CE-SECCION TERCERA-17001-23-31-000-2011-00295-01(52999)ACLARACIÓN

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Niega Surtido el trámite de ley sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO: La controversia gira en torno a la pretensión encaminada a que se declare la existencia de un contrato de obra pública entre el demandante y el municipio de La Dorada, cuyo objeto habría consistido en la ejecución de las obras de mejoramiento de la vía existente entre dicho municipio y el de San Miguel, en el departamento de Caldas. Consecuencialmente, el demandante pretende que se le reconozcan las cantidades de obra ejecutadas y se le indemnicen los perjuicios por la mora en su pago.

PRESUPUESTOS PROCESALES / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

RECURSO DE APELACIÓN / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Respecto de providencias emitidas por tribunales administrativos en sede de primera instancia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / CADUCIDAD / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Su análisis se ejecuta de manera oficiosa La Sala debe detenerse en el análisis de la caducidad del término para interponer la demanda de controversias contractuales incoada el 5 de julio de 2011, toda vez

que, además de que la presentación oportuna de la demanda, es un presupuesto procesal de la acción, es una institución de orden público y, por tanto, indisponible e irrenunciable que, de haberse configurado, debe ser declarada por el juez, incluso de oficio, (…) tanto en primera como en segunda instancia. [Es preciso recordar que] si bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del CPC, la competencia del ad quem se circunscribe a las razones de inconformidad o juicios de reproche esbozados por el apelante en relación con la situación creada por el fallo de primera instancia, (…) según la postura unificada de esta Corporación, (…) lo cierto es que ello no impide que el juez se pronuncie respecto de todos los aspectos que, de conformidad con la ley, deben ser estudiados, aun sin que medie petición de parte. Dentro de estos últimos aspectos se encuentra la caducidad de la acción (…) [Lo anterior se aclara porque], el Municipio demandado formuló en su contestación la excepción que denominó “prescripción”, aunque lo cierto es que su contenido y fundamentos corresponden a la excepción de caducidad, pues se funda en que entre la celebración del contrato de obra No. 22110701 el 22 de noviembre de 2007 o entre la suscripción del acta de recibo final de la obra el 25 de septiembre de 2008 y la interposición de la demanda, transcurrieron más de dos (2) años. El Tribunal no se pronunció sobre esta excepción y el Municipio no insistió en ella (…). Por ende, el análisis que sobre la caducidad se propone adelantar la Sala, se hace de manera oficiosa.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 357

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATACIÓN ESTATAL / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / RECURSO DE APELACIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Naturaleza jurídica / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Su análisis se ejecuta de manera oficiosa / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – De controversias contractuales / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Se declara de oficio, por razones que la providencia expone ampliamente La caducidad de la acción contenciosa administrativa es la consecuencia jurídicoprocesal que impide acceder a la administración de justicia para reclamar un derecho cuandoquiera que se han sobrepasado los límites temporales perentorios establecidos en la ley para hacerlo. Bien se sabe que la caducidad, aunque drástica en sus efectos, es una institución que está al servicio de salvaguardar la seguridad jurídica mediante la consolidación de situaciones de hecho y de derecho que no deben prolongarse indefinidamente o quedar inconclusas. (…) En este caso, a la luz de las pruebas arrimadas al expediente, la Sala encuentra que la demanda se presentó por fuera del término establecido por la ley procesal y, por ende, se encuentra caducada. (…) La acción de controversias contractuales, consagrada en el artículo 87 del CCA —subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998—, es procedente para lograr que las partes de un contrato estatal

persigan que se declare, entre otras, “su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales […]” (énfasis agregado). La pretensión conforme a la cual se solicita la declaratoria de existencia del contrato estatal debe ser promovida a través de la acción de controversias contractuales, según el numeral 10 del artículo 136 del CCA, dentro del término de “[…] dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento” (énfasis agregado). (…) Entonces, se colige que el demandante ubicó temporalmente la ocurrencia del fundamento de hecho con base en el cual pretende la declaratoria de la existencia del contrato de obra pública, en el comité ampliado del 2 de abril de 2008 , pues en él se habrían concretado los elementos esenciales que dieron lugar al surgimiento de tal contrato en razón de la oferta que en esa reunión formuló el Secretario de Planeación del Municipio y su aceptación por parte del demandante, acuerdo en virtud del cual habría iniciado a ejecutar las obras que habrían constituido el objeto de ese negocio jurídico. Por ende, en los términos del numeral 10 del artículo 136 del CCA, la fecha a partir de la cual empezó a correr el término de caducidad de dos (2) años de la acción de controversias fue a partir del 3 de abril de 2008 (…). La demanda fue presentada por la actora el 5 de julio de 2011 [posterior a solicitud de conciliación prejudicial y eventual suspensión de término que aquella solicitud genera], tal y como consta en el sello impuesto por la Dirección Seccional para la Administración Judicial de

Manizales del departamento de Caldas. Por ende, para esa fecha, la acción de controversias contractuales en lo que concierne a la pretensiones primera y segunda —de existencia del contrato y determinación del objeto—había caducado hacía 1 año, 1 mes y 14 días. (…) En lo que concierne a las demás pretensiones [reconocimiento y pago del 50% restante por concepto de obras ejecutadas y adeudadas al demandante], así como los demás perjuicios materiales y morales que se le habrían causado, la Sala también encuentra que se formularon de manera extemporánea. (…) Se advierte que para contar el término de caducidad en lo que a estas últimas pretensiones concierne, se acudirá también a lo dispuesto en el inciso primero del numeral 10 del artículo 136 del CCA (…). [Así], encuentra la Sala que el término de caducidad empezó a correr a partir del día siguiente a aquel en el que se suscribió el acta No. 6 de recibo final de la obra del 25 de septiembre de 2008, fundamentalmente porque en el momento en que ello ocurrió, el objeto del supuesto contrato de obra pública que habría celebrado el [demandante] con esa entidad territorial se habría agotado (…). Por ende, bajo este supuesto, las pretensiones relativas al incumplimiento e indemnización de perjuicios, con una interpretación bastante amplia de cara a la confusa relación de nociones y conceptos de la demanda, ha debido presentarse, a más tardar, el 26 de septiembre de 2010. (…) Dado que la demanda se presentó el 5 de julio de 2011 [luego de que se elevara solicitud de conciliación prejudicial en marzo 24 de

2010 y se expidiera constancia que la declaraba fallida], se concluye que fue extemporánea. (…) Por todo lo anterior, la Sala declarará probada la caducidad de la acción de controversias contractuales.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 87 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 32 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 10

CONDENA EN COSTAS: Improcedente En consideración a que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMIISTRATIVO – ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55

NOTA DE RELATORÍA: La presente providencia contiene aclaración de voto emitido por la honorable consejera Marta Nubia Velásquez Rico.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 17001-23-31-000-2011-00295-01 (52999)

Actor: CARLOS JULIO MORALES ENCISO Demandado: MUNICIPIO DE LA DORADA Y LA ADMINISTRACIÓN COOPERATIVA DEL TERRITORIO COLOMBIANO -COOTECOLReferencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Surtido el trámite de ley sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

La controversia gira en torno a la pretensión encaminada a que se declare la existencia de un contrato de obra pública entre el demandante y el municipio de La Dorada, cuyo objeto habría consistido en la ejecución de las obras de mejoramiento de la vía existente entre dicho municipio y el de San Miguel, en el departamento de Caldas. Consecuencialmente, el demandante pretende que se le reconozcan las cantidades de obra ejecutadas y se le indemnicen los perjuicios por la mora en su pago.

I. LA SENTENCIA IMPUGNADA

1. Corresponde a la decisión ya referida, adoptada el 23 de octubre de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Caldas resolvió: “PRIMERO: NIÉGANSE las súplicas del proceso de controversia contractual promovido por el señor Carlos Julio Morales Enciso contra el Municipio de La Dorada y la Administración Cooperativa del Territorio Colombiano ‘COOTECOL’, conforme a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin costas, por lo brevemente expuesto.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, LIQUÍDENSE los gastos del proceso, DEVUÉLVANSE los remanentes si los hubiere y ARCHÍVENSE las

diligencias, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático ‘Justicia Siglo XXI’”.1 1 Folio 711, cuaderno del Consejo de Estado.

2. El anterior proveído decidió la demanda presentada el 5 de julio de 20112 por el señor Carlos Julio Morales Enciso, cuyos hechos principales y fundamentos

jurídicos se enuncian a continuación: Pretensiones

3. El señor Morales Encisco formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Que entre la Alcaldía Municipal de La Dorada, Caldas y el Sr.

CARLOS MORALES ENCISO existió un contrato de obra pública, dada la aceptación implícita que hace la Alcaldía de La Dorada - Caldas sobre la continuidad en la ejecución de las obras por parte del Sr. CARLOS JULIO

MORALES ENCISO.

SEGUNDO: Que conforme a la declaración anterior el objeto de dicho contrato fue culminar la obra pública que había pactado la Alcaldía Municipal de La Dorada, Caldas mediante contrato de OBRA CIVIL No. 22110701 suscrito con la ADMINISTRACIÓN COOPERATIVA DEL TERRITORIO COLOMBIANO – COOTECOLNIT 830.089.849-1 teniéndose que esta última dejo [sic] abandonada la obra, en un mínimo estado y quien la ejecuto [sic] por cuenta propia fue el Sr. CARLOS JULIO MORALES ENCISO.

TERCERO: Que el Sr. CARLOS JULIO MORALES ENCISO, ejecuto [sic] una cantidad de obra equivalente a la suma de: SETECIENTOS TREINTA Y CINCO MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL SETECIENTOS 2 La fecha de presentación de la demanda consta en el sello impuesto por la Dirección Seccional para la

Administración Judicial de Manizales, departamento de Caldas, a folio 16 del cuaderno 1. La demanda obra a folios 4 a 16, cuaderno 1. CUATRO PESOS M/CTE [$735’546.704], teniéndose que la Alcaldía de La Dorada – Caldas únicamente cancelo [sic] al Señor CARLOS JULIO MORALES ENCISO el equivalente al 50% de dicha cantidad de obra ejecutada, por lo anterior debe cancelar la Alcaldía Municipal de La Dorada – Caldas de manera SOLIDARIA con la ADMINISTRACIÓN COOPERATIVA DEL TERRITORIO COLOMBIANO – COOTECOLNIT 830.089.849-1 el CINCUENTA PORCIENTO [sic] (50%) restante debidamente indexado y que asciende a la suma de: TRESCIENTOS SESENTA Y SIETE MILLONES

SETECIENTOS SETENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y DOS

PESOS M/CTE ($367.773.352).

CUARTO: Ordene a la Alcaldía Municipal de La Dorada – Caldas de manera SOLIDARIA con la ADMINISTRACIÓN COOPERATIVA DEL TERRITORIO COLOMBIANO – COOTECOLNIT 830.089.849-1 INDEMNIZAR al Señor: CARLOS JULIO MORALES ENCISO por los perjuicios materiales y morales que le causaron las dos (2) entidades en relación y con ocasión del desarrollo de dichas obras ejecutadas en su totalidad y aun no canceladas.

QUINTO: En caso de oposición, condenar en costas judiciales y agencias en derecho a la Alcaldía Municipal de La Dorada – Caldas de manera

SOLIDARIA con la ADMINISTRACIÓN COOPERATIVA DEL TERRITORIO COLOMBIANO – COOTECOLNIT 830.089.849-1.”3

Hechos de la demanda

4. En apoyo de sus pretensiones, el señor Morales Enciso expuso, en síntesis, los siguientes hechos: 4.1. El 22 de noviembre de 2007, previo proceso de licitación pública, el municipio de La Dorada (en adelante, el Municipio) celebró el contrato de obra 3 Folio 9, cuaderno 1. pública No. 22110701 con la Administración Cooperativa del Territorio Colombiano —COOTECOL— (en adelante, COOTECOL) por un valor de $1.199’875.324 y un plazo de ejecución que vencería el 31 de diciembre de 2007. 4.2. Indicó que, de conformidad con la cláusula novena del referido contrato, el Municipio desembolsaría el 50% de dicho valor al contratista a título de anticipo, el cual únicamente podría ser invertido en la ejecución de la obra y sería manejado a través de una cuenta bancaria conjuntamente administrada por COOTECOL y el interventor del contrato. 4.3. Manifestó que, según se consignó en el acta No. 11 del 2 de abril de 2008, en esa misma fecha se llevó a cabo un comité ampliado —convocado con el fin de verificar el estado de ejecución del contrato de obra4— en el que el interventor del contrato manifestó que COOTECOL no había ejecutado el objeto, toda vez que para ese momento el 78% de las obras aún no habían sido construidas, por lo cual

el Secretario de Planeación del Municipio les manifestó a los asistentes, incluyendo al actor, que para terminarlas era necesario “intervenir la obra bajo la misma figura de COOTECOL, el cual no tendría el manejo directo de los recursos, y las obras se ejecutarían a través de subcontratistas”5 en función de las actividades que restaran —pilotaje, instalación del afirmado, rocería y limpieza de alcantarillas—. Agregó que en esa reunión también se les comunicó a los asistentes que el término de ejecución del contrato se había prorrogado hasta el 31 de mayo de 2008. 4 De conformidad con lo consignado en el documento que se aportó a folios 140 a 147 dicho comité tuvo por objeto la “verificación de avance y estado de la ejecución del convenio y de igual forma el contrato de obra, así como verificar el cumplimiento de compromisos pactados en el comité de obra No. 10” (folio 140, cuaderno 1). 5 Folio 5, cuaderno 1. 4.4. Señaló que la propuesta del Secretario de Planeación del Municipio fue aceptada por los asistentes por ser “ajustada y razonable”, pero que todos ellos exigieron que COOTECOL reintegrara el saldo del anticipo que no hubiese invertido en la ejecución de las obras. 4.5. Afirmó que, a partir de dicho acuerdo, el demandante dio inicio a la ejecución directa de las obras, con la complacencia y permisión del Municipio y del interventor del contrato. Aseveró que obras fueron ejecutadas en su totalidad exclusivamente por el demandante. Aclaró que el señor Morales Enciso no tiene relación alguna con COOTECOL —porque no es un subcontratista, empleado o

mandatario suyo— y que ejecutó el contrato como consecuencia de la desidia y abandono del contratista. 4.6. Narró que el 15 de mayo de 2008, el señor Morales Enciso y la interventoría suscribieron el acta No. 2 en la que se constató una ejecución de obra del 32,59% pero cuyo valor, que ascendía a $154’573.375, le fue girado en un 50% —pues el resto se imputó a la amortización del anticipo— a COOTECOL y no al señor Morales Enciso; en todo caso, señaló que el indicado 50%, en cuantía de $77’286.788, se lo pagó COOTECOL al demandante mediante el endoso del cheque entregado por la Alcaldía a la Cooperativa. Agregó que, cuando el demandante le requirió el pago completo a la alcaldía, el Alcalde del Municipio le manifestó verbalmente que tan pronto COOTECOL reintegrara el anticipo, se le cancelarían los valores ejecutados en su integridad. 4.7. Manifestó que, movido por la legítima confianza que le despertó la conducta del Municipio, el señor Morales Enciso ejecutó las obras, para lo cual suscribió con la interventoría las actas parciales de obra Nos. 3 a 6 y que, al igual que con el acta parcial de obra No. 2, COOTECOL le endosó los cheques que le entregó la Alcaldía por el 50% de los valores de las actas, debido a que el resto fue imputado a la amortización del anticipo. 4.8. Señaló que la omisión en el control y vigilancia sobre COOTECOL por parte

del Municipio, condujo a que el señor Morales Enciso ejecutara un nuevo contrato con el mismo objeto, pero que, al no pagársele completamente el valor de las obras que finalizó, se le causaron unos perjuicios que las demandadas le deben indemnizar. Los fundamentos de derecho de la demanda

5. Argumentó que, pese a que el contrato de obra cuya declaratoria de existencia se pretende no se elevó a escrito, sí se perfeccionó un contrato verbal que consistió en que el demandante continuara con la ejecución del objeto contratado entre el Municipio y COOTECOL, conducta que fue aceptada y tolerada por el Municipio. Agregó que se debía extender la aplicación del principio de la realidad sobre las formas consagrado en el derecho laboral en procura de prevenir que las demandadas se beneficien a costa del demandante que actuó diligentemente pero que, producto de las conductas antijurídicas de las demandadas, se encuentra en una difícil situación económica.

Los argumentos de defensa de las partes demandadas

1. Municipio de La Dorada

6. El 12 de julio de 2012, el Municipio contestó la demanda en el sentido de oponerse a todas las pretensiones6 y planteó las excepciones de “inexistencia de la obligación frente al municipio de La Dorada”, “cobro de lo no debido” y “prescripción”, cuyos fundamentos fácticos y jurídicos son los siguientes: 6.1. Señaló que el Municipio no tuvo una relación contractual con el señor Morales Enciso, sino exclusivamente con COOTECOL, que era la que le pagaba y 6 Folios 293 a 303, cuaderno 1. le impartía órdenes al señor Morales Enciso. Agregó que el Municipio descontó el

porcentaje correspondiente a la amortización del anticipo de los pagos a que estaba obligado en virtud de la suscripción de las actas parciales de obra, según lo establece el referido contrato, conducta que dista de ser antijurídica. 6.2. Afirmó que, pese a desconocer el detalle de la relación jurídica entre COOTECOL y el señor Morales Enciso, lo cierto es que del endoso de los cheques que aquél le hacía a éste, así como de la radicación de cuentas de cobro del demandante a COOTECOL, se puede deducir que el demandante actuaba como mandatario y, por ende, en nombre y representación de la Cooperativa en la ejecución de las obras, por lo cual las pretensiones de Morales Enciso contra el Municipio eran improcedentes. 6.3. Señaló que el señor Morales Enciso ejecutó las obras con fundamento en una relación contractual celebrada con COOTECOL y que, por tanto, cualquier incumplimiento de las obligaciones dinerarias o de cualquier otra índole derivadas de esa relación jurídica deben ser indemnizadas por la Cooperativa y no por el Municipio. 6.4. Por último, indicó que los derechos que se derivarían del supuesto contrato de obra estarían prescritos dado que el contrato de obra No. 22110701 fue suscrito el 22 de noviembre de 2007, el acta de recibo final de la obra se suscribió el 25 de septiembre de 2008 y el demandante presentó su demanda cuando ya habían transcurrido más de dos (2) años desde estos hechos, dado que lo hizo a finales del año 2011.

2. Administración Cooperativa del Territorio Colombiano - COOTECOL

7. El 29 de julio de 2013, a través de curadora ad litem, COOTECOL contestó

la demanda para oponerse a todas sus pretensiones7 con fundamento en que el contrato no consta por escrito. Agregó que no existe prueba de la cesión del contrato de obra No. 22110701, por lo que la demanda carece de fundamento. No formuló excepciones. Los fundamentos de la sentencia impugnada

8. Como fundamento de su decisión, el Tribunal8 expresó las siguientes razones: 8.1. Comenzó por señalar que las excepciones planteadas por el Municipio en la contestación de la demanda guardaban relación directa con la cuestión litigiosa por lo que serían resueltas conjuntamente al analizar el fondo de la controversia.

Sin embargo, al hacer este análisis, no se pronunció sobre la excepción de prescripción planteada por el Municipio. 8.2. Indicó que, si bien estaba probado en el proceso que el señor Carlos Julio Morales Enciso intervino en la ejecución de las obras, no era posible afirmar que dicha intervención la hubiese hecho en calidad de contratista del Municipio, sino que, partiendo de los elementos de juicio obrantes en el plenario, había indicios de que su actuación se dio como subcontratista de COOTECOL o como su representante. 7 Folios 370 a 372, cuaderno 1 A. 8 Ver folios 418 a 427, cuaderno del Consejo de Estado. 8.3. Estimó que en el expediente no obra un escrito contentivo del supuesto acuerdo de voluntades entre el demandante y el Municipio, por lo cual no era posible declarar la existencia de un contrato estatal, pues ese documento es, según la ley, requisito esencial para su perfeccionamiento. 8.4. Agregó que en la cláusula décima séptima del contrato de obra No.

22110701, las demandadas convinieron, de una parte, que la cesión del contrato debía estar precedida del consentimiento expreso del Municipio, el cual no se probó en el proceso y, de otra, que los subcontratos entre COOTECOL y sus contratistas no generaban una relación entre estos últimos y el Municipio. 8.5. Dijo que de las pruebas recabadas en el proceso se podía concluir que COOTECOL nunca dejó de ser parte del contrato de obra No. 22110701 y que, incluso, si dicho contratista no ejecutó las obligaciones directamente sino a través del señor Morales Enciso, los incumplimientos que este último pudiera enrostrarle a COOTECOL no pueden atribuirse al Municipio, y, en todo caso, por tratarse de un subcontrato celebrado entre particulares, no son del resorte de esta jurisdicción.

II. EL RECURSO DE APELACIÓN

9. El 21 de noviembre de 2014, el demandante interpuso recurso de apelación9 contra la sentencia de primera instancia con el objeto de que la decisión sea revocada para que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. En soporte de su petición, argumentó: 9 La sentencia del 23 de octubre de 2014 fue notificada mediante estado del 11 de noviembre de 2014, de conformidad con el artículo 295 del Código General del Proceso, tal y como lo informó el Tribunal al responder el oficio A-2015-0767-O del Consejo de Estado (folio 455, cuaderno del Consejo de Estado). El término de 10 9.1. Que el Tribunal desconoció e interpretó indebidamente el acta del comité ampliado No. 11 del 2 de abril de 2008 en el que se demostraba que existía un

atraso en la ejecución de las obras a cargo de COOTECOL del orden del 75%, pese a que el anticipo hubiese sido desembolsado en su totalidad por el Municipio, el cual nunca fue reintegrado por la demandada ni al Municipio ni al señor Morales Enciso. 9.2. Manifestó que no le asistía razón al Tribunal cuando concluyó que no existía prueba de cesión del contrato de obra a favor del demandante, toda vez que, en esa reunión del 2 de abril de 2008, el Secretario de Planeación del Municipio aceptó la figura de la cesión del contrato y, a partir de dicho consentimiento, el demandante concluyó que era él quien pasaba a ostentar la calidad de contratista de las obras abandonadas por COOTECOL, motivo por el cual confió legítimamente que se le reintegraría el anticipo no invertido por el anterior contratista. 9.3. Afirmó que el endoso de los cheques que le hizo COOTECOL y la complacencia del Municipio en la ejecución de las obras eran pruebas fehacientes de que sí se adoptaron actos conducentes a celebrar el contrato estatal cuya declaratoria de existencia se pretende. Negó que el señor Morales Enciso fuera un subcontratista o que actuara en nombre y representación de COOTECOL y, en cambio, aseveró que siempre actuó en nombre propio, como lo evidencia el hecho de que en el acta de comité ampliado No. 12 del 16 de abril de 2008 se denominó al señor Morales Enciso como contratista. Agregó que, en el oficio del 4 de julio de 2008, COOTECOL le manifestó al señor Morales Enciso que él era el responsable

directo por la ejecución de las obras. días para interponer y sustentar el recurso según el artículo 212 del CCA vencía el 26 de noviembre de 2014 (el 17 de noviembre fue feriado, los días 15, 16, 22 y 23 fueron inhábiles). El recurso de apelación fue presentado y sustentado por el actor el 21 de noviembre (folios 429 a 439, cuaderno del Consejo de Estado), por lo que es oportuno. 9.4. Señaló que el 1º de abril de 2009, el demandante le solicitó al Municipio hacer efectiva la garantía de cumplimiento y no recibir las obras hasta tanto no se le cancelaran los saldos que se le adeudaban al demandante. Empero, mediante oficio del 15 de abril de 2009, la Secretaría de Planeación del Municipio la manifestó que el contratista era COOTECOL, respuesta que, a su juicio, comportaba una vulneración frontal al principio de buena fe debido a que a él ya se le había indicado que ejecutara las obras en nombre propio. 9.5. Indicó que el Tribunal no valoró las pruebas testimoniales practicadas en el proceso que acreditaban con claridad que el señor Morales Enciso no era subcontratista de COOTECOL. Tampoco valoró la prueba pericial y la inspección judicial —esta última practicada mediante despacho comisorio por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de La Dorada—, en las que se afirmaba que el señor Morales Enciso conocía muy bien las obras, de lo que se deduce que fue él quien las ejecutó. 9.6. Manifestó que en la demanda se perseguía la declaratoria de existencia de la cesión del contrato de obra, lo que se probaba claramente con el acta de comité

ampliado No. 11 del 2 de abril de 2008. Invocó los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, así como las providencias del 6 de abril de 2000 (Exp. 12.775) y del 11 de noviembre de 2008 (Exp. 11.895) proferidas por la Sección Tercera de esta Corporación para señalar que la ley y la jurisprudencia admiten la posibilidad de declarar la existencia de un contrato estatal cuando, como en este caso, el acuerdo de voluntades estaba precedido de un escrito, como lo es el contrato de obra No. 22110701 del 22 de noviembre de 2007.

10. Mediante auto del 1º de diciembre de 201410, el Tribunal concedió el recurso de apelación. A través de auto del 12 de agosto de 2015 se admitió el recurso11 y, posteriormente, mediante auto del 7 de octubre de 201512, se les corrió a las 10 Folio 441, cuaderno del Consejo de Estado. partes y al Ministerio Público traslado por el término de 10 días para alegar de conclusión. No se hicieron pronunciamientos en esta etapa procesal13.

III. CONSIDERACIONES La oportunidad de la demanda

11. Previo a pronunciarse sobre el objeto de la apelación, la Sala debe detenerse en el análisis de la caducidad del término para interponer la demanda de controversias contractuales incoada el 5 de julio de 2011, toda vez que, además de que la presentación oportunda de la demanda es un presupuesto procesal de la acción, es una institución de orden público y, por tanto, indisponible e irrenunciable que, de haberse configurado, debe ser declarada por el juez,

incluso de oficio.

12. En ese sentido, es importante reseñar que, si bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del CPC, la competencia del ad quem se circunscribe a las razones de inconformidad o juicios de reproche esbozados por el apelante en 11 Folio 457, cuaderno del Consejo de Estado. 12 Folio 459, cuaderno del Consejo de Estado. 13 Ver constancia secretarial que obra a folio 466 del cuaderno del Consejo de Estado. relación con la situación creada por el fallo de primera instancia y a los aspectos que estén íntimamente relacionados con ellos o, según la postura unificada de esta Corporación, se encuadren dentro del marco global de la apelación, lo cierto es que ello no impide que el juez se pronuncie respecto de todos los aspectos que, de conformidad con la ley, deben ser estudiados, aun sin que medie petición de parte. Dentro de estos últimos aspectos se encuentra la caducidad de la acción, la cual puede —y debe— ser declarada de oficio por el juez, tanto en primera como en segunda instancia. Este criterio fue ratificado en sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de esta Sección el 6 de abril de 2018: “19. Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia par