CE-SECCION TERCERA-19001-23-31-000-2008-00246-01(43642)-2018

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Daños derivados de la obligación de hacer / DAÑOS DERIVADOS DE LA OBLIGACIÓN DE HACER – Por incumplir decisión judicial al no reintegrar a docente / DAÑOS DERIVADOS DEL INCUMPLIMIENTO DE DECISIÓN JUDICIAL – De sentencia dictada en proceso laboral que ordenó reintegro de docente / REINTEGRO DE DOCENTE – Del municipio de Guapi / CADUCIDAD ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR INCUMPLIR OBLIGACIÓN DE HACER – Operó por presentación extemporánea de la demanda / OMISION EN CUMPLIMIENTO DE OBLIGACIÓN DE HACER – De sentencia que ordenó reintegro de la actora a un cargo docente En el caso que se examina, la demandante pretende la reparación de los perjuicios causados por la omisión en el cumplimiento de la sentencia del 15 de marzo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Descongestión, por la cual se ordenó al municipio de Guapi su reintegro a un cargo docente de la planta de ese ente territorial y al pago de sus salarios y prestaciones sociales. En cuanto al pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir, la actora presentó demanda ejecutiva laboral ante el Juzgado Promiscuo del Circuito de Guapi, proceso dentro del cual llegó a un acuerdo de pago con la entidad ejecutada, municipio de Guapi, razón por la cual el mismo fue archivado el 7 de junio de 2007, según constancia expedida por el Secretario de ese despacho. En segundo lugar, la Sala advierte que respecto del departamento del

Cauca como entidad demandada, el a quo admitió el desistimiento de las pretensiones y continuó el proceso en contra de las demandadas Nación-Ministerio de Educación y el municipio de Guapi, por tanto, no se hará más referencia a la primera entidad mencionada. CADUCIDAD ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR INCUMPLIR OBLIGACIÓN DE HACER – Término dos años / CONTEO DEL TÉRMINO ACCIÓN DE REPARACION DIRECTA POR INCUMPLIR OBLIGACIÓN DE HACER - Se cuenta desde la notificación de la sentencia que ordenó reintegro / CADUCIDAD ACCIÓN DE REARACIÓN DIRECTA POR DAÑOS DERIVADOS DEL INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE HACER – Operó por presentación extemporánea de la demanda La actora se refiere a la sentencia del 15 de marzo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Descongestión, que ordenó su reintegro a un cargo docente de la planta del municipio de Guapi y al pago de sus salarios y prestaciones sociales de dicha providencia no se allegó copia al expediente, como tampoco constancia de su ejecutoria y no se mencionó por ninguna de las partes que esta fuera objeto de apelación ante el Consejo de Estado. No obstante, como esta benefició a varios docentes que también fueron demandantes junto a la hoy actora, en otro proceso similar resuelto por esta Sala de Subsección, se conoció que la citada decisión quedó ejecutoriada el 4 de septiembre de 2001. CADUCIDAD ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR INCUMPLIR REINTEGRO DE DOCENTE – Operó al establecerse que la notificación se

surtió y no se accionó dentro del término legal Como la actora ya había conciliado el pago de la obligación dineraria consistente en el pago de los emolumentos dejados de percibir, a través de la acción ejecutiva laboral que adelantó en contra del municipio de Guapi, solo restaba que se diera cumplimiento a la orden de reintegro a su cargo docente, esto es, a la obligación de hacer. De ahí que la actora conoció la omisión en el cumplimiento de la obligación de hacer (reintegro) una vez vencido el plazo de 30 días consagrado en el artículo 176 del CCA, término con el que contaba la Administración para proferir la resolución en la cual se adoptaran las medidas necesarias para el cumplimiento de la orden judicial. Como antes se anotó, la sentencia del 15 de marzo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Descongestión, quedó ejecutoriada el 4 de septiembre de 2001, de modo que el plazo de 30 días para que la entidad condenada dispusiera sobre su ejecución venció el 17 de octubre de 2001, fecha a partir de la cual se debía contar el término de dos años previsto en el artículo 136, numeral 8, del CCA, el cual expiró el 18 de octubre de 2003 y la demanda se presentó el 2 de julio de 2008, esto es, de forma extemporánea. Dicho término tampoco se suspendía con la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial, pues esta se radicó el 2 de marzo de 2006, esto es, cuando el plazo

para ejercer la acción de reparación directa ya se encontraba vencido.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 136 NUMERAL 176

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., primero (01) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 19001-23-31-000-2008-00246-01(43642)

Actor: MIRIAM OBREGÓN MONTAÑO

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / OMISION EN CUMPLIMIENTO DE OBLIGACIÓN DE HACER – cumplimiento de sentencia que ordenó reintegro de la actora a un cargo docente / CADUCIDAD – la acción de reparación directa se encuentra caducada, pues se superó el término indicado en la ley desde que la actora conoció de la omisión en el cumplimiento de la obligación impuesta en sentencia judicial favorable.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 11 de agosto de 2011, por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual declaró probada la excepción de caducidad y negó las pretensiones de la demanda. I.- A N T E C E D E N T E S 1.- La demanda

En escrito presentado el 2 de julio de 2008, la señora Miriam Obregón Montaño, por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Educación, el departamento del Cauca y el municipio de Guapi, con el fin de que se les declarara administrativa y solidariamente responsables por todos los daños y perjuicios causados por el incumplimiento de la sentencia del 15 de marzo de 2001, por la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Descongestión, ordenó su reintegro a un cargo docente y el pago de todas sus prestaciones sociales1. 2.- Las pretensiones Como consecuencia de la declaración anterior, solicitó el equivalente a mil salarios mínimos legales mensuales vigentes, por concepto de perjuicios morales. A título de perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, solicitó la suma de $50’000.000, por concepto de honorarios de abogados “y todos los que se lleguen a probar”. 3.- Los hechos En la demanda se narró, en síntesis, lo siguiente: El 1 de abril de 1997, la señora Miriam Obregón Montaño fue vinculada al municipio de Guapi mediante contrato de prestación de servicios como maestra. Dicho contrato fue renovado en forma sucesiva para prestar servicios como docente municipal de Guapi hasta el 11 de septiembre de 1997. Mediante el Acuerdo Municipal número 010 del 10 de septiembre de 1997, el Concejo Municipal de Guapi creó setenta cargos de docentes municipales en el sector rural de esa localidad y facultó al Alcalde para hacer los traslados

1 Fls. 47 a 60 c 1. presupuestales necesarios para el pago de los salarios y garantías laborales de los cargos creados, los cuales debían ser ocupados preferiblemente por el personal que venía siendo contratado para el servicio docente. La señora Miriam Obregón Montaño fue nombrada en propiedad en el cargo de docente de primaria mediante Decreto Municipal número 081 del 12 de septiembre de 1997, para laborar en la escuela rural del Municipio. Posteriormente, la señora Miriam Obregón Montaño fue inscrita en el escalafón de la carrera docente, del departamento del Cauca. Mediante sentencia del 14 de julio de 1998, el Tribunal Administrativo del Cauca declaró no ajustado a la ley el Acuerdo número 010 del 10 de septiembre de 1997. Como consecuencia, mediante oficio del 4 de agosto de 1998, el Alcalde de Guapi comunicó a la señora Miriam Obregón Montaño que su relación legal y reglamentaria con ese Municipio había terminado y que quedaría desvinculada de su cargo a partir del 4 de agosto de 1999. La señora Miriam Obregón Montaño interpuso demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del oficio del 4 de agosto de 1998. El 15 de marzo de 2001, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Descongestión, declaró la nulidad del oficio del 4 de agosto de 1998 y ordenó el reintegro de la señora Miriam Obregón Montaño a su cargo de docente en el

mismo lugar o en otro de mejor ubicación. Igualmente, condenó al municipio a pagarle a la actora todos los sueldos y demás emolumentos dejados de percibir. Para marzo de 2001, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001 (21 de diciembre de 2001); la nómina docente estaba a cargo del municipio de Guapi. Como se trataba de un municipio no certificado, los costos educativos quedaron a cargo del departamento del Cauca, de ahí que la obligación de reintegrar a la señora Miriam Obregón Montaño pasó a ser de esta última entidad territorial. Desde que se profirió la sentencia del 15 de marzo de 2001, la señora Miriam Obregón Montaño ha gestionado su reintegro, sin que a la fecha el departamento del Cauca hubiera dado cumplimiento a la providencia judicial. Igualmente, la señora Miriam Obregón Montaño presentó una demanda ejecutiva laboral ante el Juzgado Promiscuo del Circuito de Guapi, a fin de obtener el cobro de los salarios y prestaciones ordenados en la sentencia del 15 de marzo de 2001. La señora Miriam Obregón Montaño presentó varias peticiones, algunas de las cuales fueron contestadas un año después y, por vía de tutela, el departamento del Cauca le contestó que no podía acceder a su petición de reintegro. El 28 de enero de 2006, el Ministerio de Educación Nacional, mediante oficio número 14731 señaló que esa entidad no podía reintegrar a la señora Miriam Obregón Montaño a su cargo de docente, por cuanto ello era competencia exclusiva del

departamento del Cauca, pese a que en la sentencia del 15 de marzo de 2001 se hubiera condenado al municipio de Guapi. El 29 de junio de 2006, se celebró una audiencia de conciliación prejudicial, la cual se declaró fracasada porque el departamento del Cauca no aceptó reintegrar a la señora Miriam Obregón Montaño a su cargo de docente. El 20 de octubre de 2006, en cumplimiento de la sentencia de tutela proferida el 12 del mismo mes y año por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán, el departamento del Cauca, nuevamente, se negó a reintegrar a los docentes favorecidos con la sentencia del 15 de marzo de 2001, incluida la señora Miriam Obregón Montaño. 4.- La oposición 4.1.- El municipio de Guapi se opuso a las pretensiones de la demanda y señaló que, con ocasión del proceso ejecutivo laboral instaurado por la señora Miriam Obregón Montaño, con radicado número 2006-00009 00, esa entidad le pagó todos sus derechos laborales causados hasta mayo de 2006, pese a que desde la Resolución número 043 del 14 de febrero de 2006 el municipio declaró la imposibilidad jurídica y material de dar cumplimiento al reintegro ordenado en la sentencia del 15 de marzo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Descongestión. No obstante, señaló que a partir del 21 de diciembre de 2001 la entidad obligada a realizar el reintegro de la demandante era el departamento del Cauca, de acuerdo

con lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, aunque la orden de hacer fue dictada en contra del municipio de Guapi en la sentencia antes referida. Agregó que el municipio adelantó gestiones ante el departamento del Cauca para aminorar las implicaciones económicas de su reticencia a reintegrar a los docentes, lo solicitó de forma verbal y escrita e incluso elevó una consulta al Ministerio de Educación Nacional al respecto. Sostuvo que el 11 de enero de 2005, ese Ministerio respondió la consulta y señaló que era el departamento el que tenía la obligación de dar cumplimiento a la orden de reintegro de los docentes municipales de Guapi y efectuar los nombramientos del caso. Propuso las excepciones de indebida escogencia de la acción y caducidad de la misma, dado que mediante Resolución número 043 del 14 de febrero de 2006, el municipio de Guapi declaró la imposibilidad jurídica y material de dar cumplimiento al reintegro ordenado en la sentencia del 15 de marzo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Descongestión. Dicho acto administrativo fue notificado el 20 de abril de 2006 y de existir cualquier inconformidad al respecto, la demandante debió interponer los respectivos recursos e incoar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, no lo hizo. Igualmente, señaló que la actora debió presentar la demanda a más tardar el 27 de mayo de 2008. Finalmente, también formuló las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “inexistencia del derecho reclamado”, “compensación”, “ejercicio de la

función docente por parte de la actora” y “ejecutoria del acto administrativo por el cual el municipio de Guapi declaró la imposibilidad jurídica y material de reintegrar a la demandante”2. 4.2.- El departamento del Cauca contestó la demanda y también se opuso a las pretensiones en ella contenidas. 2 Fls. 1 a 9 c 1. Se observa que el escrito de contestación de la demanda por parte del municipio de Guapi no tiene foliatura a mano sino que los números de página están impresos. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de la obligación, bajo el argumento de que la entidad obligada a satisfacer las pretensiones de la actora era el municipio de Guapi. Igualmente, formuló la excepción de caducidad de la acción, pues consideró que, de acuerdo con lo expuesto en el hecho número 13 del libelo, desde el año 2001 la actora tenía conocimiento de la posición de las accionadas respecto de sus peticiones de reintegro laboral y la demanda fue presentada en el 2008, esto es, por fuera del término legal3. 4.3.- La Nación-Ministerio de Educación también se opuso a las pretensiones de la demanda y señaló que esa entidad no tenía obligaciones de vinculación o reintegro de la demandante, toda vez que en virtud de lo establecido en la Ley 715 de 2001, el manejo de la planta de personal docente se encontraba en cabeza del departamento del Cauca. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia del derecho reclamado caducidad de la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho y de la reparación directa4. 5.- Desistimiento parcial En escrito del 13 de agosto de 2009, la parte demandante desistió de sus pretensiones respecto de la entidad demandada departamento del Cauca, en virtud de que dicha entidad “por medio de los correspondientes actos administrativos ha reintegrado a mi mandante en propiedad en el municipio de Guapi – Cauca, cancelando los dineros que se adeudan en relación con los sueldos dejados de percibir”5. Mediante auto del 4 de septiembre de 20096, se aceptó el desistimiento del proceso únicamente respecto del departamento del Cauca y se ordenó continuar con el mismo frente a las otras entidades demandadas. 3 Fls. 76 a 82 c 1. 4 Fls. 91 a 94 c 1. 5 Fl. 101 c 1. 6 Fl. 103 c 1. 6.-La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Cauca, en sentencia del 11 de agosto de 2011, declaró probada la excepción de caducidad y negó las súplicas de la demanda. El a quo señaló que el motivo de la acción interpuesta era atribuir la responsabilidad a las demandadas por el incumplimiento del reintegro de la accionante, es decir, por una omisión frente al cumplimiento de una obligación de hacer, por tanto, el término de caducidad de dos años comenzaba a contar una vez vencidos los treinta días que tenía la Administración para dar cumplimiento a la sentencia, es decir, treinta días siguientes a la ejecutoria de la misma. De ahí que consideró que, como la sentencia cuyo cumplimiento exigía la demandante se expidió y quedó ejecutoriada en 2001, el término de caducidad

estaba más que superado, dado que la demanda se presentó en el 20087. 7.- Objeto de la apelación La parte actora interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia, con el fin de que se revocara dicho proveído. Señaló que en el proceso se demostró la falta de coordinación respecto del traslado del servicio de educación del municipio de Guapi al departamento del Cauca, lo que originó la falla en el servicio consistente en el incumplimiento de la sentencia del 15 de marzo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Descongestión, que ordenaba el reintegro de la demandante a su cargo de docente, así como el pago de sus sueldos y prestaciones sociales. Aseveró que a ello se sumó la falta de vigilancia por parte del Ministerio de Educación Nacional, en relación con la entrega del servicio educativo de los municipios no certificados a los departamentos, de conformidad con la Ley 715 de 2001, pues olvidó supervisar el cumplimiento de las sentencias que ordenaban el reintegro de los docentes. Cuestionó el argumento del municipio de Guapi, porque, a su parecer, el simple 7 Fls. 148 a 158 cuaderno de segunda instancia. trascurso de dos años no daba lugar a la caducidad, dado que el perjuicio moral y patrimonial se encontraba latente y había trascendido en el tiempo, “ya que hasta se han generado perjuicios de índole a la vida de relación”. Insistió en que el municipio de Guapi originó la falla en el servicio, puesto que, al no ser una entidad certificada, debió entregar el servicio educativo (personal,

bienes y servicios) al departamento del Cauca, obligación que no realizó de manera diligente y omitió el cumplimiento de la sentencia del 15 de marzo de 2001, que ordenaba el reintegro de la demandante a su cargo de docente. Sostuvo que aunque la demandante celebró una transacción con el departamento del Cauca, el que dicha entidad cumplió a cabalidad, lo cierto es que solo fue reintegrada y se le pagaron los salarios dejados de percibir en el escalafón docente grado 01, sin que se le hubieran reconocido los perjuicios morales ocasionados. Finalmente, agregó que aun cuando estuviera ejecutoriada la sentencia del 15 de marzo de 2001, esta no se podía hacer efectiva al municipio de Guapi, como tampoco al departamento del Cauca, que no fue la entidad condenada, considerando que fue la falta de coordinación en la entrega del servicio educativo la que le causó perjuicios de orden material y moral a la demandante, los cuales se han extendido en el tiempo, dado que después de una ardua lucha de ocho años, el departamento del Cauca dio cumplimiento a la aludida sentencia8. 8.- Los alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. II.- C O N S I D E R A C I O N E S Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia, para cuyo efecto se abordarán los siguientes temas: 1) la competencia funcional del Consejo de Estado para conocer del presente asunto; 2) cuestión previa: la demanda ejecutiva

laboral incoada por la actora y el desistimiento parcial; 3) la acción de reparación directa se encuentra caducada, pues se superó el término indicado en la ley, desde que la actora conoció de la omisión en el cumplimiento de la obligación 8 Fls. 160 a 162 cuaderno de segunda instancia. impuesta en sentencia judicial favorable, 4) decisión sobre costas. 1.- Competencia Para que el asunto tenga vocación de doble instancia, la cuantía del proceso debe exceder de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes al año 20089. Dado que en la demanda se solicitaron mil salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de perjuicios morales, se impone concluir que esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, del recurso de apelación interpuesto. 2.- Cuestión previa: la demanda ejecutiva laboral incoada por la actora y el desistimiento parcial Adicionalmente, en un caso similar al sub judice, esta Sala de Subsección precisó: “Finalmente, vale la pena aclarar que una cosa es que aún no se haya satisfecho (pagado) el daño moral que la señora Ocoró Huila dijo haber sufrido por el incumplimiento de las demandadas de lo dispuesto en el fallo del 15 de marzo de 2001, proferido por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Cali, y otra cosa bien distinta, es que no haya corrido el término para demandar en acción de reparación directa con miras a que se defina si ese daño se causó y si, por tanto, hay lugar a pagarlo o no “La caducidad, por ser de orden público, es indisponible e irrenunciable y el juez, cuando

encuentre probados los respectivos supuestos fácticos debe declararla incluso de oficio y aún en contra de la voluntad de las partes, pues ella opera por el solo trascurso del tiempo y su término perentorio y preclusivo no se interrumpe y no se prorroga10”11. Por todo lo expuesto, se confirmará el fallo apelado. 4.- Decisión sobre costas Habida cuenta de que, para el momento en que se dicta este fallo, el artículo 171 del C.C.A. indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna actuó de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre 9 El salario mínimo vigente para el año 2008 fue de $461.500, que equivalen a $230’750.000 y la cuantía de la demanda es de $461’500.000. 10 “Original de la cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de agosto de 2006 (expediente 15.323). 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de mayo de 2017, exp. 43.551, CP: Carlos Alberto Zambrano Barrera, reiterada en sentencia del 23 de noviembre de 2017, exp. 19001-23-31-000-2008-00094-01(42953) de esta misma Subsección. de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A :

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 11 de agosto de 2011, proferida por el

Tribunal Administrativo del Cauca.

SEGUNDO: Sin lugar a costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría REMITIR el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA