CE-SECCION TERCERA-20001-23-31-000-2009-00331-01(42331)-2019

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / IRREGULARIDADES PROCESALES / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Tratándose de la declaración de responsabilidad del Estado por defectuoso funcionamiento de la administración de la justicia, el término de caducidad se cuenta a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho u omisión, debiendo tener en cuenta el conocimiento de dicho daño por la parte demandante. […] [E]l término de caducidad para ejercer la acción de reparación directa empezó a correr el 12 de octubre de 2002 – día siguiente a la notificación de las resoluciones del 24 de enero de 2002 y 23 de agosto de 2002 – y expiró el martes 12 de octubre de

2004. Sin embargo, como la demanda se presentó el 18 de julio de 2008, cuando ya había vencido el término dispuesto por el legislador, se encuentra que la acción de reparación directa había caducado. Así las cosas, comoquiera que la Fiscalía General de la Nación, demandada en este proceso, en el escrito de contestación de la demanda, propone la caducidad de la acción como medio exceptivo, lo que corresponde al Juez de Instancia, al hallar consolidado tal fenómeno procesal, era declarar la prosperidad de la excepción y no circunscribirse a emitir un fallo inhibitorio. Es por ello que la Sala revocará el fallo inhibitorio decidido por el a quo y, en cambio, declarará la prosperidad de la excepción de caducidad propuesta por la demandada, Fiscalía General de la Nación, por la indebida notificación.

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por hechos imputables a la administración de justicia. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Para garantizar la seguridad jurídica y evitar que situaciones queden indefinidas en el tiempo, el legislador estableció plazos razonables dentro de los que las personas pueden acudir ante la jurisdicción para satisfacer sus pretensiones. Su vencimiento, sin haberse ejercido el derecho de acción, implica la configuración de la caducidad. El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

136

NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto del magistrado

Guillermo Sánchez Luque.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 20001-23-31-000-2009-00331-01(42331)

Actor: FRANCISCO JAVIER MONTES

Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

Tema: Caducidad.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 1° de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que se inhibió de fallar de fondo por encontrar acreditada la caducidad de la acción.

I. SÍNTESIS DEL CASO Mediante providencias del 24 de enero de 2002, 23 de agosto de 2002, 24 de abril de 2006 y 18 de mayo de 2007, la Fiscalía Séptima de la Unidad de Patrimonio Económico Seccional de Valledupar dispuso el cierre de una investigación penal contra Consuelo de Fátima Cuartas Madrid y Gustavo Jaramillo Peláez, decretó la preclusión de la investigación y negó tramitar un incidente de nulidad. El demandante considera que las providencias referidas incurren en “error judicial”, al considerar que las providencias judiciales del 24 de enero de 2002 y 23 de agosto de 2002 no fueron notificadas en debida forma.

II. ANTECEDENTES

1. Demanda El 18 de julio de 2008, Francisco Javier Montes, mediante apoderado judicial, en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda en contra de La Nación – Fiscalía General de la Nación, para que la declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios ocasionados al incurrir en un “error judicial”, por no

notificar en debida forma las resoluciones del 24 de enero de 2002 y 23 de agosto de 2002. Como pretensiones la parte demandante solicita condenar a La Nación – Fiscalía General de la Nación a pagar la suma de $40.000.000 por concepto de daño emergente; $124.000.000 por lucro cesante; $17.500.000 por honorarios profesionales y lo que estime el Despacho, por perjuicios morales1. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que el 15 de marzo de 1996, Francisco Javier Montes Zuluaga presentó denuncia penal en contra de Consuelo de Fátima Cuartas Madrid y Gustavo Jaramillo Peláez, por los delitos de fraude procesal y falsedad documental. Por conducto de la resolución del 24 de enero de 2002, la Fiscalía Séptima de la Unidad de Patrimonio Económico Seccional de Valledupar dispuso el cierre de la investigación penal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 393 de la Ley 600 de 20002. Mediante resolución del 23 de agosto de 2002, la Fiscalía Séptima de la Unidad de Patrimonio Económico, Seccional de Valledupar, decretó la preclusión de la investigación3. El 3 de abril de 2006, Francisco Javier Montes Zuluaga presentó incidente de nulidad por falta de notificación de la resolución de 24 de enero de 20024. Por auto de 24 de abril de 2006, la Fiscalía Séptima de la Unidad de Patrimonio Económico Seccional de Valledupar negó tramitar el incidente de nulidad, alegando que se presentó de forma extemporánea, puesto que la resolución de 23

de agosto de 2002 se encontraba ejecutoriada5. 1 Fl. 13 y 14, C. 7. 2 Fl. 696, C. 3. 3 Fl. 543, C. 3. 4 Fl. 742 a 751, C 3. 5 Fl. 752, C. 3. A su turno, mediante auto de 18 de mayo de 2007, la Fiscalía Séptima Delegada ante los Jueces Penales de Circuito de Valledupar reiteró lo argumentado en auto de 24 de abril de 20066.

2. Contestaciones El 24 de septiembre de 20097 el Tribunal Administrativo de Cesar admitió la demanda y ordenó su notificación a la demandada y al Ministerio Público. 2.1. La Nación – Fiscalía General de la Nación8 se opuso a las pretensiones de la demanda, manifestando que había operado el fenómeno de la caducidad de la acción y que no existía error judicial en las providencias del 24 de enero de 2002, 23 de agosto de 2002, 24 de abril de 2006 y 18 de mayo de 2007.

3. Alegatos de conclusión en primera instancia El 23 de septiembre de 20109 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3.1. Francisco Javier Montes Zuluaga10 reiteró los argumentos expuestos en la demanda. 3.2. La Nación – Fiscalía General de la Nación11 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 3.3. El Ministerio Público guardó silencio.

4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 1º de septiembre de 2011, el Tribunal Administrativo del

Cesar se inhibió de fallar de fondo por encontrar acreditada la caducidad de la acción12. 6 Fl. 350, C. 4. 7 Fl. 87, C. 7. 8 Fl. 95 a 122, C. 7. 9 Fl. 165, C. 7. 10 Fl. 167 a 228, C. 7. 11 Fl. 232 a 234, C. 7. 12 Fl. 268 a 279, C. Ppal. Afirmó que la demanda se presentó de forma extemporánea, pues transcurrieron más de 2 años desde el momento en que se notificó la resolución de 23 de agosto de 2002 y la fecha en que el libelo introductorio se interpuso, esto es, el 18 de julio de 2008.

5. Recurso de apelación El demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 6 de octubre de 201113 y admitido 21 de noviembre de 201114. 5.1. Francisco Javier Montes Zuluaga15 reiteró los argumentos expuestos en la demanda y sostuvo que no se le notificaron personalmente las resoluciones expedidas por la Fiscalía Séptima de la Unidad de Patrimonio Económico Seccional de Valledupar de 24 de enero de 2002 y 23 de agosto de 2002.

Indicó que decidió presentar recurso de apelación contra la resolución de 23 de agosto de 2002, luego de que regresara el despacho comisorio por el cual se pretendía notificar dicha decisión a los sindicados, lo cual, en últimas, se realizó por estado. Manifestó que el 3 de abril de 2006 presentó incidente de nulidad, al constatar que la

resolución de 23 de agosto de 2002 no se notificó personalmente a los sindicados. Afirmó que la demanda se interpuso en tiempo, porque el término de caducidad debe contarse desde que quedó ejecutoriado el auto de 18 de mayo de 2007, pues en esa fecha se resolvió desfavorablemente el incidente de nulidad en el que solicitó realizar correctamente la notificación de la resolución de 23 de agosto de 2002.

6. Alegatos de conclusión en segunda instancia El 13 de febrero de 201216 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 6.1. Francisco Javier Montes Zuluaga guardó silencio.

13 Fl. 305, C. Ppal. 14 Fl. 319, C. Ppal. 15 Fl. 282 a 298, C. Ppal. 16 Fl. 323, C. Ppal. 6.2. La Nación – Fiscalía General de la Nación17 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 6.3. El Ministerio Público18 afirmó que la acción de reparación directa se encontraba caducada, pues la demanda se presentó cuatro años después de la ejecutoria de la resolución de 23 de agosto de 2002.

III. CONSIDERACIONES

1. Competencia El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 1° de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley 270 de 1996.

2. Acción procedente La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la

declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por hechos imputables a la administración de justicia.

3. Vigencia de la acción Para garantizar la seguridad jurídica y evitar que situaciones queden indefinidas en el tiempo, el legislador estableció plazos razonables dentro de los que las personas pueden acudir ante la jurisdicción para satisfacer sus pretensiones. Su vencimiento, sin haberse ejercido el derecho de acción, implica la configuración de la caducidad.

El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de 17 Fl. 324 a 326, C. Ppal. 18 Fl. 361 a 368, C. Ppal. propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa. Tratándose de la declaración de responsabilidad del Estado por defectuoso funcionamiento de la administración de la justicia, el término de caducidad se cuenta a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho u omisión, debiendo tener en cuenta el conocimiento de dicho daño por la parte demandante. Como en el caso sub examine el Tribunal Administrativo del Cesar se inhibió de fallar de fondo por encontrar acreditada la caducidad de la acción y el demandante sostuvo en el recurso de apelación que la demanda fue interpuesta oportunamente, la Sala estudiará en el presente caso si la demanda se presentó en tiempo o no.

4. Caso concreto En el sub lite, el demandante pretende la indemnización de perjuicios causados por La Nación – Fiscalía General de la Nación con ocasión del “error judicial” en el que incurrió la Fiscalía Séptima de la Unidad de Patrimonio Económico, Seccional de Valledupar, por no notificar en debida forma las resoluciones del 24 de enero de 2002 y 23 de agosto de 2002.

Ahora bien, en atención al principio iura novit curia se analizará el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia de cara a la indebida notificación de las resoluciones del 24 de enero de 2002 y 23 de agosto de 2002, pues esto es lo que se establece en la causa petendi de la demanda, que controvierte una actuación judicial necesaria para adelantar el proceso y no un error contenido en una providencia judicial. En este sentido, el demandante alega que el término de caducidad - por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia - debe contarse desde la ejecutoria del auto del 28 de mayo de 2007, pues en esa fecha se resolvió desfavorablemente el incidente de nulidad en el que solicitó realizar correctamente la notificación de la resolución del 23 de agosto de 2002, que decretó la preclusión de la investigación en favor de Consuelo de Fátima Cuartas Madrid y Gustavo Jaramillo Peláez. Sin embargo, la Sala observa que el término de caducidad por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia debe contarse a partir del día siguiente al de la notificación de la resolución del 23 de agosto de 2002, puesto que en esa fecha el demandante tuvo conocimiento del daño alegado.

En efecto, el demandante tuvo conocimiento del daño alegado a partir del día siguiente de la notificación de la resolución del 23 de agosto de 2002, pues el artículo 178 de la Ley 600 de 2000 dispone que “Las notificaciones al sindicado que se encuentre privado de la libertad, al Fiscal General de la Nación o su delegado cuando actúen como sujetos procesales y al Ministerio Público se harán en forma personal. Las notificaciones al sindicado que no estuviere detenido y a los demás sujetos procesales se harán personalmente si se presentaren en la secretaría dentro de los tres (3) días siguientes al de la fecha de la providencia, pasado ese término se notificará por estado a los sujetos procesales que no fueron enterados en forma personal”. En este orden de ideas, se observa que la resolución del 23 de agosto de 2002 fue notificada al demandante por estado, el viernes 11 de octubre de 2002, según consta en el estado No. 187, suscrito por la Secretaría Administrativa de la Fiscalía General de la Nación en esa fecha (Fl. 348, C. 4), pues éste no era un sujeto procesal con las calidades exigidas para que se le realizara una notificación personal de dicha decisión. Por lo anterior, el término de caducidad para ejercer la acción de reparación directa empezó a correr el 12 de octubre de 2002 – día siguiente a la notificación de las resoluciones del 24 de enero de 2002 y 23 de agosto de 2002 – y expiró el martes 12 de octubre de 2004. Sin embargo, como la demanda se presentó el 18

de julio de 2008, cuando ya había vencido el término dispuesto por el legislador, se encuentra que la acción de reparación directa había caducado. Así las cosas, comoquiera que la Fiscalía General de la Nación, demandada en este proceso, en el escrito de contestación de la demanda, propone la caducidad de la acción como medio exceptivo, lo que corresponde al Juez de Instancia, al hallar consolidado tal fenómeno procesal, era declarar la prosperidad de la excepción y no circunscribirse a emitir un fallo inhibitorio. Es por ello que la Sala revocará el fallo inhibitorio decidido por el a quo y, en cambio, declarará la prosperidad de la excepción de caducidad propuesta por la demandada, Fiscalía General de la Nación, por la indebida notificación de las resoluciones del 24 de enero de 2002 y 23 de agosto de 2002. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 1° de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.

SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de caducidad de la acción.

TERCERO: SIN COSTAS.

CUARTO: En firme esta providencia remítase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. 36146-15#1

NICOLÁS YEPES CORRALES

Magistrado

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 20001-23-31-000-2009-00331-01(42331)

Actor: FRANCISCO JAVIER MONTES

Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

PRESENTADA EN LA PROVIDENCIA 36146

ACLARACIÓN DE VOTO

1. En esta decisión del 22 de octubre de 2015, en cuanto a la competencia, se reiteró el criterio jurisprudencial contenido en el auto del 9 de septiembre de 2008, Rad. 34.985, proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con arreglo al cual conforme al artículo 73 de la Ley 270 de 1996 esta Corporación conoce en segunda instancia de los procesos de reparación directa por hechos u omisiones imputables a la administración de justicia, sin consideración a la cuantía de las pretensiones. Dijo la Sala: Según tales directrices, para conocer de las acciones de reparación directa derivadas del error jurisdiccional, de la privación injusta de la libertad y del defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia, serán competentes, únicamente, el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos, lo cual significa que de dicha competencia fueron excluidos los jueces administrativos del circuito cuyo funcionamiento y existencia como parte integral de la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo fue contemplada también de manera expresa a lo largo de los artículos 11-3, 42 y 197 de esa misma Ley Estatutaria. A mi juicio el artículo 73 de la Ley 270 de 1996, al no ostentar el rango de norma estatutaria, ya había sido derogado tácitamente por los artículos 40 y 42 de la Ley 446 de 1998, que dispusieron que los procesos de reparación directa por hechos u omisiones imputables a la administración de justicia estaban sujetos a la cuantía de las pretensiones. Por ello, a partir del 1º de agosto de 2006, fecha en que entraron en operación los juzgados administrativos (art. 1 y 2 del Acuerdo PSAA 063409 de 2006), el Consejo de Estado sólo tiene competente para conocer de estos procesos en segunda instancia, cuando su cuantía sea superior a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

2. En esta decisión del 22 de octubre de 2015, también se reiteró el criterio jurisprudencial contenido en la sentencia del 2 de mayo de 2007, con arreglo al cual los tres eventos del artículo 414 del Decreto 2700 de 1991 se deben abordar bajo un título objetivo de responsabilidad: En tercer término, se ha reiterado el carácter injusto de los tres casos de detención que preveía el artículo 414 del Código de Procedimiento Penal y, por consiguiente, se sostuvo que frente a la reclamación de perjuicios fundada en alguno de los tres supuestos consignados en dicho precepto, resultaba indiferente establecer si en la providencia que ordenó la privación de la libertad se incurrió o no en error judicial,

por cuanto lo que compromete la responsabilidad del Estado —se dijo— no es la antijuridicidad de la conducta del agente del Estado, sino la antijuridicidad del daño sufrido por la víctima, en tanto que ésta no tiene la obligación jurídica de soportarlo. En mi criterio, el fundamento jurídico de la responsabilidad del Estado en los eventos de privación injusta de la libertad no puede radicarse en el artículo 414 del derogado Decreto Ley 2700 de 1991, justamente porque se trata de una norma que no se encuentra vigente. Dicho fundamento se encuentra en el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, que previó la posibilidad de demandar al Estado la reparación de perjuicios cuando la privación de la libertad tenga el carácter de injusta. La Corte Constitucional, en la sentencia C-037 de 1996, condicionó la exequibilidad de esta norma, al indicar que la expresión “injustamente” hace referencia a una actuación “abiertamente desproporcionada y violatoria de los procedimientos legales”, por lo que los eventos de privación injusta de la libertad deben ser abordados en los estrictos y precisos términos de la modulación que se hizo en este control de constitucionalidad, que por tratarse de una norma estatutaria, tiene el alcance de cosa juzgada absoluta19.

3. Igualmente, esta decisión reiteró el criterio adoptado en la sentencia del 4 de diciembre de 2006, Rad. 13.168 y en la sentencia del 17 de octubre de 2013, Rad. 23.354, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera, con

arreglo al cual cuando la absolución obedece a la aplicación del in dubio pro reo, la responsabilidad es de carácter objetivo: Exonerar al Estado de responsabilidad por no realizar o culminar las averiguaciones que habrían probablemente conducido a la estructuración de la causal de detención preventiva injusta consistente en que el sindicado no cometió el hecho, habiéndose previamente dispuesto su encarcelamiento, constituiría una manifiesta inequidad. Y esa consideración no se modifica por el hecho de que la absolución se haya derivado de la aplicación del multicitado principio “in dubio pro reo”, pues la operatividad del mismo en el sub júdice no provee de justo título ex post a una privación de libertad por tan prolongado período, si el resultado del proceso, a su culminación y de cara a la situación de aquí demandante, continuó siendo la misma que ostentaba antes de ser detenido: no pudo desvirtuarse que se trataba de una persona inocente. Considero que aún en vigencia del artículo 414 del derogado Decreto Ley 2700 de 1991, los casos de in dubio pro reo no podían analizarse bajo un título de imputación objetivo, toda vez que la norma previó esta posibilidad solo para los eventos en que la sentencia absolutoria o su equivalente se 19 Cfr. Salvamento de voto de la Magistrada Ruth Stella Correa Palacios a la sentencia del 25 de febrero de 2009, Rad. 25.508. hubiere dictado porque el hecho no existió, el sindicado no lo cometió o la conducta no era punible. En los demás casos, el demandante tenía la carga de demostrar que su detención había sido injusta.

Esta conclusión se impone con más fuerza a partir de la sentencia C-037 de 1996, que definió el sentido del artículo 68 LEAJ, al establecer que la responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad, en todos los eventos, debía ser abordada desde el título de imputación por antonomasia: la falla del servicio.

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE