CE-SECCION TERCERA-19001-23-33-000-2012-00526-02(53000)-2017

REPARACIÓN DIRECTA - Niega. Caso medida preventiva de suspensión de actividades impuesta contra empresa comercial de producción de abono orgánico por emisión de malos olores / DAÑO ANTIJURÍDICO - Niega. Medida de suspensión de actividades comerciales a empresa por daño ambiental / DAÑO AMBIENTAL - Omisión en adopción de plan de manejo ambiental / LICENCIA AMBIENTAL - Requisitos. Actividad de producción de abono / LICENCIA AMBIENTAL - Incumplimiento La sociedad Abonamos S.A., adquirió un lote (…) con la finalidad exclusiva de construir en él, una planta de producción de acondicionador de suelo orgánico. (…) [L]a Oficina de Planeación Municipal de Santander de Quilichao, otorgó concepto favorable de uso de suelo (…) El 28 de abril de 2010, la Corporación Autónoma Regional del Cauca emitió certificado de viabilidad ambiental para que la sociedad pudiera ubicar la planta de producción de acondicionador de suelos en el predio La Esperanza, en la Unidad Industrial El Cobre. En la misma fecha, la Oficina Asesora de Planeación de Santander de Quilichao, expidió la licencia de construcción No. 86 a nombre de Abonamos S.A., la cual había sido solicitada el 7 de abril de la misma anualidad. Con ocasión de lo anterior, la sociedad en mención inició el proceso de edificación de la planta de producción, el cual se extendió hasta agosto de 2010, mes en el que la planta empezó a acopiar las materias primas necesarias para su operación. (…) [M]ediante Resolución No. 116

de 21 de octubre de 2010, la Corporación Autónoma Regional del Cauca - CRC, impuso como medida preventiva la suspensión inmediata de las actividades de depósito, manejo, cargue y descargue de la materia prima que la empresa venía realizando, con ocasión del desarrollo de la actividad comercial de producción de abono orgánico (…). [E]l daño alegado por la sociedad demandante no reviste el carácter de antijurídico, comoquiera que el mismo no fue causado por la conducta negligente u omisiva de la Corporación Autónoma Regional del Cauca, sino por desidia atribuida al mismo accionante al no cumplir a cabalidad con los requisitos impuestos por las autoridades ambientales con la finalidad de obtener las licencias respectivas de manejo ambiental necesarias para la realización de su actividad comercial, desatendiendo lo previsto en los Decretos 1220 de 2005 y 2080 de 2010 (…). Abonamos S.A. decidió iniciar la ejecución del proyecto “planta de producción de acondicionador de suelo orgánico”, sin contar con el plan de manejo ambiental requerido por la CRC, situación que a la postre generó un impacto ambiental negativo en la zona, provocando que los vecinos se quejaran por la emisión de olores ofensivos que surgieron o emanaron una vez la empresa en cuestión, principió con el transporte, cargue, descargue, depósito y proceso del material orgánico, causado por el desarrollo de su actividad comercial. NOTA DE RELATORÍA: Aclaración de voto del consejero Guillermo Sánchez Luque, al respecto ver las consideraciones expresadas en los votos disidentes de los exps. 35796 y 51138.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1220 DE 2005 / DECRETO 2080 DE 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 19001-23-33-000-2012-00526-02(53000)

Actor: ABONAMOS S.A.

Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CAUCA - CRC

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Descriptor: Se confirma la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Restrictor: Presupuestos de la responsabilidad extracontractual del Estadodaño antijurídico - imputación de la responsabilidad al Estado - inexistencia de responsabilidad patrimonial del Estado por ausencia de daño antijurídico.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 18 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que resolvió negar las pretensiones de la demanda y condenar en costas al accionante.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Fue presentada el 11 de septiembre de 20121, por la sociedad Abonamos S.A., por medio de apoderado debidamente facultado y en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Corporación Autónoma Regional del Cauca para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

“(…)

1. Que se declare que la Corporación Autónoma Regional del Cauca incurrió en falla del servicio consistente en la omisión o bien de iniciar procedimiento sancionatorio dentro de los diez días siguientes a la imposición de la medida preventiva o bien de levantar la medida preventiva de suspensión de actividades impuestas a Abonamos S.A. una vez culminado ese término, tal y como lo ordena el artículo 16 de la ley 1333 de 2009.

2. Como consecuencia de la falla en el servicio referida, se declare que Abonamos S.A. sufrió daños patrimoniales antijurídicos consistentes en daño emergente y lucro cesante, de acuerdo con lo relacionado en los hechos de la demanda y lo que se pruebe durante el proceso. 1 Folios 59 a 82 c1, corregida mediante memorial de 9 de octubre de 2012. (Fols. 93 a 96 c1)

3. Que en consecuencia se declare que la Corporación Autónoma Regional del Cauca está obligada a pagarle a Abonamos S.A. a título de daño emergente las sumas que se relacionaron en los hechos de la demanda o las que se prueben en el proceso, que se estimaron en un [Total: $192.223.602].

4. Que en consecuencia se declare que la Corporación Autónoma del Cauca está obligada a pagarle a Abonamos S.A. a título de lucro cesante la suma de $1.216.713.000 o la que se pruebe en el proceso.

5. Que se condene a la Corporación Autónoma del Cauca a pagar las sumas relacionadas en las pretensiones 3 y 4 actualizadas conforme al artículo 187 del

Código Contencioso Administrativo.

6. Que se condene a la Corporación Autónoma Regional del Cauca a pagar las costas y agencias en derecho de mi representada.” Las pretensiones de la demanda se formularon con fundamento en los hechos que se sintetizan de la siguiente manera: La sociedad Abonamos S.A., adquirió un lote identificado con matrícula inmobiliaria No. 132-52249, denominado “La Esperanza” que hace parte de la Unidad Industrial El Cobre, ubicado en la vereda San José – Santander de Quilichao (Cauca), con la finalidad exclusiva de construir en él, una planta de producción de acondicionador de suelo orgánico.

Da cuenta el libelo introductorio, que mediante Resolución No. 172 de 27 de noviembre de 2013, la Oficina de Planeación Municipal de Santander de Quilichao, otorgó concepto favorable de uso de suelo, por tal razón, el 7 de abril de 2010, se solicitó la pertinente licencia para construir la planta de producción, ante la Oficina Asesora de Planeación del mismo municipio. El 28 de abril de 2010, la Corporación Autónoma Regional del Cauca emitió certificado de viabilidad ambiental para que la sociedad pudiera ubicar la planta de producción de acondicionador de suelos en el predio La Esperanza, en la Unidad Industrial El Cobre. En la misma fecha, la Oficina Asesora de Planeación de Santander de Quilichao, expidió la licencia de construcción No. 86 a nombre de Abonamos S.A., la cual había sido solicitada el 7 de abril de la misma anualidad. Con ocasión de lo anterior, la sociedad en mención inició el proceso de edificación

de la planta de producción, el cual se extendió hasta agosto de 2010, mes en el que la planta empezó a acopiar las materias primas necesarias para su operación. Relató, que mediante Resolución No. 116 de 21 de octubre de 2010, la Corporación Autónoma Regional del Cauca – CRC, impuso como medida preventiva la suspensión inmediata de las actividades de depósito, manejo, cargue y descargue de la materia prima que la empresa venía realizando, con ocasión del desarrollo de la actividad comercial de producción de abono orgánico, y también obligó a la empresa a desalojar y dejar la materia prima que se encontraba en la planta. Afirmó también, que la medida no se levantó transcurridos los 10 días después de haberse impuesto, y tampoco se inició proceso sancionatorio, como lo ordena la Ley 1333 de 2009; así las cosas, al no haber iniciado la CRC proceso en contra de la sociedad, ni haber levantó la medida preventiva, la sociedad Abonamos S.A. se vio imposibilitada para realizar sus actividades productivas en el predio adquirido y adecuado para ese objeto. Sostuvo, que con la omisión de la Corporación Autónoma Regional del Cauca, se constituyó una falla en el servicio, por no sujetar las funciones de autoridad ambiental a los mandatos legales, razón por la cual, y al no haber podido realizar sus actividades productivas en el predio, se produjeron perjuicios materiales a la sociedad. Afirmó, que la sociedad tenía previsto empezar a operar a partir del mes de agosto de 2010, con un volumen inicial de 400 toneladas mensuales para poder atender

parte de la demanda de abono orgánico del sur del país. En la adecuación del lote y las construcciones, se llevaron a cabo erogaciones no recuperables por parte de Abonamos S.A., por valor de $115.058.464 (valor actualizado a 31 de enero de 2012) y debido a la medida preventiva, dichas construcciones no pudieron utilizarse, además, por no levantarse en el término establecido por la ley, la misma incurrió en sobrecostos en el manejo de la materia prima que ascendieron a $11.263.878 (valor actualizado a 31 de enero de 2011). Dio cuenta que en razón de la imposibilidad de seguir realizando sus labores, la plurimencionada sociedad tuvo que incurrir en costos de vigilancia permanente de sus instalaciones, que a 31 de enero de 2012, ascendían a la suma de $10.456.326; y que con el fin de llevar a cabo el proceso de compostaje y que no se convierta en una erogación no recuperable, el vivero instalado para tal fin debía ser desmontado, trasladado y reconstruido, invirtiendo en ello $31.800.000, razón por la cual, tuvo que acudir a asesorías jurídicas y comerciales, haciendo un gasto de $23.554.934. Concluyó, que de acuerdo a los perjuicios relacionados a 31 de enero de 2012, el daño emergente fue estimado en $192.223.602 y por lucro cesante en $1.216.713.000. Finalmente, adujo que hasta la fecha, la autoridad ambiental no había iniciado proceso sancionatorio contra la sociedad Abonamos S.A., ni había levantado la

medida preventiva de suspensión de actividades en la planta de la misma.

2. Actuación procesal en primera instancia El Tribunal Administrativo del Cauca admitió la demanda2 por auto de 7 de noviembre de 20123, ordenándose notificar a las partes y al Ministerio Público; entre otras resoluciones.

La Corporación Autónoma Regional del Cauca, oportunamente contestó la demanda el 6 de marzo de 20134, oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones, toda vez que la empresa actora, no contaba con el lleno de los requisitos ambientales y sanitarios para empezar la obra. En proveído de 10 de abril de 2013, se fijó en lista el traslado de las excepciones y el 11 de abril de la misma anualidad, el demandante allegó memorial, oponiéndose a todas y cada una de las excepciones. Por medio de auto de 23 de abril de 2013, el Tribunal Administrativo del Cauca fijó hora y fecha para la celebración de la audiencia inicial (Fol. 370 c2). 2.1 Audiencia inicial 2 En auto de 25 de septiembre de 2012 (Fls. 87 a 89 c1), el Tribunal Administrativo del Cauca ordenó que se corrigiera la demanda, por cuanto presentaba inconsistencias en la estimación razonada de la cuantía. Mediante memorial allegado el 9 de octubre de 2012, se corrigió la demanda en tiempo. (Fls. 93 a 96 c1) 3 Fls. 98 y 99 c1 4 Fls.120 a 174 c1. El 14 de mayo de 2013 se llevó a cabo la audiencia inicial5, en la que el Tribunal Administrativo del Cauca dispuso dar por terminado el proceso, por cuanto el

asunto se debió tramitar bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, argumentando que “los daños causados a la parte demandante, tendrían su fuente en los actos administrativos ya referidos”; advirtió también sobre la cosa juzgada en lo pertinente a la Resolución No. 116 de 21 de octubre de 2010 y que en lo referente al acto administrativo contenido en el Oficio 01652 del 2 de marzo de 2011, siendo susceptible de control judicial, no se adelantó audiencia de conciliación ante la Procuraduría, procedimiento necesario para acudir a la instancia judicial. Esta decisión fue apelada por la parte demandante. Mediante auto de 13 de enero de 20146, el Consejo de Estado conoció de la apelación, centrando el problema jurídico en determinar si en el sub lite, i) el rechazo de la demanda por indebida escogencia del medio de control constituyó cosa juzgada, y ii) si eventualmente se presentaba una indebida escogencia del medio de control. En el proveído, ésta Corporación resolvió revocar la decisión del a quo, por cuanto “no toda decisión judicial se encuentra revestida del valor de la cosa juzgada” y “el auto que rechaza una demanda, y especialmente por razones tales como una indebida escogencia de la acción, no puede ser considerado como revestido de la cualidad de cosa juzgada”. En el mismo auto se afirmó lo siguiente: “(…) cuando el daño antijurídico tiene su origen en un acto administrativo respecto del cual el actor admite que el mismo se encuentra ajustado a derecho, la doctrina y la jurisprudencia de esta Corporación han reconocido la procedencia de la acción

de reparación directa por ruptura de las cargas públicas, esto es, referido al daño especial como título de imputación (…)” Finalmente, el Consejo de Estado se pronunció sobre la falta del requisito de procedibilidad, debido a que el Tribunal afirmó que éste no se había agotado, sin embargo, esta Corporación adujo que la parte demandante elevó solicitud de conciliación ante el Ministerio Público y la audiencia se llevó a cabo el 8 de febrero de 2012. El 28 de mayo de 2014, se reanudó la audiencia inicial7 en la que (i) se saneó el proceso; (ii) con base en el pronunciamiento de esta Corporación sobre las excepciones previas, se decidió continuar con la audiencia, estando las partes, 5 Fls. 375 a 381 c3. 6 Fls. 394 a 398 c3. 7 Fls.396 a 402 c2. conformes con la decisión; (iii) se fijó el litigio y (iv) se decretaron las pruebas solicitadas por las partes. 2.2 Audiencia pruebas El 9 de julio de 2014, se llevó a cabo la audiencia de pruebas8 en la que (i) se declaró saneado y libre de vicios la actuación procesal surtida hasta esa fecha; (ii) El Magistrado determinó el objeto principal de la audiencia, la cual se centró en la valoración y contradicción del dictamen pericial aportado por la parte demandante con la demandada; y (iii) mediante auto se prescindió de la audiencia de alegatos y juzgamiento, y se ordenó la presentación escrita de los alegatos de conclusión, oportunidad que fue aprovechada por las partes obrantes en el proceso.9 Y 10

3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Cauca el 18 de septiembre de 2014, profirió sentencia en la que negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: “(…) la parte demandante solicita se declare que la CRC incurrió en una falla del servicio consistente en la omisión bien de iniciar el procedimiento sancionatorio dentro de los 10 días siguientes a la imposición de la medida preventiva o bien de levantar la medida preventiva de suspensión de actividades impuestas a la empresa Abonamos S.A. (…) tal y como lo prevé la Ley 1333 de 2009. (…) se observa que efectivamente la entidad demandada mediante Resolución No. 116 de 21 de octubre de 2010, impuso una medida preventiva a la empresa Abonamos S.A., (…) así mismo, dentro del plenario no existe elemento probatorio que permita acreditar que la medida provisional adoptada por la CRC levantada, así como tampoco que la autoridad ambiental adelantara el proceso sancionatorio ambiental en contra de la empresa (…). (…) la empresa Abonamos S.A. inició la ejecución del proyecto (…) en el año 2010. (…) del sumario se acredita que si bien la CRC otorgó viabilidad ambiental para la ejecución del citado proyecto, lo cierto es que en la misma se condicionó a la adopción del plan de manejo ambiental, especialmente para confinar los olores, a fin de conjurar el impacto ambiental que genera la actividad comercial que ésta pretendía desarrollar (…).

Al no contar con un plan que ayudara a mitigar el impacto que producía la actividad comercial desarrollada por la empresa Abonamos S.A., en el sector se generó un efecto nocivo para el ambiente (…) La afectación al ambiente por parte

de la empresa demandante fue acreditada en virtud de las visitas técnicas realizadas por funcionarios de la CRC al lugar donde Abonamos había comenzado a desarrollar su actividad comercial, dentro de las cuales se le exigió la adopción 8 Fls.406 a 409 c2. 9 Contestación de la parte demandada: Fls.411 a 414 c2. 10 Contestación de la parte demandante: Fls.415 a 423 c2. del plan de manejo ambiental. (…) Empero (…) la empresa demandante no adoptó las medidas necesarias para garantizar la protección del ambiente, y fue tal el impacto nocivo que generó la producción de abono en el sector, que llevó a la CRC a proferir la Resolución No. 116 de 21 de octubre de 2010 mediante la cual se impuso la medida preventiva (…). (…) con posterioridad a la imposición de la medida preventiva y la presentación del plan ambiental radicado por la empresa Abonamos S.A., la CRC emitió Concepto Técnico 1385 de 24 de febrero de 2011 a través del cual consideró que no era viable otorgar certificación (…). Entonces, al no haber presentado el plan de manejo ambiental, (…) la empresa Abonamos no debió iniciar su actividad comercial, lo que derivó en una ejecución inadecuada del proyecto de producción de abono orgánico. (…) concluye la Sala que las pretensiones formuladas en la demanda están encaminadas a obtener el resarcimiento de una serie de perjuicios que no son indemnizables (…) toda vez que Abonamos S.A. no presentó el Plan de Manejo Ambiental, requerido por la CRC, para que pudiese entrar en funcionamiento. (…)

concluye la Sala que no puede pretenderse a través del presente medio de control, reparar un interés que deviene en ilegítimo, el cual fue propiciado y auspiciado por la misma empresa demandante, que con su actuar desconoció el ordenamiento jurídico que la obligaba a contar con los respectivos permisos ambientales. (…).”

4. El recurso de apelación El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación debidamente sustentado, contra la anterior providencia, el 30 de septiembre de 2014, con el objeto que se revocara la sentencia recurrida y en su lugar se accediera a las pretensiones de la demanda11.

Afirmó el recurrente, que el Tribunal administrativo del Cauca, reconoció que la Corporación Autónoma Regional del Cauca – CRC, no abrió proceso sancionatorio a Abonamos S.A., y adujo que “no hay lugar a reclamos de Abonamos porque (…) estaba probado que había unas infracciones de la normativa ambiental”. Recalcó, que las consideraciones del Tribunal, parten de supuestos falsos y que la CRC dictó una medida preventiva, decretando la suspensión indefinida de las actividades que realizaba la planta industrial de Abonamos S.A., decisión que no podía ser controvertida sin que medie un pliego de cargos, en el que se contenga la imputación y así hacer uso del derecho de contradicción. Sostuvo que la omisión del Estado (CRC), radicó en su actuación como príncipe arbitrario, al haber suspendido la actividad lícita que desarrollaba la empresa, sin que ésta pudiera defenderse. Citó el artículo 32 de la Ley 1333 d e2009, donde se 11 Fols.462 a 465 cp

aduce que las medidas preventivas son de ejecución inmediata y contra ellas no procede recurso alguno; además trajo a colación el artículo 16 de la misma ley, que hace referencia al término para evaluar la medida y considerar la continuidad de la actuación, bien sea la iniciación un procedimiento sancionatorio, o el levantamiento de la medida.

5. Actuación en segunda instancia Por auto de 11 de febrero de 201512, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. Luego, por proveído de 1 de junio de 2016, se fijó audiencia de alegatos, la cual se llevó a cabo el 1 de septiembre de la misma anualidad13, en la que intervinieron la parte demandante y la Corporación Autónoma Regional del Cauca para reiterar sus argumentos.

6. Concepto del Ministerio Público El 1 de septiembre de 2016, el Ministerio Público presentó el concepto No. 184/201614 en donde sostuvo que los hechos no son indemnizables, por cuanto con la masa de pruebas, se evidenciaba que fue por la culpa misma del demandante, que se expuso a que la autoridad ambiental tomara la medida preventiva, haciendo caso omiso de los requerimientos de la Corporación Autónoma Regional del Cauca – CRC, por tal motivo, solicitó a esta Corporación, se confirme la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca.

Encontrándose el expediente al despacho y no hallándose ninguna causal que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a emitir sentencia, previas las siguientes:

II. CONSIDERACIONES

1. Legitimación en la causa La legitimación en la causa es la “calidad subjetiva reconocida a las partes en

relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”15, o en otras 12 Fol. 472 cp 13 Fol.474 cp 14 Fols. 482 a 495 C.P 15 Corte Constitucional. Sentencia C965 de 2003. palabras, la legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones. Así, es evidente que cuando la legitimación en la causa falte en el demandante o en el demandado, la sentencia debe ser desestimatoria de las pretensiones. En el caso concreto, comparece al proceso en calidad de demandante, la sociedad Abonamos S.A., quien aduce la calidad de propietario de un lote identificado con matrícula inmobiliaria No. 132-52249, en la Unidad Industrial El Cobre, vereda San José – Santander de Quilichao (Cauca), la cual fue objeto de sanciones por parte de la Corporación Autónoma Regional del Cauca. En consecuencia, se encuentra legitimada en la causa por activa. Por la otra parte, la demanda fue dirigida contra la Corporación Autónoma Regional del Cauca - CRC, quien fue la entidad ambiental que expidió la Resolución No. 116 de 2010, es decir, que se encuentra legitimada en la causa por pasiva.

2. Caducidad de la acción de reparación directa La caducidad es concebida como un instituto que permite garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia y representa una manifestación clara del principio de seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general; cuyos

términos están fijados por el artículo 164 del C.P.A.C.A., que en su literal i) dispone que la acción de “reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. La caducidad, a diferencia de la prescripción, no se suspende, salvo la excepción consagrada en la Ley 446 de 1998, el artículo 21 de la Ley 640 de 200116 y el 16 ARTICULO 21. SUSPENSION DE LA PRESCRIPCION O DE LA CADUCIDAD. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. (Subrayado fuera de texto) artículo 10217 del C.P.A.C.A y sólo se interrumpe, de acuerdo con el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, con la presentación de la demanda que cumpla los requisitos y formalidades previstas en el C.P.A.C.A. Tampoco admite

renuncia y de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez18. En el caso concreto, la parte manifiesta que la expedición de la Resolución No. 116 de 201019, fue la que dio lugar a que se causaran los daños y perjuicios que aquí se demandan; la cual fue expedida el 21 de octubre de 2010, es decir, que el término para iniciar el conteo de la caducidad sería en principio hasta el 22 de octubre de 2012. Sin embargo, la demanda se presentó el 11 de septiembre de 2012, es decir, dentro del término de caducidad previsto en el literal i) del artículo 164 del C.P.A.C.A.

3. Presupuestos de la responsabilidad extracontractual del Estado En relación con la responsabilidad del Estado, la Carta Política de 1991 produjo su “constitucionalización” al erigirla como garantía de los derechos e intereses de los administrados y de su patrimonio, sin distinguir su condición, situación o interés.

De lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado, se desprende que esta tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado y la imputación del mismo a la administración pública, tanto por su acción como por su omisión, ya sea atendiendo a los criterios de falla en el servicio, daño especial, riesgo excepcional o cualquier otro. En síntesis, la responsabilidad extracontractual del Estado se configura con la demostración del daño antijurídico y de su imputación a la administración. 17 Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las

autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. (…) La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Los términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este Código. 18 Consejo de Estado, Auto de fecha 26 de marzo de 2007, Rad. 33372, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. 19 Resolución No. 116 de 21 de octubre de 2010, mediante la cual, la Corporación Autónoma Regional del Cauca impuso medida preventiva a la empresa Abonamos S.A. Fls 8 a 13 c1 y 276 a 281 c2 El daño consiste en el menoscabo del interés jurídico tutelado y la antijuridicidad en que él no debe ser soportado por el administrado, ya sea porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal, o, porque es “irrazonable,” sin depender “de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración.”20. La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño

antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto. Finalmente, debe considerarse que la responsabilidad extracontractual no puede ser concebida simplemente como una herramienta destinada a la reparación, sino que debe contribuir con un efecto preventivo21 que permita la mejora o la optimización en la prestación, realización o ejecución de la actividad administrativa globalmente considerada.

4. Responsabilidad del Estado por daños ambientales y ecológicos Se trata de un régimen de responsabilidad que tiene su fundamento en una norma pre-constitucional como es el artículo 16 de la Ley 23 de 1973, y cuyo sustento en la Carta Constitucional se encuentra en los artículos 8, 58, 79, 80, 81, 90 y 334. Se trata de encuadrar la responsabilidad patrimonial del Estado tanto por los daños ambientales, como por los daños ecológicos que se produzcan por la acción, actividad, omisión o inactividad.

Cuando se trata de la responsabilidad por daños ambientales y ecológicos debe precisarse: (1) La contaminación como fenómeno es el supuesto fáctico del que se hace desprender la concreción dañosa en derechos, bienes e intereses jurídicos; (2) La contaminación en sí misma no es asimilable al daño ambiental y ecológico, ya que se comprende que en la sociedad moderna a toda actividad le es inherente e

20 Corte Constitucional, sentencia C-254 de 2003. 21 “En consecuencia, la función de la responsabilidad extracontractual (sic) no puede ser ni única ni primariamente indemnizatoria. Tiene que ser, ante todo, preventiva o disuasoria, o se trataría de una institución socialmente absurda: ineficiente”. PANTALEÓN, Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual (También de las Administraciones públicas)”, en AFDUAM, No.4, 2000, p.174. intrínseca la producción de uno o varios fenómenos de contaminación, al ser objeto de autorización administrativa y técnica en el ordenamiento jurídico; (3) La contaminación desencadena un daño ambiental cuando produce un deterioro, detrimento, afectación o aminoración en la esfera persona o patrimonial de un sujeto o sujetos determinables; (4) Se produce dicho daño ambiental cuando los derechos, bienes e intereses resultan cercenados o negados absolutamente [destrucción de un predio o de un bien mueble