CE-SECCION TERCERA-20001-23-31-000-2006-00063-01(37189)-2009

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / AUTO QUE DECRETA LA NULIDAD

PROCESAL / NULIDAD POR FALTA DE COMPETENCIA / NULIDAD POR

FALTA DE COMPETENCIA FUNCIONAL / NULIDAD PROCESAL EN LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / APELACIÓN DEL AUTO / DAÑO

CAUSADO POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / ERROR

JURISDICCIONAL / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / DEFECTUOSO

FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / COMPETENCIA /

COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL

CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / LEY ESTATUTARIA DE

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA /

INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA

POR EL JUEZ / INTERPRETACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA

DEMANDA / INEXISTENCIA DE LA NULIDAD PROCESAL / NULIDAD PROCESAL INSANEABLE / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD PROCESAL La Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (…) desarrolló la responsabilidad del Estado en los eventos de error jurisdiccional, de defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia y de privación injusta de la libertad, títulos de imputación que parten del supuesto del ejercicio de la función jurisdiccional, es decir sólo en los eventos en los cuales los daños se produzcan por hechos de la Administración de Justicia. Esa misma Ley también dispone que la competencia para conocer de tales asuntos está a cargo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a través de los Tribunales Administrativos y del

Consejo de Estado (art. 73). La Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado se pronunció acerca de los alcances de la anterior disposición y en providencia del 9 de septiembre de 2008, precisó que los procesos adelantados con ocasión de los hechos de la Administración de Justicia que se fundamenten en los títulos de imputación previstos en la Ley 270 de 1996, son de conocimiento de los Tribunales Administrativos en primera instancia y del Consejo de Estado en segunda instancia, sin consideración de la cuantía. (…) Con posterioridad al pronunciamiento de la Sala Plena Contenciosa, surgió la discusión acerca de los efectos del mismo, especialmente, con ocasión de los procesos que se habían adelantado ante los Juzgados Administrativos en primera instancia y en los Tribunales Administrativos en segunda instancia, respecto de los cuales se demandó la responsabilidad del Estado por los hechos de la Administración de Justicia con fundamento en alguno de los títulos de imputación consagrados en la Ley 270 de 1996. La Sección Tercera del Consejo de Estado precisó el alcance y los efectos de la providencia proferida por la Sala Plena y aclaró que las reglas de competencia consagradas en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia en esos eventos específicos tienen plena vigencia desde la expedición de la Ley 270 de 1996, circunstancia que implicaría que aquellos procesos adelantados ante los juzgados administrativos en primera instancia y en los Tribunales Administrativos en segunda instancia, con fundamento en los títulos de imputación contenidos en dicha ley, estarían viciados de nulidad insaneable. (…) De la interpretación

armónica de la demanda se advierte que los daños que alegaron padecer los demandantes fueron imputados únicamente a la actividad de la Policía Nacional, sin que se observe reproche alguno contra las actuaciones surtidas por la Administración de Justicia. Nótese como los hechos de la demanda informan que la Policía Nacional los capturó y los detuvo sin que mediara orden judicial alguna, hasta el momento en el cual el Fiscal a cargo de la investigación dispuso su libertad inmediata por no encontrar mérito para acusarlos del delito del cual se les acusaba. (…) Cabe concluir finalmente que en este caso la demanda se dirigió únicamente contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, razón de más para advertir que los daños alegados no encontraron fundamento alguno en los hechos de la Administración de Justicia. Por lo tanto, es evidente que la competencia para conocer del asunto está radicada en el Juzgado Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar en primera instancia y en el Tribunal Administrativo del Cesar en segunda instancia, sin que se hubiere configurado la causal insaneable de nulidad consistente en la falta de competencia funcional, toda vez que en este caso no se aplican las reglas especiales previstas en la Ley 270 de 1996. En consideración a todo lo anterior, la Sala revocará el auto apelado y, en consecuencia, devolverá el expediente al Tribunal Administrativo del Cesar para que continúe con el trámite del asunto.

FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 73

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia del Consejo de Estado por daños ocasionados por la administración de justicia, consultar providencias de 9 de

septiembre de 2008, Exp. 2008-00009-00, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; y de 21 de octubre de 2009, Exp. 37323, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ

Bogotá D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009) Radicación número: 20001-23-31-000-2006-00063-01(37189)

Actor: YESID HUMBERTO SANTIAGO Y OTROS

Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 4 de junio de 2009, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Cesar dispuso: “1º) DECLÁRASE de oficio la nulidad por falta de competencia funcional a partir del auto admisorio de la demanda dictado el Diez (10) de Octubre de 2006. 2º) Ejecutoriada esta providencia vuelva el proceso al despacho para resolver sobre la admisión de la demanda”

I. Antecedentes

1. Demanda.

El 3 de octubre de 2006, los señores Yesid Humberto Santiago, Yarli Yesenia Santiago Angarita, Torcoroma Rueda Quintero, Aida Rosa Santiago Vera, Yurge Antonio Manjarrez Santiago, Edwin Manuel Manjarrez Santiago y Brayan Andrés

Manjarrez Santiago presentaron ante el Juzgado Administrativo del Circuito de Valledupar-Reparto, demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional (fols. 5 a 9 c. 1). 1.1. Pretensiones - Que se declare la responsabilidad de la Nación por las lesiones personales, la privación injusta de la libertad “y la publicación de noticia calumniosa de que fue objeto el señor YESID HUMBERTO SANTIAGO” en hechos ocurridos el 3 de octubre de 2004. - Que, en consecuencia, se condene a la Nación a indemnizar a los demandantes los perjuicios morales estimados en 100 SMMLV a favor de la víctima directa, 50 SMMLV para su cónyuge, su hija y su madre y 30 SMMLV a favor de sus hermanos, así como los perjuicios materiales equivalentes a $20’000.000 (fols. 5 a 6 c. 1). 1.2. Hechos - El 3 de octubre de 2004, aproximadamente a las 8:30 P.M., el señor Yesid Humberto Santiago conducía una motocicleta en la cual viajaba de parrillero el señor Orlando Agresor; a la altura del Terminal de Transporte, el conductor de la motocicleta adelantó a una patrulla de Policía y metros más adelante advirtieron que ésta activó la sirena y procedió a perseguirlos; los Policías que conducían la patrulla les dispararon y una de las balas impactó la pierna derecha del señor Santiago.

• Los Agentes de Policía detuvieron a los señores Santiago y Agresor y los condujeron al Comando de Policía, lugar donde pasaron la noche amarrados a un palo. - A las 2 A.M., del 4 de octubre de 2004, los Agentes de Policía trasladaron al señor Santiago al Hospital Rosario Pumarejo de López, lugar donde le prestaron atención médica. - Al retornar al Comando de Policía, los Agentes acusaron a los señores Santiago y Agresor de los presuntos delitos de homicidio del señor Fredy Quintero y de las lesiones personales del señor “YESID”. En consecuencia, dejaron a los detenidos a disposición de la Fiscalía 17 Seccional Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Valledupar, la cual inició la respectiva investigación. - Luego de 15 días en los cuales los señores Santiago y Agresor estuvieron privados de su libertad, la Fiscalía 17 Seccional de Valledupar dispuso su libertad inmediata en consideración a que no encontró merito alguno para acusarlos de los delitos imputados (fol.7 c. 1).

2. Trámite - Una vez admitida y notificada la demanda y agotado el trámite de primera instancia, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Valledupar-Cesar dictó sentencia el 14 de julio de 2008 por medio de la cual declaró probadas las excepciones propuestas por la Nación y negó las pretensiones de la demanda

(fols. 216 a 226 c. 2). - Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación

contra la anterior providencia y, una vez concedido, el expediente se envió al Tribunal Administrativo del Cesar, Corporación Judicial que lo admitió mediante auto del 28 de agosto de 2008 (fols. 227 a 231 y 241 c. 2).

3. Auto apelado.

Encontrándose el asunto para fallo, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso por falta de competencia funcional del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar. Explicó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley 270 de 1996 y según la interpretación esbozada por el Consejo de Estado respecto de dicha norma, la competencia para conocer las demandas interpuestas en ejercicio de la acción de reparación directa que se promuevan por error judicial, privación injusta de la libertad y defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia corresponde, en primera instancia, a los Tribunales Administrativos y en segunda instancia al Consejo de Estado, sin consideración de la cuantía. Con fundamento en lo anterior, concluyó que se configuró una causal de nulidad insaneable como es la falta de competencia funcional, razón por la cual la decretó de oficio (fols. 263 a 264 c. ppal).

4. Recurso de apelación.

La parte demandante solicitó revocar la anterior providencia con el objeto de que el Tribunal Administrativo del Cesar tramite y decida la segunda instancia. Compartió el criterio expuesto por el Consejo de Estado al interpretar el artículo 73 de la Ley 270 de 1996 y aclaró que en este caso no se pretende la declaratoria de responsabilidad de la Nación por los hechos de la Administración de Justicia, sino

por las acciones en que incurrió la Policía Nacional -Institución que no está a cargo de administrar justiciaal lesionar, calumniar y retener injustificadamente a la víctima directa, sin mediar orden judicial alguna que dispusiera su captura.

Explicó: “En el caso concreto, si bien la policía privó injustamente de la libertad al señor YESID HUMBERTO SANTIAGO, no es menos cierto, que tal institución no administra justicia, aun cuando esté facultado para retener en flagrancia, más si se tiene en cuenta que se está demandando a la Policía por las lesiones producidas a la víctima, la publicación de la noticia y obviamente la privación injusta de la libertad, que no privación judicial injusta de la libertad.

La privación injusta que se le endilga a la Policía no puede mirarse bajo la misma cuerda de las que decreta la administración, para el caso de la competencia, establecida en la sentencia de Sala Plena, que se viene comentando. Este es un hecho de la Policía que sigue los lineamientos de la competencia ordinaria. Qué pasaría entonces, si se demandara por la privación injusta de la libertad que haga cualquier entidad pública diferente a la Rama Judicial en ejercicio de sus funciones? Dónde se radicaría la competencia por la privación injusta (arresto) que ordene el Gobernador, el alcalde, el inspector de policía?. La respuesta tiene que ser contundente, estas situaciones se rigen por las reglas comunes de competencia, y no por la competencia atribuida a los hechos judiciales, donde la norma es exclusiva y especifica por razones de quien produce la decisión que procura indemnización. (…)” (fols. 266 a 271 c. ppal).

Previo a resolver se hacen las siguientes,

II. CONSIDERACIONES La Sala es competente para resolver el recurso porque se trata de la apelación del auto que decretó la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso (art. 181, num. 6

C.C.A).

1. La competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para conocer de la acción de reparación directa derivada de la responsabilidad del Estado por los hechos de la Administración de Justicia.

La Ley Estatutaria de la Administración de Justicia expedida el 7 de marzo de 19961, desarrolló la responsabilidad del Estado en los eventos de error jurisdiccional, de defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia y de privación injusta de la libertad, títulos de imputación que parten del supuesto del ejercicio de la función jurisdiccional, es decir sólo en los eventos en los cuales los daños se produzcan por hechos de la Administración de Justicia. Esa misma Ley también dispone que la competencia para conocer de tales asuntos está a cargo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a través de los Tribunales Administrativos y del Consejo de Estado (art. 73). La Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado se pronunció acerca de los alcances de la anterior disposición y en providencia del 9 de septiembre de 2008, precisó que los procesos adelantados con ocasión de los hechos de la Administración de Justicia que se fundamenten en los títulos de imputación 1 Publicada en el Diario Oficial 42.745 del 15 de marzo de 1996. previstos en la Ley 270 de 1996, son de conocimiento de los Tribunales Administrativos en primera instancia y del Consejo de Estado en segunda

instancia, sin consideración de la cuantía. En dicha oportunidad se explicó: “Naturalmente las atribuciones o competencias de los órganos estatales en un Estado de Derecho deben obrar de manera expresa en el ordenamiento y, necesariamente, debe preexistir a su respectivo ejercicio, con lo cual se busca evitar el abuso y la arbitrariedad de los órganos estatales, los cuales, en consecuencia, sólo pueden actuar dentro de la órbita de sus facultades, tal como lo previene claramente la Carta Política en su artículo 6 al determinar que los servidores públicos –a diferencia de los particulares– serán responsables tanto por infracción de la Constitución y de las leyes como por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, dimensión del principio de legalidad que encuentra reiteración precisa en la prohibición categórica y perentoria que recoge el artículo 121 supremo al establecer que “[n]inguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”. (…). De esa manera es claro que la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia se ocupó, en forma expresa, de establecer las directrices básicas que deben atenderse en materia de competencia para la tramitación de los procesos que se promuevan, en ejercicio de la acción de reparación directa, con el propósito de demandar la responsabilidad extracontractual del Estado por los hechos derivados del ejercicio de las funciones jurisdiccionales. Según tales directrices, para conocer de las acciones de reparación directa derivadas del error jurisdiccional, de la privación injusta de la libertad y del defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia, serán competentes, únicamente, el Consejo de Estado y los Tribunales

Administrativos, lo cual significa que de dicha competencia fueron excluidos los jueces administrativos del circuito cuyo funcionamiento y existencia como parte integral de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo fue contemplada también de manera expresa a lo largo de los artículos 11-3, 42 y 197 de esa misma Ley Estatutaria. (…). De esta manera, resulta claro que la voluntad del legislador fue la de imponer un límite orgánico y funcional respecto del funcionario judicial llamado a conocer de las acciones de reparación directa previstas en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, determinando que sólo los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado serían los competentes para tramitarlas. (…) [e]l conocimiento de los procesos de reparación directa instaurados con invocación de los diversos títulos jurídicos de imputación previstos en la referida Ley Estatutaria de de la Administración de Justicia corresponde, en primera instancia, a los Tribunales Administrativos, incluyendo aquellos cuya cuantía sea inferior a la suma equivalente a los 500 SMLMV”2. 2 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 9 de septiembre de 2008. Exp: IJ-0009. Con Aclaraciòn de Voto de los señores Consejeros de Estado Enrique Gil Botero, Rafael E. Ostau de Lafont Planeta, Jesús María Lemos Bustamante, Héctor Romero Díaz, Susana Buitrago Valencia y María Nohemí Hernández Pinzón. Con posterioridad al pronunciamiento de la Sala Plena Contenciosa, surgió la discusión acerca de los efectos del mismo, especialmente, con ocasión de los procesos que se habían adelantado ante los Juzgados Administrativos en primera

instancia y en los Tribunales Administrativos en segunda instancia, respecto de los cuales se demandó la responsabilidad del Estado por los hechos de la Administración de Justicia con fundamento en alguno de los títulos de imputación consagrados en la Ley 270 de 1996. La Sección Tercera del Consejo de Estado precisó el alcance y los efectos de la providencia proferida por la Sala Plena y aclaró que las reglas de competencia consagradas en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia en esos eventos específicos tienen plena vigencia desde la expedición de la Ley 270 de 1996, circunstancia que implicaría que aquellos procesos adelantados ante los juzgados administrativos en primera instancia y en los Tribunales Administrativos en segunda instancia, con fundamento en los títulos de imputación contenidos en dicha ley, estarían viciados de nulidad insaneable. En esa oportunidad la Sala señaló: “Como puede observarse luego del estudio del pronunciamiento del 9 de septiembre de 2008, el Consejo de Estado, mediante dicho proveído, en ningún momento introdujo, modificó o suprimió competencia alguna, en la medida en que se limitó a resolver una controversia jurídica que se suscitó en torno a determinar si respecto de las acciones de reparación directa ejercidas por los hechos de la Administración de Justicia debían aplicarse las normas previstas en la Ley 270 de 1996 o aquellas que en relación con la competencia en razón de la cuantía están contenidas en el C.C.A., con las modificaciones introducidas por la Ley 446 de 1998, las cuales cobraron vigencia con la entrada en funcionamiento de los Juzgados Administrativos el 1° de agosto de 2006 y fueron aplicadas en un primer momento por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Luego de efectuar el análisis correspondiente, la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado llegó a la conclusión de que la determinación de la competencia en esos casos debía realizarse con apego a las directrices generales que sobre la materia recoge la ley Estatutaria de la Administración de Justicia en su artículo 73, disposición en la cual el legislador estatutario alude a la distribución de competencias que debe realizarse, por el factor funcional, entre los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado. Así las cosas, comoquiera que el Consejo de Estado en el proveído aludido no introdujo una nueva competencia, resulta infundado el cargo que esgrime el recurrente en el sentido de pretender que sólo deben declararse las nulidades por falta de competencia funcional en relación con las acciones previstas en la Ley 270 de 1996 cuando éstas se presentaren con posterioridad al auto del 9 de septiembre de 2008. En estos términos, hay lugar a concluir que todo lo actuado por el Juez Administrativo de Facatativá se encuentra viciado de nulidad, puesto que dicho funcionario asumió una competencia que no le correspondía en los términos preestablecidos en las directrices consagradas por el legislador estatutario en el artículo 73 de la Ley 270 de 1996”3. Con fundamento en lo anterior es dable concluir que las reglas de competencia contenidas en la Ley 270 de 1996 sólo resultan aplicables a aquellos asuntos en los cuales se debata la responsabilidad del Estado por error judicial, defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y privación de la libertad, siempre

que se trate de hechos de la Administración de Justicia. En otras palabras, cuando se invoca alguno de esos títulos de imputación como fundamento de la demanda, es necesario que el hecho dañoso provenga de la actividad de la Administración de Justicia para que operen las reglas de competencia consagradas en la Ley 270 de 1996 pues, en caso contrario, se aplicarán las reglas generales de competencia previstas en el Código Contencioso Administrativo.

2. Caso concreto.

La parte actora ejerció la acción de reparación directa con el objeto de que se declare la responsabilidad de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional por las lesiones personales que padeció el señor Yesid Humberto Santiago, la privación injusta de su libertad y la calumnia de la que fue objeto. Así se observa de las pretensiones de la demanda: “PRIMERA: Declarar que La Nación Colombiana (Ministerio de DefensaPolicía Nacional), es administrativamente responsable de las lesiones personales y la privación injusta de la libertad y publicación de noticia calumniosa de que objeto el señor YESID HUMBERTO SANTIAGO, por parte de miembros de la Policía Nacional en hechos acaecidos en la ciudad de Valledupar el día 03 de octubre de 2004.

SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaración anterior, se condene a La Nación (Ministerio de Defensa-Policía Nacional) a indemnizar a los demandantes (…)”.

Y en los hechos de la demanda, los demandantes señalaron: 3 Auto del 21 de octubre de 2009. Exp: 37.323. “5. Ya en el Comando de la Policía a los dos capturados se les sindicó de

haber dado muerte a un ciudadano en Valledupar de nombre FREDY QUINTERO y de haber dejado herido a un tal YESID, pretendiendo que confesaran el hecho a lo cual se negaron los retenidos pues desconocían de lo que se les acusaba.

6. Pese a no tener prueba alguna relacionada con los hechos por los que se les acusaba, la Policía los sindicó de tal hecho (…) dejándolos capturados (…).

7. La Fiscalía 17 Seccional Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Valledupar inició la investigación correspondiente, escuchando en indagatoria a los detenidos, no encontrando mérito para acusarlos de tal delito, disponiendo su libertad inmediata y desvinculación del proceso, habiendo pasado los detenidos 15 días en prisión”.

De la interpretación armónica de la demanda se advierte que los daños que alegaron padecer los demandantes fueron imputados únicamente a la actividad de la Policía Nacional, sin que se observe reproche alguno contra las actuaciones surtidas por la Administración de Justicia. Nótese como los hechos de la demanda informan que la Policía Nacional los capturó y los detuvo sin que mediara orden judicial alguna, hasta el momento en el cual el Fiscal a cargo de la investigación dispuso su libertad inmediata por no encontrar mérito para acusarlos del delito del cual se les acusaba. Ahora, si al estudiar el fondo del asunto se llegare a observar que los demandantes modificaron la causa petendi o que el presunto daño alegado no es imputable a la entidad demandada sino a la Administración de Justicia por las actuaciones judiciales surtidas, no sería jurídicamente viable entender que la

competencia variaría de la general a la especial, toda vez que lo que la determina es la demanda en el momento en que se presenta. Cabe concluir finalmente que en este caso la demanda se dirigió únicamente contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, razón de más para advertir que los daños alegados no encontraron fundamento alguno en los hechos de la Administración de Justicia. Por lo tanto, es evidente que la competencia para conocer del asunto está radicada en el Juzgado Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar en primera instancia y en el Tribunal Administrativo del Cesar en segunda instancia, sin que se hubiere configurado la causal insaneable de nulidad consistente en la falta de competencia funcional, toda vez que en este caso no se aplican las reglas especiales previstas en la Ley 270 de 1996. En consideración a todo lo anterior, la Sala revocará el auto apelado y, en consecuencia, devolverá el expediente al Tribunal Administrativo del Cesar para que continúe con el trámite del asunto. Por lo expuesto, se RESUELVE PRIMERO: REVOCAR el auto que dictó el Tribunal Administrativo del Cesar el 4 de junio de 2009.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para que continúe con el trámite del proceso en segunda instancia.

CÒPIESE, NOTIFÌQUESE Y CÙMPLASE.

ENRIQUE GIL BOTERO

PRESIDENTE

RUTH STELLA CORREA PALACIO MAURICIO FAJARDO GÓMEZ

MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR