CE-SECCION TERCERA-20001-23-31-000-2011-00164-01(45299)-2019

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - No condena. Caso, adjudicación de baldío a tercero mediante acto administrativo del INCORA / Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 17 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de la cual se declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción.

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - Excepción probada / EXCEPCIÓN

DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - Fallo inhibitorio / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR REVOCATORIA DE ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIENES BALDÍOS - Caducidad de la acción [S]i la causa del daño es un hecho de la administración, una omisión, una operación administrativa o la ocupación de un inmueble, la acción procedente es la de reparación directa. Si, por el contrario, la causa de los perjuicios es una decisión de la administración que crea, modifica o extingue una relación jurídica, es decir, un acto administrativo, la acción procedente es, por regla general, la de nulidad -si éste es de carácter general, impersonal y abstractoo la de nulidad y restablecimiento del derecho –si el acto es de carácter particular, individual y concreto (…) se probó que, mediante las Resoluciones (…) el INCORA adjudicó a terceros unos bienes inmuebles que consideró baldíos; no obstante, por solicitud de las acá demandantes, posteriormente inició el procedimiento de revocatoria

directa de tales actos administrativos (…) es evidente para la Sala que el hecho generador del supuesto daño deviene de las Resoluciones (…) de modo que la causa del mismo -de haberloradicó en la manifestación de voluntad que, en ejercicio de funciones administrativas y con efectos jurídicos, expresó, en esa época, el INCORA; así las cosas, si bien las pretensiones tienen una orientación reparatoria, éstas van dirigidas a obtener el restablecimiento del derecho que, presuntamente, les fue conculcado a las acá demandantes con la expedición de dichas resoluciones, las cuales fueron verdaderos actos administrativos que, como tales, estuvieron amparados por la llamada presunción de legalidad (…) como el daño se derivó de los actos mismos que ordenaron la adjudicación de unos predios, esto es, de la manifestación de voluntad de la administración contenida en las mencionadas resoluciones, se encuentra que lo que debió pretender la parte demandante fue la anulación de esos actos administrativos a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no la de reparación directa, para así tener la posibilidad de cuestionar y desvirtuar la legalidad de éstos, y abrir paso a la reparación del daño que considera le fue causado con su ejecución (…) cuando no se escoge adecuadamente la acción procedente para el caso concreto, se configura la ineptitud sustantiva de la demanda, figura que impide al juez pronunciarse de fondo en relación con las pretensiones formuladas (…) la Sala confirmará la sentencia objeto de apelación, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual declaró probada la excepción de

indebida escogencia de la acción FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO - 87 / LEY 446 DE 1998ARTÍCULO 55

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO - Operó [C]omo el término para acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo empezó a correr a partir de la ejecutoria de dicho acto de adjudicación del predio El Carbonal (9 de mayo de 1988), dicho término feneció el 9 de mayo de 1990; por consiguiente, para la época en que las demandantes interpusieron la demanda, es decir, 14 de marzo de 2011, la acción ya estaba caducada respecto de la Resolución [DEL INCORA], pues habían transcurrido más de los dos (2) años de que trata el citado artículo 136 del Decreto 1 de 1984 (…) aunque el predio objeto de la litis era de su propiedad, como finalmente lo reconoció el INCODER en los actos de revocatoria, lo cierto es que el entonces INCORA las desconoció como tales y, por tanto, expidió los respectivos actos administrativos (…) como en el proceso quedó acreditado que la mencionada Resolución [REVOCATORIA DEL INCODER] en el folio de matrícula inmobiliario 196-19574 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Aguachica y que las demandantes fueron terceros respecto del trámite de adjudicación, el término para

formular la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, según la disposición del artículo 23 del Decreto 2304 de 1989, feneció el 24 de mayo de 1992; en consecuencia, como la demanda se formuló el 14 de marzo de 2011, esto es, mucho después de que transcurrió el término previsto en el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989, podría concluirse que la acción se encuentra igualmente caducada COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA - Por el factor cuantía Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto, en consideración a que la cuantía del proceso, determinada por el valor de la mayor pretensión formulada en la demanda, esto es, $600'000.000, solicitada por concepto de lucro cesante para cada una de las demandantes, supera la cuantía mínima exigida en la ley vigente al momento de interposición del recurso (ley 446 de 1998) para que el asunto sea conocido en segunda instancia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá, D.C., catorce (14) de febrero de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 20001-23-31-000-2011-00164-01(45299)

Actor: SARA EMILIA CASELLES CÁCERES Y OTRA

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO

RURAL - INCODER

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - SENTENCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 17 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de la cual se declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción.

I. ANTECEDENTES

1. El 14 de marzo de 2011, las señoras Sara Emilia y Ayda Caselles Cáceres, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de reparación directa y por conducto de apoderado judicial, solicitaron que se declarara patrimonialmente responsable a la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), por los perjuicios causados (se transcribe tal como obra) “con ocasión de las Resoluciones de Adjudicación de Baldíos Nos 000203 del 25 de Febrero de 1988 y 00650 del 25 de Abril de 1990 … que fraccionaron el inmueble rural genéricamente denominado 'EL CARBONAL', de su propiedad … declarándolo Baldío y seccionando de él dos (2) lotes de terreno … adjudicándolos a terceros y posesionándolos de los mismos”.

Según la demanda, dichas resoluciones fueron inscritas en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Aguachica (Cesar) y, en consecuencia, se abrieron los folios de matrícula inmobiliaria 196-18363 y 196-19574 correspondientes a los predios derivados de tal fraccionamiento, terrenos que fueron vendidos a terceros, quienes también los han enajenado sucesivamente con el transcurso del tiempo.

Afirmó la parte actora que, posteriormente, el INCODER, mediante resoluciones 334 y 335 del 16 de diciembre de 2008, revocó los actos administrativos de adjudicación de baldíos al encontrar que el terreno afectado por éstos era de propiedad privada; por consiguiente, ordenó la inscripción de los actos de revocatoria en el registro correspondiente y la cancelación de las matrículas inmobiliarias que se abrieron con ocasión de la segregación y adjudicación del predio; no obstante, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Aguachica se negó a cumplir lo ordenado en las resoluciones de revocatoria, decisión que fue confirmada, en sede de apelación, por la Superintendencia de Notariado y Registro. Las demandantes insistieron en que los actos de adjudicación constituyeron una vía de hecho por medio de la cual fueron despojadas de su propiedad y dijeron que, si bien el INCODER profirió las resoluciones de revocatoria de aquéllos, ese órgano no pudo restituirles su inmueble, pues con el paso del tiempo los poseedores han ejercido su derecho de dominio, han explotado el terreno y se han dado varias tradiciones del mismo. En consecuencia, comoquiera que consideran que la administración incurrió en una falla del servicio derivada de una operación administrativa, por medio de la cual se les causó un perjuicio, solicitan como reparación el pago de $1.517'625.000, correspondientes al “daño emergente” -o valor del terreno expropiadoy al lucro cesante (f. 80 a 96, c. 1).

2. La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante

auto del 7 de abril de 2011, el cual fue notificado en debida forma a la demandada (f. 99, 106 y 109, c. 1).

3. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural negó haber incurrido en la falla que se le pretende endilgar y explicó que el INCORA declaró baldío un predio y lo adjudicó a terceros, al encontrar que se cumplían los requisitos sustantivos y procedimentales para tal decisión. Cosa distinta es que, posteriormente, el INCODER encontró que el terreno adjudicado no tenía la condición de baldío, por lo que profirió las resoluciones de revocatoria de adjudicación; por tanto, considera que no está llamada a responder en este caso.

Propuso como excepciones: i) la caducidad de la acción, pues los hechos se remontan a 1988 y 1990, ii) la indebida escogencia de la acción, al considerar que la procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, iii) la falta de conformación del litis consorcio necesario, pues las demandantes no son las únicas herederas del inmueble objeto de adjudicación y iv) la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues el llamado a responder sería el INCODER y no ese ministerio (f. 114 a 121, c. 1).

4. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural contestó la demanda, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y formuló las mismas excepciones invocadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (f. 129 a 137, c. 1).

5. Vencido el período probatorio, el cual fue abierto mediante autos del 13 de julio de 2011 y del 18 de agosto del mismo año, se corrió traslado a las partes, para

alegar de conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera concepto (f. 139, 153 a 154, c.1 y f. 668, c. 3). 5.1. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el INCODER presentaron alegatos de conclusión e insistieron en que no les asiste el deber de responder por los perjuicios causados, a título de la falla en el servicio que se les pretende imputar a través de la demanda, máxime que la adjudicación del terreno cuya propiedad aducen las demandantes se hizo de conformidad con lo establecido en el Decreto 2275 de 1988. Reiteraron las excepciones formuladas en la contestación, solicitaron que se nieguen las pretensiones y que se condene en costas a la parte actora (f. 670 a 676 y 677 a 683, c. 3). 5.2. Las demandantes reiteraron los fundamentos fácticos en los que fundaron la acción y solicitaron la indemnización de los perjuicios que, a su juicio, se generaron con el despojo y la expropiación forzada de un predio rural de su propiedad que, además, por tratarse de un área de reserva forestal, no podía ser declarado baldío como irregularmente lo hizo el INCORA en esa época (f. 685 a 687, c. 3). 5.3. El Ministerio Público guardó silencio.

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA En sentencia del 17 de mayo de 2012, el Tribunal Administrativo del Cesar sostuvo que los actos administrativos por medio de los cuales se declaró baldío un predio de las acá demandantes y se adjudicaron a terceros unos lotes segregados de él fueron registrados en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria el 2 de junio

de 1989 y el 24 de mayo de 1990, respectivamente, de manera que quienes ahora se consideran afectadas debieron demandar la legalidad de esos actos a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en el término legalmente establecido. No obstante, las señoras Caselles Cáceres no promovieron oportunamente la acción y, en su lugar, dejaron pasar más de diez años al cabo de los cuales solicitaron a la administración la revocatoria de tales actos. Ahora, si bien es cierto que los actos de adjudicación de baldíos fueron revocados por el INCODER, a juicio del a quo “ello no muta la acción originalmente prevista por la ley para obtener el resarcimiento de los perjuicios alegados por los accionantes, máxime si la revocatoria directa de los mismos se originó cuando la acción de nulidad y restablecimiento había caducado” (f. 703, c. ppl.). En consecuencia, declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción (f. 691 a 705, c. ppl.).

III. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante formuló recurso de apelación, con el fin de que se revoque la sentencia de primera instancia, para que, en su lugar, se acceda a las pretensiones expuestas en la demanda.

Insistieron en que los actos de adjudicación de baldíos fueron declarados ilegales por el INCODER y que, desde ese momento, se abrió la posibilidad para las afectadas de exigir, por vía de la acción de reparación directa, el resarcimiento de los perjuicios que se derivaron de éstos. Agregaron que en el momento en que se revocaron los actos administrativos de

adjudicación de los predios de su propiedad, aquéllos (los actos) “quedaron fuera de la vida jurídica y no podían demandarse por la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, porque ésta había fenecido, desde hacía muchos años”1, término que, en todo caso, no podía contarse desde cuando se expidieron, pues no fueron notificados en debida forma a las demandantes, dado que la administración, precisamente para declarar el predio como baldío, no las reconoció como propietarias del mismo. En consecuencia, consideraron que la acción de reparación directa es la procedente en este caso y, por tanto, solicitaron que el asunto sea resuelto de fondo (f. 708 a 712, c. ppl.).

IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 1 F. 709, c. ppl.

El recurso de apelación se concedió el 12 de julio de 2012 y se admitió en esta Corporación el 2 de noviembre del mismo año (f. 714 y 719, c. ppl.). El 29 de noviembre de 2012, se corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera concepto.

1. En esta oportunidad, la parte demandante reiteró los argumentos en los que fincó la demanda y el recurso de apelación (f. 721, 722 a 732, c. ppl.).

2. La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio (f. 733, c. ppl.).

V. CONSIDERACIONES Cumplido el trámite procesal correspondiente, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el recurso de apelación

oportunamente interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 17 de mayo de 2012, por el Tribunal Administrativo del Cesar.

1. Competencia Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto, en consideración a que la cuantía del proceso, determinada por el valor de la mayor pretensión formulada en la demanda, esto es, $600'000.000, solicitada por concepto de lucro cesante para cada una de las demandantes2, supera la cuantía mínima exigida en la ley vigente al momento de interposición del recurso (ley 446 de 19983) para que el asunto sea conocido en segunda instancia.

2. Procedencia de la acción de reparación directa 2 Teniendo en cuenta que son dos demandantes y que en el libelo se solicitó, a título de lucro cesante, $1.200'000.000 (ver f. 95, c. 1). 3 Para cuando se interpuso el recurso de apelación (junio de 2012), como ya se encontraban en funcionamiento los juzgados administrativos (1° de agosto de 2006), la ley vigente en materia de determinación de competencias era la 446 de 1998, conforme a la cual: “Artículo 40. Competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: “(…) “6. De los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales” Dicho lo anterior, se advierte que, en el año en que se presentó la demanda (2011), 500 s.m.m.l.v. equivalían a $267.800.000. (se subraya).

La parte actora solicitó al juez de lo contencioso administrativo, a través de la

acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, que se declarara responsable al Estado por los perjuicios a ella causados “con ocasión de las Resoluciones de Adjudicación de Baldíos Nos 000203 del 25 de Febrero de 1988 y 00650 del 25 de Abril de 1990 … que fraccionaron el inmueble rural genéricamente denominado 'EL CARBONAL', de su propiedad … declarándolo Baldío y seccionando de él dos (2) lotes de terreno … adjudicándolos a terceros y posesionándolos de los mismos”4. Sea lo primero advertir que cada una de las acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo tiene un objeto o propósito determinado, de modo que resulta indispensable identificar con claridad y precisión la causa o motivo de la demanda, pues de ello depende que se ejerza una u otra acción, escogencia o decisión que no puede ser caprichosa, arbitraria, ni discrecional del extremo demandante. En efecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha dicho que la causa de los perjuicios determina cuál es la acción procedente. Así se ha pronunciado: “El Código Contencioso Administrativo prevé diferentes mecanismos procesales a los que pueden acudir los administrados, con el fin de llevar ante los jueces los conflictos que se suscitan entre ellos y la administración pública. “Para el ejercicio del control de legalidad sobre los actos administrativos el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo creó la acción de nulidad simple, por cuyo ejercicio se somete a examen la validez de la decisión de la administración, con el único fin de confrontarla con el orden jurídico y establecer si

se ajusta a este o no. Esta acción le permite a las partes pedirle al juez la verificación del respeto a las normas superiores en que debía fundarse, la veracidad de sus motivos, la ausencia de vicios en su expedición, la competencia de quien lo ha expedido y que en su ejercicio no se hayan desviado las atribuciones que la ley le confiere. “El control de legalidad que ejerce el juez en el marco de esta acción está encaminado a la confrontación del acto con el orden jurídico, y tiene como finalidad la de mantener la legalidad y expulsar del ordenamiento aquella decisión administrativa de carácter general que adolece de vicios que afectan su validez. 4 F. 80, c. 1. “Por su parte, cuando la acción no sólo está llamada a ejercer el control de legalidad de la decisión administrativa, sino además a obtener el restablecimiento del derecho vulnerado y la reparación del eventual perjuicio, ha de ejercerse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 ibídem. “De otro lado, en los términos del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, la acción procedente para deprecar en sede judicial la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado y la correspondiente reparación de perjuicios derivados de un hecho, omisión u operación administrativa, imputables a la administración pública, así como por la ocupación temporal o permanente de un inmueble, es la de reparación directa. “Esta acción ostenta un contenido netamente reparador y es el medio idóneo para juzgar la responsabilidad estatal, cuando el daño cuya indemnización se pretende ha sido generado por la

conducta activa u omisiva de la administración, por una operación administrativa u ocupación de bien inmueble; así, cuando se cuestiona una actuación de hecho de la administración pública, es la acción de reparación directa la llamada a servir de mecanismo procesal para la tutela judicial de los derechos de las víctimas. “De igual manera, se ha considerado que procede la acción para obtener la reparación de perjuicios derivados de la ejecución de un acto administrativo, únicamente cuando no está en cuestión su legalidad5, en aquellos casos en que la decisión legalmente proferida genera desequilibrio frente a las cargas públicas. “Por su parte, la acción prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, es la procedente para ventilar los asuntos relativos a las controversias contractuales, por virtud de la cual es posible, entre otras opciones, pedir al juez que declare la nulidad del contrato, de los actos administrativos contractuales, la revisión del contrato, su incumplimiento, así como la indemnización de perjuicios a que haya lugar. “En la determinación de las referidas acciones y su procedibilidad, el legislador se valió de un criterio objetivo con el fin de determinar cuál de ellas es la llamada a permitir la solución de una determinada controversia; en atención a dicho criterio se estructuran las particularidades de cada una. En efecto, tal como en forma pacífica lo ha determinado de tiempo atrás la jurisprudencia de la Corporación, es la fuente del daño cuya reparación se pretende la que habrá de determinar el mecanismo procesal idóneo para llevar ante el juez determinada controversia, elemento que resulta fundamental de

cara a las competencias del juzgador frente a determinado evento”6 (se resalta). Dentro de este contexto, si la causa del daño es un hecho de la administración, una omisión, una operación administrativa o la ocupación de un inmueble, la 5“?Al respecto se ha pronunciado en forma reiterada la Corporación. Ver: Consejo de Estado, sentencia de 8 de marzo de 2007, radicación 1642”. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de agosto de 2016 (expediente 39431). acción procedente es la de reparación directa. Si, por el contrario, la causa de los perjuicios es una decisión de la administración que crea, modifica o extingue una relación jurídica, es decir, un acto administrativo, la acción procedente es, por regla general, la de nulidad -si éste es de carácter general, impersonal y abstractoo la de nulidad y restablecimiento del derecho –si el acto es de carácter particular, individual y concreto-7. Si la fuente del daño alegado deviene de una relación de carácter contractual, es la acción de controversias contractuales la idónea para resolver tales asuntos, de acuerdo con el artículo 87 del C.C.A. Pues bien, en el caso concreto, se probó que, mediante las Resoluciones 203 del 25 de febrero de 1988 y 650 del 25 de abril de 1990, el INCORA8 adjudicó a terceros unos bienes inmuebles que consideró baldíos; no obstante, por solicitud de las acá demandantes9, posteriormente inició el procedimiento de revocatoria directa10 de tales actos administrativos y profirió las Resoluciones 334 y 335,

ambas del 16 de diciembre de 2008, en las cuales manifestó que hubo falsa motivación en la expedición de los actos de adjudicación, toda vez que el predio matriz del cual hacían parte los terrenos cedidos eran de propiedad privada; por consiguiente, revocó las resoluciones de adjudicación. De conformidad con lo anterior y de la interpretación de las pretensiones elevadas, es evidente para la Sala que el hecho generador del supuesto daño deviene de las Resoluciones 203 del 25 de febrero de 1988 y 650 del 25 de abril de 1990, de modo que la causa del mismo -de haberloradicó en la manifestación de voluntad que, en ejercicio de funciones administrativas y con efectos jurídicos, expresó, en esa época, el INCORA; así las cosas, si bien las pretensiones tienen una orientación reparatoria, éstas van dirigidas a obtener el restablecimiento del derecho que, presuntamente, les fue conculcado a las acá demandantes con la expedición de dichas resoluciones, las cuales fueron verdaderos actos administrativos que, como tales, estuvieron amparados por la llamada presunción de legalidad hasta antes de que se expidieron las mencionadas resoluciones 334 y 335 del 16 diciembre de 2008. En consecuencia, como el daño se derivó de los actos mismos que ordenaron la 7 Hoy por hoy, de manera excepcional y bajo determinadas condiciones, la ley 1437 de 2011 (CPACA) contempla la posibilidad de que por vía de nulidad se demanden actos de carácter particular, individual y concreto y de que por vía de nulidad y restablecimiento del derecho se demanden actos de carácter general,

impersonal y abstracto (artículos 137 y 138). 8 F. 23 y 25, c. 1. 9 F. 27 a 34, c. 1. 10 F. 90 a 91, c. 3. adjudicación de unos predios, esto es, de la manifestación de voluntad de la administración contenida en las mencionadas resoluciones, se encuentra que lo que debió pretender la parte demandante fue la anulación de esos actos administrativos a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no la de reparación directa, para así tener la posibilidad de cuestionar y desvirtuar la legalidad de éstos, y abrir paso a la reparación del daño que considera le fue causado con su ejecución. Esta Corporación se ha pronunciado en el mismo sentido al desatar casos similares, en los siguientes términos: “(…) no resulta procedente que se adelante un proceso en ejercicio de la acción de reparación directa cuando el presunto daño proviene de la alegada ilegalidad de un acto administrativo, máxime cuando la correspondiente acción, como ocurrió en el caso concreto, hubiere caducado; este fenómeno no hace viable el ejercicio de una acción diferente a la que por ley corresponde. “La acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A., (sic) está concebida para demandar la reparación del daño derivado de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos -o por cualquiera otra causa-, siempre que esta última no consista en un acto administrativo, porque cuando éste es fuente de un daño, se reitera, la ley prevé como acción

generalmente pertinente, la de nulidad y restablecimiento del derecho. “Por todo lo anterior, la Sala encuentra demostrada la indebida escogencia de la acción, que hace improcedente un pronunciamiento de fondo comoquiera que la adecuada escogencia de la acción constituye presupuesto de la sentencia de mérito”11. Lo anterior, teniendo en cuenta que el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo establece que toda persona que se sienta lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, que se le restablezca en su derecho y que se le repare el daño. Ahora, de forma excepcional, en aquellos casos en los que previamente se haya declarado la nulidad de un acto administrativo de carácter general, se ha admitido la posibilidad de demandar la declaratoria de responsabilidad estatal, mediante la acción de reparación directa, siempre y cuando entre el daño antijurídico alegado y dicho acto no medien actos administrativos particulares que puedan ser objeto 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de abril de 2010 (expediente 17811). de acción en sede judicial12, ya que, una vez declarada la nulidad del acto administrativo general, es posible que este cause perjuicios particulares que resultan imposibles de ser atacados por medio de la acción de nulidad, en tanto dicho acto ha desaparecido del ordenamiento jurídico; no obstante, ello no es lo que ocurre en el sub lite, pues, por un lado, el supuesto daño no se derivó de un acto administrativo general declarado nulo y, por otro lado, sí existieron unos actos

de carácter particular cuya legalidad pudo ser revisada oportunamente mediante una acción judicial. Ahora bien, cuando no se escoge adecuadamente la acción procedente para el caso concreto, se configura la ineptitud sustantiva de la demanda, figura que impide al juez pronunciarse de fondo en relación con las pretensiones formuladas, tesis que ha sido adoptada por esta Corporación, así: “La indebida escogencia de la acción que se concluye en este caso, afecta la demanda de ineptitud, con lo cual se echa de menos uno de los presupuestos procesales para dictar sentencia de fondo, esto es la demanda en forma, presupuesto procesal de la acción entendiéndose por estos (sic) ‘los requisitos indispensables para la formación y desarrollo normal del proceso y para que éste pueda ser decidido de fondo mediante una sentencia estimatoria’, por lo que al no cumplirse este requisito no es viable proferir sentencia estimatoria o desestimatoria sino inhibitora”13. De conformidad con lo dicho hasta acá, la Sala confirmará la sentencia objeto de apelación, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción. Ahora, si en gracia de discusión se entendiera que la parte actora formuló la acción procedente, lo cierto es que, en todo caso, la demanda estaría caducada, como pasa a verse. Para la época en que se profirió la Resolución 203 de 25 de febrero de 1988, se encontraba vigente el artículo 136 del Decreto 1 de 1984, cuyo inciso quinto disponía que la acción “de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos

de adjudicación de baldíos proferidos por el Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora, caducarán en dos (2) años, contados desde la publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos”. 12 Ver sentencias del Consejo de Estado, Sección Tercera, del 5 de julio de 2006 (expediente 21051) y del 21 de marzo de 2012 (expediente 21986). 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 14 de abril de 2010 (expediente 17311). Teniendo en cuenta que, según el artículo 10 de la Resolución 203 de 25 de febrero de 1988, contra ésta procedía el recurso de reposición, el cual podía interponerse dentro de los 5 días siguientes a la notificación personal (la cual