CE-SECCION TERCERA-18001-33-31-002-2011-00149-01(60722)-2018

RECURSO UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA - Ámbito de aplicación / RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN. Niega. Se debe tramitar conforme a lo establecido en las disposiciones de la Ley 1437 de 2011 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación modificó esta postura y precisó que el recurso unificación de jurisprudencia constituía una actuación nueva y “extraordinaria” que no dependía del proceso en el que se emitió la sentencia impugnada, de ahí que aceptara la procedencia de este recurso extraordinario en asuntas cuyo trámite había correspondido al Decreto 01 de 1984 y sus normas complementarias. (…) estima el despacho que la posición adoptada por la Sala Plena es acertada y razonable en tanto garantiza la unidad de interpretación del derecho, su aplicación uniforme y procura la protección de los derechos de los usuarios de la administración de justicia, aspectos que deben ser observados con independencia del régimen procesal aplicable a cada caso y que, precisamente, constituyen los fines primordiales del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia –artículo 256, Ley 1437 de 2011. (…) descendiendo al caso concreto, se advierte que según el sistema de consulta de procesos judiciales “Justicia Siglo XXI” el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia fue presentado por la parte demandante el 23 de agosto de 2017, esto es, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 -2 de julio de 2012-, por lo que encaja dentro del supuesto de procedencia aceptado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. (…) el despacho estimará mal

denegado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, pues, como se dijo, se trata de un nuevo asunto, autónomo e independiente del proceso en el que se emitió la sentencia objeto de impugnación, que debe ser tramitado conforme a las disposiciones de la Ley 1437 de 2011.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 256

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 18001-33-31-002-2011-00149-01 (60722)

Actor: ENRIQUE CARLOS BALDOVINO Y OTROS

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Procede el despacho a resolver el recurso de queja formulado por la parte demandante contra la providencia del 25 de octubre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante la cual se rechazó por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la actora.

I. ANTECEDENTES

1. Mediante escrito presentado ante la oficina de apoyo de los Juzgados Administrativos de Florencia (Caquetá) del 7 marzo 2011, los señores Enrique Carlos Baldovino, Karen Mileth Vega Munive, Nikoll Baldovino Vega, Keina Paola

Baldovino Salgado, Owen Enrique Baldovino Salgado, Carlos Enrique Baldovino Salgado, Pedro Enrique Baldovino Serrano, Glemis María Baldovino Ivirico, Elkin

José Baldovino Ivirico, Eliana Patricia Baldovino Ivirico, Pedro Jesús Baldovino Pérez y María Eufemia Serrano Rodríguez actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de reparación directa, formularon demanda en contra de la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional, con el propósito de que se le declare administrativamente responsable por las lesiones causadas al soldado profesional Enrique Carlos Baldovino el 24 de diciembre de 2008, producto de la explosión de una mina antipersona (fl. 6-19 c. ppal.).

2. Surtido el trámite procesal correspondiente, el 31 de octubre de 2014, el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Florencia (Caquetá) profirió sentencia de primera instancia, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda al considerar, entre otros aspectos, que no se probó la falla del servicio de la entidad demandada (fl. 26, c. ppl.).

3. Inconforme con la decisión adoptada, el apoderado de la parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia al estimar que la causa determinante de la explosión de la mina antipersona que generó las lesiones al soldado profesional Enrique Carlos Baldovino fue por el no uso de detectores de metales o perros que encontraran este tipo de artefactos, lo cual ponía en evidencia la falla del servicio de la entidad demandada (fol. 26-27, c.ppl.).

4. El conocimiento del recurso de apelación correspondió al Tribunal Administrativo del Caquetá – Sala Tercera de Decisión, el cual confirmó la decisión de primera instancia al considerar que: i) no se acreditó la falla del

servicio atribuida a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y ii) no se probó la existencia de un riesgo excepcional o anormal al cual hubiera sido sometido el soldado profesional (fol. 24-33, c.ppl.).

5. Luego de notificada la sentencia de segunda instancia, el apoderado de la parte demandante formuló recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra dicha decisión (fol. 35, c.ppl.)1.

6. Mediante auto del 25 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo del Caquetá rechazó por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia formulado por la parte actora, esto al considerar que el presente asunto le resultaban aplicables las normas del Decreto 01 de 1984, codificación en la cual no se encontraba consagrado dicho recurso (fol. 35, c.ppl.).

7. Inconforme con esta decisión, el apoderado de la parte demandante formuló recurso de reposición y en subsidio solicitó la expedición de copias de la providencia recurrida2 al considerar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia era un proceso posterior e independiente al original, de ahí que se trate de una actuación nueva que deba regirse por las disposiciones de la Ley 1437 de 2011 (fol. 36, c.ppl.).

8. Posteriormente, el 15 de diciembre de 2017, el Tribunal Administrativo del Caquetá decidió no reponer su decisión y, en su lugar, ordenó la expedición de copias de las piezas procesales necesarias para adelantar el recurso de queja, al estimar que la Ley 1437 de 2011 se debe aplicar a todos los procesos, demandas,

trámites, procedimientos o actuaciones que se hayan iniciado luego del 2 de julio de 2012, mientras que los procesos en curso, como el asunto sub judice, debe seguir rigiéndose por el Decreto 01 de 1984 (fol. 36-37, c.ppl.).

9. Finalmente, el apoderado de la parte demandante argumentó la procedencia del recurso de queja, así: i) afirmó que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no hace parte del proceso original; ii) indicó que dicho recurso es posterior e independiente al procedimiento original; y, finalmente, iii) manifestó que la Ley 1437 de 2011 resulta aplicable al presente caso, toda vez que el proceso original terminó con la sentencia de primera instancia, mientras que el aludido recurso inicia un nuevo procedimiento. 1 No obra en el expediente copia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, dado que no fue remitido por el Tribunal Administrativo del Caquetá. No obstante, el despacho advierte que el mismo fue formulado según la copia de la providencia del 25 de octubre de 2011. 2 No obra en el expediente copia del recurso de apelación contra la providencia del 25 de octubre de 2017. No obstante, el despacho advierte que el mismo fue formulado según la copia de la providencia del 15 de diciembre de 2017.

II. PROBLEMA JURÍDICO Para efectos de resolver el recurso de queja planteado, estima el despacho que se deben resolver los siguientes asuntos: i) se debe establecer si el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia da inicio a una nueva actuación autónoma e independiente; ii) si conforme a lo anterior, resulta posible formular un

recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra una sentencia dictada en un asunto regido por el Decreto 01 de 1984 y sus disposiciones complementarias; y, por último, iii) si en el caso concreto era procedente formular recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.

III. CONSIDERACIONES Considera el despacho que en el presente caso se debe revocar la decisión de primera instancia y acceder al estudio del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia formulado por el apoderado de la parte demandante, por los

motivos que se exponen a continuación:

1. En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, el Congreso de la República profirió la Ley 1437 de 2011, mediante la cual expidió el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, aunque dicha ley fue publicada en el Diario Oficial el mismo día de su expedición, por disposición de su artículo 308 solamente cobró vigencia y surtió efectos a partir del día 2 de julio del año 2012.

2. Ahora, con el propósito de evitar posibles dilaciones o repercusiones negativas en los procesos contenciosos que se venían tramitando antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 -2 de julio de 2012-, y en atención a que las normas de índole procesal son consideradas como disposiciones de orden público de obligatorio cumplimiento3 que, en principio, una vez vigentes deben ser aplicadas a todos los procesos que se encuentren en curso, el legislador consagró en el artículo 308 de la aludida codificación un régimen de transición.

3 El artículo 6º del Código de Procedimiento Civil se refiere a la obligatoriedad de las normas procesales en los siguientes términos: “Observancia de las normas procesales. Las normas procesales son de derecho público y orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso, podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley. // Las disposiciones que contradigan lo dispuesto en este artículo, se tendrán por no escritas.”

3. En el mencionado régimen de transición se dispuso que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no debía ser aplicado a los procesos que estuvieran en curso o que hubieran iniciado antes de su entrada en vigencia, sino que estos continuaran rigiéndose por las disposiciones del régimen jurídico anterior, entre ellas, el Decreto 01 de 1984.

4. De igual forma, el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 dispuso que las disposiciones de esta nueva normatividad solamente podrían aplicarse a las demandas y procesos que se instauraran con posterioridad a su entrada en vigencia. En efecto, dicha norma consagra lo siguiente: Artículo 308.- El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.

Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.

Subrayado fuera de texto.

5. Así las cosas, para determinar cuáles disposiciones deben aplicarse a un proceso judicial es necesario establecer si se trata de un asunto que es posterior o no a la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 -2 de julio de 2012- .

6. Ahora, en lo que respecta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia algunos despachos de esta Corporación sostenían que se trataba de una actuación dependiente del proceso de origen, por lo que se aplicaba la legislación que rigió el proceso en donde se emitió el fallo objeto del recurso y, en consecuencia, solo debía aplicarse a las controversias judiciales iniciadas con posterioridad al 2 de julio de 2012. Al respecto, se indicaba lo siguiente4: El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia al ser una figura creada por la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) se aplica a los procesos que se inicien con posterioridad a su entrada en vigencia, por lo que su aplicación no es retroactiva.

En el caso concreto, de las copias aportadas con el recurso de queja se evidencia que la demanda se interpuso el 5 de mayo de 2005, es decir, en vigencia del Decreto 01 de 1984, razón por la cual es esa la norma aplicable a la presente controversia en virtud de que todo el proceso se adelantó bajo 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 30 de marzo de 2016, exp. nº 0629-15, C.P.: Gabriel Valbuena Hernández ese régimen jurídico y sumado a ello por expresa disposición legal del

artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 solo es posible aplicarla a las demandas y procesos que se hayan instaurado con posterioridad al 2 de julio de 2012, fecha en la cual entró en vigencia. En conclusión, este Despacho considera que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá fue acertada, pues como lo señala en el auto que negó el recurso de unificación de la jurisprudencia, la radicación de la demanda de nulidad y restablecimiento se produjo en vigencia del CCA. Por consiguiente como a este proceso no es posible aplicarle el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el recurso de unificación de jurisprudencia no es procedente, pues al ser una figura creada por el CPACA no es posible aplicarla a los procesos regidos por el Decreto 01 de 1984. (Negrilla fuera de texto).

7. No obstante, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación modificó esta postura y precisó que el recurso unificación de jurisprudencia constituía una actuación nueva y “extraordinaria” que no dependía del proceso en el que se emitió la sentencia impugnada, de ahí que aceptara la procedencia de este recurso extraordinario en asuntas cuyo trámite había correspondido al Decreto 01 de 1984 y sus normas complementarias. Sobre el particular, sostuvo lo siguiente5: Valga aclarar -para finalizarque lo que aquí se decide no puede dar lugar a confusión respecto del trámite de los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia contenidos en la Ley 1437 de 2011, en la

medida en que al trámite de tales recursos le resultan aplicables las normas del C.P.A.C.A. En efecto, resultan aplicables las disposiciones de la referida Ley a los trámites que versen sobre el recurso extraordinario de revisión y el de unificación de jurisprudencia, sin importar si los procesos primigenios -o de los que se deriva la posibilidad de recurrirhayan sido tramitados, decididos y cobrado ejecutoria sus sentencias bajo el imperio de leyes anteriores a la vigencia del C.P.A.C.A (2 de julio de 2012), pues, dada la naturaleza extraordinaria de su proposición, deben ser considerados como una nueva actuación reglada por la Ley vigente al tiempo de su iniciación, a lo cual se suma que ese tipo de recursos no hace parte del proceso ordinario contencioso administrativo original.

8. En este orden de ideas, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo concluyó que era posible aplicar la Ley 1437 de 2011 a los recursos extraordinarios de unificación de jurisprudencia formulados a partir del 2 de julio de 2012, sin importar que el proceso inicial o primigenio haya sido tramitado conforme 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 16 de febrero de 2016, exp. nº 2005-01762, C.P.: Carlos Alberto Zambrano Barrera las disposiciones del Decreto 01 de 1984, pues dada su naturaleza extraordinaria son una nueva actuación reglada por la ley vigente al tiempo de su iniciación.

9. Así las cosas, resulta claro que la posición de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue la de aceptar la procedencia del recurso extraordinario de

unificación de jurisprudencia previsto en la Ley 1437 de 2011, a asuntos que hubieran sido tramitados y resueltos bajo las disposiciones propias de la normatividad anterior –D. 01 de 1984 y sus normas complementarias-, y que lo único que se requiere es que para el momento de interposición del recurso se encuentren vigentes las normas que regularon dicho medio de impugnación –a partir del 2 de julio de 2012-.

10. Además, estima el despacho que la posición adoptada por la Sala Plena es acertada y razonable en tanto garantiza la unidad de interpretación del derecho, su aplicación uniforme y procura la protección de los derechos de los usuarios de la administración de justicia, aspectos que deben ser observados con independencia del régimen procesal aplicable a cada caso y que, precisamente, constituyen los fines primordiales del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia – artículo 256, Ley 1437 de 2011-.

11. Ahora, descendiendo al caso concreto, se advierte que según el sistema de consulta de procesos judiciales “Justicia Siglo XXI”6 el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia fue presentado por la parte demandante el 23 de agosto de 2017, esto es, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 -2 de julio de 2012-, por lo que encaja dentro del supuesto de procedencia aceptado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

12. En estas circunstancias, el despacho estimará mal denegado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, pues, como se dijo, se trata de un nuevo asunto, autónomo e independiente del proceso en el que se emitió la

sentencia objeto de impugnación, que debe ser tramitado conforme a las disposiciones de la Ley 1437 de 2011. 6 Comoquiera que junto con el recurso de queja no se allegó copia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia formulado por la parte demandante, el 8 de agosto de 2018 el despacho consultó el sistema de consulta de procesos judiciales “Justicia Siglo XXI” para verificar la fecha en la que fue formulado, encontrando que según dicho sistema se presentó el 23 de agosto de 2017.

13. Finalmente, el despacho ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Caquetá para que surta los trámites procesales previstos en los artículos 256 a 263 de la Ley 1437 de 2011, esto con el fin de que esta Corporación pueda estudiar la admisión del mencionado recurso, para lo cual deberá, entre otros aspectos: i) verificar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia fue formulado a más tardar dentro de los 5 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia, pues los documentos allegados son insuficientes para determinar si fue presentado o no en tiempo; ii) correr traslado al recurrente por el término de 20 días para sustentar dicho recurso7 y iii) establecer si la cuantía del asunto supera los 450 SMMLV8.

En mérito de lo expuesto, el despacho, RESUELVE PRIMERO. ESTIMAR mal denegado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia formulado por la parte demandante contra la sentencia del 24 de julio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá.

SEGUNDO. ORDENAR la remisión del expediente al Tribunal Administrativo del Caquetá para que verifique el cumplimiento de los requisitos formales necesarios para la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, conforme a lo previsto en los artículos 256 a 268 de la Ley 1437 de 2011, tal como se refirió en la parte considerativa de esta providencia. 7 “Artículo 261. Interposición. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá interponerse por escrito ante el Tribunal Administrativo que expidió la providencia, a más tardar dentro los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de esta.// En el auto en el que el Tribunal, en Sala de Decisión, conceda el recurso ordenará dar traslado por veinte (20) días al recurrente o recurrentes para que lo sustenten. Vencido este término, si el recurso se sustentó, dentro de los cinco (5) días siguientes remitirá el expediente a la respectiva sección del Consejo de Estado. Si no se sustenta dentro del término de traslado el recurso se declarará desierto.// La concesión del recurso no impide la ejecución de la sentencia, salvo cuando haya sido recurrida totalmente por ambas partes y por los terceros reconocidos en el proceso, pero aun en este caso si el recurso no comprende todas las decisiones, se cumplirá lo no recurrido”. 8 “Artículo 257. Procedencia. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos. Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el

recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso: // (…) 5. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de reparación directa y en las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado