2016, rad. 40077, C. P. Danilo Rojas Betancourth.

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / VALIDEZ

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL

[L]a jurisprudencia ha afrontado dificultades ante la expedición de actos administrativos contractuales proferidos antes del trámite liquidatorio, respecto de los cuales se discute su validez, para someterlos a la regla de caducidad prevista para aquellos contratos que requieren de liquidación. Al respecto, la Sección Tercera de esta Corporación , ha concluido que ante i) la existencia de dos actos resolutorios donde cada uno contiene una decisión sustancial con efectos jurídicos diversos entre sí, ii) que guardan una relación, por ser uno consecuencia del otro, como en el presente evento, en que el acto de liquidación surge como consecuencia del acto de terminación unilateral del contrato, el término para el ejercicio de la acción contractual, corresponde al de dos años contados a partir de la ejecutoria del acto de liquidación unilateral, para aquellos contratos sujetos al trámite de liquidación, de conformidad con la regla prevista en el literal d) del numeral 10) del artículo 136 del C. C. A. ; para los demás actos administrativos que no cumplan las anteriores exigencias ha considerado que el término de caducidad iniciará desde la ejecutoria del acto administrativo, en aplicación de la

regla general de caducidad prevista para los asuntos contractuales, contenida en el numeral 10 del artículo 136.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

136

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 17001-23-31-000-2007-00235-02(41987)

Actor: COOPERATIVA DEL MAGISTERIO COLOMBIANO

Demandado: MUNICIPIO DE SUPÍA Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Temas: Supuesto de caducidad aplicable cuando se pretende conjuntamente la nulidad del acto de terminación unilateral y el reconocimiento económico de las salvedades del acta de liquidación bilateral. Posibilidad de estudio de nulidad absoluta del contrato cuando existe terminación unilateral del contrato con ocasión de la facultad prevista en el inciso segundo del artículo del artículo 45 de la Ley 80 de 1993. Procedencia de pretensión de reconocimiento económico frente a reclamos que fueron objeto de salvedad en liquidación bilateral.

Sin que se observe nulidad de lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia del 12 de mayo de 2011 del Tribunal Administrativo de Caldas que declaró fundadas las excepciones denominadas “inconstitucionalidad e ilegalidad del contrato de concesión” y “nulidad e invalidez del contrato de concesión” y como consecuencia negó las pretensiones de la demanda (fl.

375-398, c. ppal.). SÍNTESIS La Cooperativa del Magisterio Colombiano (CODEMAS) solicitó la nulidad de la resolución n.° 001 de enero de 2005, por la cual el alcalde municipal de Supía (Caldas) terminó unilateralmente el contrato de concesión del 28 de junio de 2001 entre el municipio que representa y CODEMAS, para el “manejo, administración y explotación del matadero municipal, la galería vieja y la plaza de ferias”. A su vez, pretendió la declaratoria de incumplimiento de las obligaciones contenidas en este contrato por parte del municipio de Supía y como consecuencia obtener el pago de las obligaciones pecuniarias que se derivaban del mismo.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

1. El 2 de agosto de 2007 (fl. 103, c. ppal.), la Cooperativa del Magisterio Colombiano, en ejercicio de la acción de controversias contractuales, presentó demanda en contra del municipio de Supía (fl. 99 a 103, c. ppal.). 1.1. Las pretensiones

2. La parte demandante solicitó las siguientes declaraciones y condenas (fl. 102 a 104, fl. 111 a 114 y fl. 117 a 188, c. ppal.): PRIMERA.- Que se declare la nulidad de la resolución n.° 001 de enero de 2005, mediante la cual el alcalde municipal declaró la terminación unilateral del contrato de concesión celebrado el día 28 del mes de junio de 2001, con su respectivo otro sí, de mayo 10 de 2002, entre el municipio de Supía y la Cooperativa del Magisterio Colombiano (CODEMAS), para el manejo,

administración y explotación del matadero municipal, la Galería Viega (sic) y la Plaza de Ferias1. SEGUNDA.- Que se declare el incumplimiento por parte del municipio de Supía de las obligaciones en el citado contrato de concesión. TERCERA.- Que en consecuencia de lo anterior se condene al municipio de Supía a cumplir con sus obligaciones derivadas de este contrato de concesión, y a pagar las siguientes sumas de dinero: A) INVERSIÓN NETA: La inversión neta registrada en los libros de contabilidad y certificada por los contadores de ambas entidades tal y como consta en el acta de liquidación de agosto 02 de 2007, asciende a la suma de $515.719.932,00., no se tendría en cuenta ya que en cuanto a la suma invertida por la Cooperativa CODEMAS, hubo acuerdo de pago, con el municipio de Supía. B) Que se condene al municipio de Supía al pago de los conceptos reclamados por el contratista (Cooperativa Codemas) en el acta de liquidación bilateral, en los cuales no hubo acuerdo y que describo a continuación, con su respectiva estimación: 1PROYECCIÓN DE FUTURAS GANANCIAS: Como se puede observar la Cooperativa CODEMAS previa reconstrucción y adecuación de las instalaciones objeto de este contrato de concesión, en los primeros cuatro 4 años registró una utilidad acumulada de $86.108.923,00, se estima que para los 16 años restantes que le faltaban al contrato, el cual se extendía hasta el año 2001, la Cooperativa CODEMAS, obtendría por concepto de futuras ganancias, utilidad y rentabilidad de la inversión, la suma de $1.300.000.000,

mil trecientos millones de pesos moneda corriente. 2OBLIGACIONES LABORALES: Los trabajadores que había vinculado CODEMAS para cumplir el objeto del contrato, mediante contrato verbal a un año, la cual de acuerdo con la información del contador JOHN WELSNER LOAIZA, asciende a la suma de $87.498.684, más las correspondientes sanciones moratorias en caso de que sea demandada la Cooperativa. 1 De acuerdo con el escrito de corrección de demanda presentado el 4 de diciembre de 2007 (fl. 117 a 118, c. ppal.). 3CARTERA DE CODEMAS: La Cooperativa prestaba dinero a los comerciantes de la galería, en razón a que tenía a su cargo la administración y manejo, lo que indudablemente presionaba sin mayor esfuerzo el pago de estos créditos, cuando el municipio dio por terminado el contrato, los deudores de la galería no le continuaron pagando a la Cooperativa, ya que esta no tenía el monopolio de administración, razón por la cual la Cooperativa se vio, estancada y prácticamente en la quiebra por la no recaudación de estos recursos en la forma en que se había estimado, préstamos que de acuerdo a la información del contador de CODEMAS en los años 2001, 2002, 2003, 2004, ascienden a la suma de $351.260.152,00 de los cuales en estos préstamos, la Cooperativa ha perdido la suma de $80.000.000,00, los cuales no han sido posible su recuperación, más los intereses e indexación que generan estos dineros hasta la fecha en que se cancelen. 4La indemnización de perjuicios, pues el municipio de Supía con sus

arbitrariedades denigró y colocó en tela de juicio el buen nombre y prestigio del que gozaba la Cooperativa del Magisterio Colombiano (CODEMAS) de más de (30) treinta años en prestación de servicios a la comunidad tanto local como regional, entre ellos: Ahorro, prestamos, suministro de mercancías, contratación de servicios docentes, bienestar social, previsión exequial, recaudo de servicios públicos, transporte escolar, consultoría, planes de vivienda, perjuicios que perjudican directamente a CODEMAS ya que popularmente en el ambiente comunitario, no solo a nivel local, si no, regional quedó la sensación de que CODEMAS era una entidad que se quería robar los bienes del municipio debido a que en el contrato de concesión no existía la cláusula de reversión. Fundamento que es totalmente falso debido a que en el contrato si se pactó la reversión de las obras al momento de su culminación y en normal estado de funcionamiento, como se puede apreciar en la cláusula cuarta del respectivo contrato. Además CODEMAS ha sido una Cooperativa que ha gozado de muy buen prestigio y seriedad ante las entidades financieras y ante cualquier otro ente público o privado y en razón de la cancelación de dicho contrato, esta entidad se ve avocada a prescindir de algunos programas sociales y en riesgo de incumplimiento de sus propias obligaciones. Perjuicios que se estiman en la suma de $680.000.000

SEISCIENTOS OCHENTA MILLONES DE PESOS.

6Más el GOOD WILL, conocimiento, visión y montaje de la ejecución de las obras, para la eficiente prestación del servicio, así como para la propia ejecución del mercado, pues cabe recordar que CODEMAS minimizó los

gastos de la que se generaban al interior de estas instalaciones, construyendo un acueducto propio, ya que las facturas del (sic) por concepto de agua hacía inviable el negocio, una vez se construyó este acueducto se volvió rentable y atractivo para el municipio, otro de los aspectos a resaltar fue la construcción de los puestos de verduras y adecuación del pabellón de alimentos, al igual que la adecuación de locales para demás comerciantes (almacenes, cacharrerías etc.), lo cual promocionó el mercado de Supía, atrayendo habitantes de municipios y corregimientos aledaños como: San Lorenzo, Caramanta, Marmato, Irra, la Feliza y el mismo Riosucio. Atracción que generó el desarrollo acelerado del comercio de Supía. Concepto que se estima en la suma de $422.500.000,00 CUATROCIENTOS VEINTIDÓS MILLONES QUNIENTOS MIL PESOS MONEDA CORRIENTE2. 2 De conformidad con la demanda presentada el 2 de agosto de 2007 (fl. 99 a 108, c. ppal.) y los escritos de corrección presentados el 9 de octubre de 2007 (fl. 111 a 114, c. ppal.), y el 4 de diciembre de 2007 (fl. 117 a 118, c. ppal.). Mediante auto del 21 de noviembre de 2007 (fl. 166, c. ppal.), el a quo requirió al demandante para que adecuara la primera pretensión de la demanda, en el sentido de “individualizar concretamente el acto o actos administrativos cuya nulidad se impetra y de los que presuntamente deriva el

perjuicio”. Con ocasión de este requerimiento, en escrito de corrección de demanda la parte actora modificó la primera pretensión de la demanda original, para en su lugar reclamar “la nulidad de la resolución n.° 001 de enero de 2005, mediante la cual el alcalde 1.2. Los hechos

3. Las pretensiones se sustentan en la situación fáctica que se resume a continuación (fl. 99-102, c. ppal.): 3.1. Para el año 2000, el municipio de Supía (Caldas) contaba con unas instalaciones destinadas para el “sacrificio de ganado mayor y menor”, instalaciones que según el concepto de la Corporación Autónoma Regional de Caldas no cumplían con los mínimos requisitos para el desarrollo de esta actividad, por lo que resultaba inminente el cierre. 3.2. A su vez, el municipio contaba con una “galería” en regular estado de conservación que no estaba siendo utilizada por los comerciantes debido a la falta de adecuación de las secciones de venta de verduras, legumbres, pabellón de carnicerías, venta de alimentos, almacenes y cacharrerías. 3.3. El municipio además contaba con una “plaza de ferias” que estaba siendo subutilizada debido a la falta de iniciativas de promoción para el desarrollo de actividades de comercialización y venta de semovientes de diferentes razas y especies, que estaba generando deterioro y saqueo de las instalaciones. 3.4. El concejo municipal de Supía, mediante acuerdo n.° 29 del 28 de noviembre de 2000, facultó al alcalde municipal para enajenar las galerías,

matadero municipal y la plaza de ferias a la persona natural o jurídica que garantizara una adecuada utilización de las instalaciones y una eficiente prestación del servicio. 3.5. El 28 de junio de 2001, a través de contrato de concesión, el alcalde municipal entregó a CODEMAS, por un plazo de nueve años, el manejo, municipal declaró la terminación unilateral del contrato de concesión celebrado el día 28 de junio de 2001 (…) entre el municipio de Supía y la Cooperativa del Magisterio Colombiano CODEMAS, para el manejo, administración y explotación del matadero municipal, la galería vieja y la plaza de ferias”. En providencia del 21 de enero de 2008, se admitió la demanda (fl. 120 c. ppal.). administración y explotación de la galería vieja, el matadero municipal y la plaza de ferias, además le facultó para realizar el montaje, adecuación, organización y ejecución del mercado. 3.6. Para el cumplimiento del objeto contractual se requería una cuantiosa inversión y por el plazo de ejecución inicialmente pactado era difícil recuperar esta inversión. En consecuencia, CODEMAS solicitó a la entidad contratante replantear las condiciones del contrato, especialmente en lo relacionado con la duración del mismo, para que fuera ampliado el plazo a veinte años. 3.7. La propuesta de CODEMAS pasó a discusión del Concejo Municipal, que mediante acuerdo n.° 002 del 7 de marzo de 2002 autorizó al alcalde municipal para ampliar la duración del contrato de concesión hasta por 20 años. Para el efecto, las partes suscribieron otrosí al contrato de concesión.

3.8. Con el cambio de administración, el nuevo alcalde municipal, mediante resolución n.° 001 de enero de 2005, terminó unilateralmente el contrato de concesión celebrado entre el municipio de Supía y CODEMÁS y ordenó su liquidación dentro de los sesenta días siguientes a la ejecutoría de la resolución de terminación. 3.9. El 2 de agosto de 2005, el municipio de Supía y la Cooperativa CODEMAS suscribieron el acta de liquidación bilateral del contrato, donde se manifestaron salvedades frente a algunos conceptos reclamados por el contratista (proyección de futuras ganancias del contrato, indemnización de perjuicios, cartera morosa de CODEMAS, indemnización de empleados de la Cooperativa, Good Will, utilidad de la inversión).

2. La contestación de la demanda

4. El municipio de Supía (fl. 177 a 195, c. ppal.) aclaró que el concejo municipal autorizó al alcalde para entregar en arrendamiento, comodato y/o vender “las galerías, el matadero y la plaza de toros” a una persona natural o jurídica que garantizara una adecuada utilización de las instalaciones y una eficiente prestación del servicio, en este sentido, el acuerdo municipal no indicó una facultad única para enajenar. 4.1. Además precisó que la pretensión se dirige al incumplimiento del contrato de concesión, sin embargo, el mismo fue celebrado sin contar con facultad para ello. Explicó que del artículo 3 del acuerdo n.° 29 del 28 de noviembre de 2000, no se deriva facultad o autorización alguna al alcalde municipal para celebrar contrato de concesión, únicamente lo facultó para entregar en arrendamiento, comodato o y/o vender las galerías, el matadero

y la plaza de ferias. 4.2. Desde la afirmación del municipio demandado, el alcalde no estaba autorizado para celebrar el contrato de concesión y al haberlo suscrito violó el numeral 3 del artículo 315 constitucional. 4.3. Señaló que no existe documento alguno que repose en el archivo de la entidad donde se acredite que CODEMAS solicitó al municipio de Supía replantear las condiciones del contrato, en lo relacionado con el término de duración. Tampoco se demuestra que la presunta solicitud tuvo justificación en un estudio técnico y económico conforme a las reglas del contrato de concesión y el Decreto 2170 de 2002. 4.4. Agregó que con el acuerdo n.° 002 del 7 de marzo de 2002 se pretendió convalidar una actuación ilegal de la administración municipal, cuando estipuló en la parte considerativa que el alcalde en ejercicio de la facultad otorgada entregó a CODEMAS en arrendamiento la galería y el matadero, para “posteriormente en la parte resolutiva del acto administrativo autorizar la ampliación hasta por 20 años del contrato”. Para el demandado en el aludido Acuerdo se autorizó al alcalde municipal de Supía para “ampliar el plazo hasta por 20 años de un contrato de arrendamiento suscrito con CODEMAS, más no y en estricto sentido del contrato de concesión”. 4.5. Resaltó que la prórroga del contrato de concesión se realizó incluso antes de la expiración del término de duración inicialmente previsto por nueve años, en clara vulneración de los términos generales dispuestos por la ley y la doctrina para la prórroga. A su vez desborda el término legal

dispuesto por el artículo 36 de la Ley 80 de 1993, según el cual, la duración de las concesiones para la prestación, no podrá exceder de diez (10) años prorrogables por un lapso igual. 4.6. Frente a la terminación unilateral del contrato, aceptó que la misma se dispuso mediante resolución n.° 001 del 10 de enero de 2005. Respecto a la liquidación bilateral estimó que CODEMAS no dejó consignada salvedad alguna en aspectos económicos del balance, y así se expresó y convino en la cláusula séptima. 4.7. Para el demandado sorprende que al mismo tiempo el municipio decida dar por terminado unilateralmente por i) no haberse incorporado en el contrato de concesión la cláusula de reversión, ii) celebrarse sin facultades expresas del alcalde, e iii) incurrirse en causal de nulidad de conformidad con el artículo 44 de la Ley 80 de 1993, y a su vez se hubiera firmado acta de liquidación bilateral, en la que se efectuaron arreglos económicos con la concesionaria, cuando lo apropiado era la liquidación unilateral o la declaratoria de nulidad del contrato sin reconocimiento económico alguno a favor del contratista, ante la existencia de vicios por competencia y por no comprender los elementos esenciales para el perfeccionamiento del contrato. 4.8. Propuso las excepciones de “inconstitucionalidad e ilegalidad”, por cuanto el contrato de concesión celebrado contravino las disposiciones constitucionales y legales relacionadas con las facultades requeridas por los alcaldes municipales para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones que le corresponden al concejo municipal (núm. 3 del art. 313 de

la Constitución; núm. 3 del art. 32 de la Ley 136 de 1994; ord. a) del art. 2 y num. 11 del art. 25 de la Ley 80 de 1993); “El contrato de concesión es inválido e ilegal toda vez que dentro del mismo no se pactó la cláusula de reversión”, al estimar que en los contratos de concesión es obligatorio incorporar la cláusula de reversión, de manera que al finalizar el término de explotación o concesión de los elementos y bienes directamente afectados a la misma pasan a ser propiedad de la entidad contratante; “Nulidad e invalidez del contrato de concesión”, en tanto el contrato de concesión incurrió en las causales de nulidad previstas en los numerales 2° y 3° del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, en donde no es procedente reconocimiento económico alguno a favor del contratista; “cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación” como fundamento de la referida excepción resaltó el municipio retornó a CODEMAS el capital invertido en los bienes dados en concesión cuando pactó mediante acta bilateral la suma indicada y por demás pagada en buena medida a la demandante; “Transacción-cosa juzgada”, entre las partes se solucionaron las diferencias contractuales desde el mismo momento en que se suscribió el acta de liquidación bilateral del contrato; “Inexistencia de violación de normas jurídicas” la terminación unilateral es una potestad que la asiste a la Administración, en consecuencia la demanda carece de respaldo. 4.9. Invocó igualmente la excepción previa “Ineptitud sustantivano se

demandaron todos los actos administrativos-con el acto acusado se pretenden revivir términos”, comoquiera que la demandante no acusó los demás actos contractuales y postcontractuales que conforman la historia del contrato de concesión, en particular i) el acta de liquidación bilateral del 2 de agosto de 2005, a pesar de que constituye un acto administrativo postcontractual con efectos propios, y ii) el acto por medio del cual se dio respuesta al recurso de reposición que interpuso la demandante contra la resolución 001 de enero 10 de 2005, con la cual se dio por terminado unilateralmente el contrato de concesión.

II. SENTENCIA APELADA

5. El a quo declaró fundadas las excepciones propuestas por el municipio demandado de “inconstitucionalidad e ilegalidad del contrato de concesión” y “nulidad e invalidez del contrato de concesión” y como consecuencia negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión, sostuvo que mediante acuerdo n.° 029 del 28 de noviembre de 2000, el concejo municipal de Supía estableció el presupuesto de rentas y recursos de capital, el presupuesto de apropiaciones y el plan general de inversiones del municipio de Supía para la vigencia fiscal 2001, igualmente en el artículo 3° facultó al alcalde municipal “para entregar en arrendamiento, comodato y/o vender galerías, el matadero y la plaza de ferias a la persona jurídica que garantice una adecuada utilización de las instalaciones y una eficiente prestación del servicio”.

6. Consideró cierta la motivación expuesta en el acto administrativo que

declaró la terminación unilateral del contrato, al colegir que el alcalde municipal nunca tuvo autorización para firmar contrato de concesión, como lo hizo con CODEMAS.

7. Agregó que en el acuerdo n.° 002 del 7 de marzo de 2002, el concejo municipal de Supía autorizó al alcalde municipal para ampliar hasta por veinte años la duración del contrato suscrito con CODEMAS; sin