CE-SECCION TERCERA-20001-23-33-000-2013-00356-01(57109)A-2016

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Falta de legitimación en la causa por pasiva / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Por no integrar la litis / FALTA DE INTEGRACIÓN DE LA LITIS – Por no llamar al contratista de la obra donde se causó accidente de tránsito LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Capacidad para ser parte en concreto / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO - Relación procesal entre el demandante y el demandado a través de las pretensiones / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL - Participación real en el hecho que origina la presentación de la demanda Esta Corporación ha precisado que la legitimación en la causa por pasiva tiene que ver con su capacidad para comparecer a nombre del interés del convocado a la solución de la controversia. (…) la legitimación en la causa por pasiva necesariamente debe entenderse a la luz del concepto de capacidad para ser parte en concreto. En otros términos, la falta de legitimación por pasiva tiene que ver con la capacidad de ejercicio respecto del asunto de que se trate, esto es, la posibilidad de defenderse por su relación directa o indirecta con los hechos. NOTA DE RELATORÍA: Referente a la distinción entre la legitimación en la causa material y la legitimación en la causa de hecho, consultar sentencia de 30 de enero de 2013, Exp. 24879, CP. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Excepción no probada / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Del contratista dado que las obras de los contratos se entregaron con anterioridad y a satisfacción

[L]os argumentos de la alzada sirven para confirmar la decisión, pues indiscutiblemente el demandado ejecutó una obra pública en el mismo lugar de los hechos, siendo menester establecer, acorde con las pruebas las circunstancias que el mismo señala lo exoneran de reparar. Así las cosas, la Sala confirmará la providencia impugnada. Lo anterior en razón de que, como lo señaló el a quo, los hechos y las súplicas de la demanda tienen relación directa con el objeto del contrato ejecutado por el señor Peña Buendía, toda vez que se imputa a la administración la muerte de los señores Walter Enrique Rodríguez González y Elber Enrique Muñoz Caro, como consecuencia de la indebida señalización de las obras.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 20001-23-33-000-2013-00356-01(57109)

Actor: PEDRO ANTONIO MUÑOZ CARO Y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE BECERRIL Y OTROS

Referencia: APELACIÓN AUTO - MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Corresponde a la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el señor Luis Carlos Peña Buendía contra el auto del 19 de abril de 2016 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio del cual se negó la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por el señor Peña Buendía, en el

curso de la audiencia de fijación de litigio, saneamiento y decisión de excepciones previas. ANTECEDENTES El 12 de noviembre de 2013, los señores José Antonio Rodríguez Vega; Gloria Marina González; Francisco Antonio Castro González; Gilma Cecilia Rodríguez González; Yoiner Will, Mironel, Pedro Antonio y Dorasnel Muñoz Caro; Nelson Muñoz Troya; Ana Lorena y Diana Carolina Muñoz Pérez; Eloy Enrique Muñoz Díaz, actuando en nombre propio y en representación de los menores Alberto Luis Muñoz Vega y Marolin Muñoz Mejía; al igual que la señora Deisy Xiomara Mendoza Ramírez, actuando en nombre propio y representación de los menores José Enrique, Kendry Julieth y Walter de Jesús Rodríguez Mendoza, presentaron demanda de reparación directa contra el municipio de Becerril, la Empresa de Servicios Públicos de Becerril-EMBECERRIL y el señor Luis Carlos Peña Buendía, para que se les declare administrativa y patrimonialmente responsables por la muerte de los señores Walter Enrique Rodríguez González y Elber Enrique Muñoz Caro ocurrida el 22 de mayo de 2012, como consecuencia de un accidente de tránsito. Para el efecto la parte actora puso de presente los siguientes hechos: i) El 22 de mayo de 2012, los señores Walter Enrique Rodríguez González y Elber Enrique Muñoz Caro perdieron la vida como consecuencia de una colisión. El hecho ocurrió frente al Centro Administrativo Municipal. ii) Advierten la carencia de un espacio adecuado para parqueadero de automotores, lo que dio lugar a que los vehículos y las motocicletas se

estacionaran en la vía frente a la edificación. iii) Indican que la colisión fue ocasionada por la falta de señalización de las obras y concretamente en el centro de la vía, en la que se construyó una profunda zanja transversal que los señores Rodríguez González y Muñoz Caro trataron de esquivar. iv) Anotan que la construcción mencionada fue autorizada verbalmente por el señor Luis Carlos Peña Buendía, en calidad representante y contratista del municipio. El 11 de septiembre de 2014, el Tribunal Administrativo del Cesar admitió la demanda. La vinculación de la Empresa de Servicios Públicos de BecerrilEMBECERRIL y del señor Luis Carlos Peña Buendía, se surtió el 9 de julio de 2015. El a quo, al tiempo que ordenó vincular a los sujetos antes nombrados dejó sin efecto el auto del 4 de junio de 2015 que fijó la fecha para celebrar la audiencia inicial. El 22 de abril de 2015 el municipio de Becerril (Cesar) contestó la demanda y propuso como excepción previa la falta de integración del litisconsorte necesario. El 10 de septiembre siguiente la Empresa de Servicios Públicos de BecerrilEMBECERRIL, por su parte, propuso la falta de legitimación en la causa, al igual que el señor Luis Carlos Peña Buendía el 17 de febrero de 2016, quien propuso la misma excepción. Para el efecto, sostuvo su apoderado: “el Ing. LUIS CARLOS PEÑA BUENDÍA ninguna relación tiene con las obras públicas que presuntamente realizaba el municipio de Becerril (Cesar), en el sitio donde según la afirmación de los demandantes ocurrió el

accidente de tránsito, ya que en primer lugar el objeto del contrato celebrado por mi mandante no era para la instalación de tuberías y en segundo lugar las obras, fueron recibidas a plena satisfacción”. Providencia impugnada El 19 de abril de 2016, en desarrollo de la audiencia de fijación del litigio, saneamiento y decisión de excepciones previas, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró no probadas las excepciones propuestas (fls. 305 a 309, c. ppal.). Sobre la falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por señor Peña Buendía, consideró que el mismo, por su condición de contratista del municipio, está legitimado para ser convocado al asunto de la referencia, en cuanto es llamado “a responder por la indemnización que eventualmente se llegare a ordenar”. Siendo así se requiere su presencia para así mismo determinar su responsabilidad por los hechos demandados. Recurso de apelación El señor Luis Carlos Peña Buendía, a través de apoderado, interpone recurso de apelación, para que se revoque la decisión y en su lugar se lo desvincule del proceso así1 –intervención transcrita del audio que contiene la audiencia inicial-: “No hay ninguna relación de causalidad que lo legitime por pasiva, toda vez que es totalmente ausente a los aspectos que parece haber incidido en el proceso, para que exista responsabilidad, pues es ampliamente conocido que son requisitos sine qua non un hecho dañino, una conducta y un nexo causal. Mi patrocinado (sic), el señor Luis Carlos Peña Buendia, no tiene en absoluto, absoluta relación de causalidad con lo que se está dirimiendo en

esta litis. Como hemos señalado y como se aportó en la contestación de la demanda, él tuvo dos contratos con el municipio de Becerril, uno fue de interventoría de unas obras y otra contrato que está aportado, que tiene que ser (sic) con la ampliación del Centro Administrativo, pero de ninguna manera de obras públicas. Por otra parte, el único trabajo de obra pública, que fue el de reformas, terminó dos… año y medio antes de los hechos, tal como manifiesta la demandante en el hecho primero de la demanda, que el día marte 22 de mayo de 2012 se presentó este accidente y tal como consta en el acta que se aportó y que se enuncia en el acápite de pruebas, fotocopia del contrato de obra pública y fotocopia del acta de recibo al final de las obras a satisfacción del municipio, fechada 30 de diciembre del año 2010. Si los hechos ocurrieron en el 2012 y la entrega de esos trabajos fue en 2010, ninguna relación de causalidad puede imputarse y menos en aquello que afirma que de palabra el señor Luis Carlos haya dado orden de la apertura de esa zanja a la que le atribuyen como elemento material causante del daño. Entonces no existe ninguna relación y como hemos hecho énfasis, los dos contratos de obra que aparecen en el expediente, en absoluto tienen que ver con esa forma accidentada de la construcción de la vía frente al sitio o en el sitio donde se presentó el accidente. De manera que visto así no hay ningún nexo de causalidad que vincule a mi cliente con los hechos objeto de esta litis”. 1 Ver desde el minuto 15:13 hasta el minuto 17:50 En el traslado de la impugnación la parte demandante se opone al recurso en

los siguientes términos2: “si viene cierto, al momento de haber terminado… de la ocurrencia del hecho de ese evento, tenía mucho tiempo de haber terminado la obra, el señor Luis Carlos Peña Buendía si contrató positivamente la ampliación del Centro Administrativo Municipal para… de servicios del municipio de Becerril, es una obra pública donde se le hizo un contrato con los requisitos legales, con sus correspondiente garantías, para que ampliara y construyera ahí un Centro Administrativo, cuando ocurre el hecho abren en la calzada de ambos sentidos, abren un hueco y lo dejan ahí, de manera descuidada y negligente lo que significa que ese contratista de la administración está llamado a responder por el hecho dañoso de manera responsable, el apoderado que me antecedió lo vinculó como parte pasiva aceradamente. Yo le solicito a nuestro superior, al señor, al honorable Consejo de Estado o a la Sala que se sirva declarar infundado ese recurso debido a que es correcta la decisión en el sentido de que no debe de prosperar la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que ese tercero, el cual es un particular privado que actúa como agente estatal dado que es un contratista que dejó una instalaciones que deberemos probar, que tuvo, pues fehacientemente responsabilidad en lo que se está debatiendo en este proceso. En consecuencia yo le ruego al honorable Tribunal que desata este recurso confirmar la decisión que fue recurrida”. Por su parte, el Ministerio Público sostuvo:3 “el Ministerio Público considera que fue correcta la decisión de vincular al contratista Luis Carlos Peña Buendía a este proceso, como parte

demandada ya que como bien lo afirma el apoderado de la parte demandante, como contratista que fue de la ampliación del centro administrativo de esa municipalidad, fue a consecuencia de ese contrato que se construyó una zanja y que la misma, una vez terminado el contrato, al parecer no se hicieron la obras de mantenimiento para dejarla, dejar esa zona en el estado en que debía quedar para no ocasionar accidentes, entonces como sí hay una relación entre ese contrato, entre la ejecución de ese contrato con el accidente, el Ministerio Público es del criterio de que el contratista debe ser vinculado al contrato (sic), además consecuencia de ese contrato deben existir unas pólizas de un ítem que se llama responsabilidad por daño causado a terceras personas. Entonces para el Ministerio Público si existe ahí un vínculo procesal”.

CONSIDERACIONES

1. Competencia4 2 Ver grabación de la audiencia inicial desde el minuto 18:38 hasta el minuto 21:13. 3 Ver grabación de la audiencia inicial desde el minuto 21:35 hasta el minuto 23:11

La Sala es competente para decidir el presente asunto, por tratarse de una providencia mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cesar declaró no probadas las excepciones propuestas, en un proceso cuya segunda instancia le corresponde resolver a esta Corporación, como lo disponen los artículos 125, 150 y 180 numeral 6 del C.P.A.C.A.

2. Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto, corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los hechos y pretensiones objeto de la demanda, el señor Luis Carlos Peña Buendía debe ser convocado a la litis.

3. De las excepciones El artículo 180.6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que, una vez vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención, según el caso, el juez o magistrado, de oficio o a petición de parte, resolverá entre otros aspectos, las excepciones previas. Señala la norma: “Art. 180.- Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el juez o magistrado ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas:

(…)

6. Decisión de excepciones previas. El juez o magistrado ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se resolverá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el juez o magistrado ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta en incumplimiento de requisitos de procedibilidad. 4 La cuantía en el asunto de la referencia está estimada por la pretensión derivada de la suma del lucro cesante causada por la muerte de señor Walter Enrique Rodríguez González, por un monto que asciende a la suma de tres mil sesenta y ocho millones

doscientos setenta y un mil doscientos dieciocho pesos ($3.068.271.218) El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”. 3.1. De la legitimación por pasiva Esta Corporación ha precisado que la legitimación en la causa por pasiva tiene que ver con su capacidad para comparecer a nombre del interés del convocado a la solución de la controversia. Esta corporación al respecto ha señalado –se resalta-: “2. De la legitimación en la causa La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad de que la persona formule o contradiga las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso. Como se observa, las personas con legitimación en la causa, se encuentran en relación directa con la pretensión, ya sea desde la parte activa, como demandante, o desde la parte pasiva, como demandado. Un sector de la doctrina sostiene que la legitimación en la causa es la aptitud para ser parte en un proceso concreto[6], otro sector usa la terminología de la legitimación desde la ley sustancial, así: “Creemos que se precisa mejor la naturaleza de esa condición o calidad o idoneidad; así en los procesos contenciosos, la legitimación en la causa consiste, respecto del demandante, en ser la persona que de conformidad con la ley sustancial está legitimada para que por sentencia de fondo o mérito se resuelva si existe o no el derecho o la relación jurídica sustancial pretendida en la demanda, y respecto del demandado en ser la persona que conforme a la ley sustancial está legitimada para discutir u oponerse a dicha pretensión del demandante; y en los procesos de jurisdicción

voluntaria consiste en estar legitimado por la ley sustancial para pedir que se hagan las declaraciones solicitadas en la demanda.”[7] (…) Ahora bien, según se hable de la legitimación del demandante o del demandado, estamos en presencia de la falta de legitimación en la causa por activa y por pasiva, respectivamente. La legitimación en la causa por pasiva, en el proceso contencioso administrativo, necesariamente debe entenderse a la luz del concepto de capacidad para ser parte. En otros términos, la falta de legitimación por pasiva sólo puede predicarse de las personas que tienen capacidad para ser parte en el proceso, y no de los órganos o de los representantes de éstos que acuden al proceso en nombre de la persona jurídica de derecho público. Así, es claro que en los casos en los que se demanda a la Nación, pero ésta no estuvo representada por el órgano que profirió el acto o produjo el hecho, sino por otra entidad carente de personería jurídica, no se está en presencia de falta de legitimación en la causa, sino de un problema de representación judicial. (…) La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad de que la persona formule o contradiga las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso. Como se observa, las personas con legitimación en la causa, se encuentran en relación directa con la pretensión, ya sea desde la parte activa, como demandante, o desde la parte pasiva, como demandado. Un sector de la doctrina sostiene que la legitimación en la causa es la aptitud para ser parte en un proceso concreto,

otro sector usa la terminología de la legitimación desde la ley sustancial, así: “Creemos que se precisa mejor la naturaleza de esa condición o calidad o idoneidad; así en los procesos contenciosos, la legitimación en la causa consiste, respecto del demandante, en ser la persona que de conformidad con la ley sustancial está legitimada para que por sentencia de fondo o mérito se resuelva si existe o no el derecho o la relación jurídica sustancial pretendida en la demanda, y respecto del demandado en ser la persona que conforme a la ley sustancial está legitimada para discutir u oponerse a dicha pretensión del demandante; y en los procesos de jurisdicción voluntaria consiste en estar legitimado por la ley sustancial para pedir que se hagan las declaraciones solicitadas en la demanda”5. Por otro lado, también se ha distinguido entre la legitimación en la causa material y la legitimación en la causa de hecho: “La Sala ha explicado en múltiples oportunidades que en los juicios ordinarios existe legitimación en la causa de hecho y legitimación en la causa material, de modo que, la legitimación de hecho se entabla con la relación procesal entre el demandante y el demandado a través de las pretensiones, es decir, tal relación tiene origen en la demanda y en su notificación personal al demandado; y por su parte, la legitimación material se refiere a la participación real en el hecho que origina la presentación de la demanda, supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio”6. Siendo así, conforme a la jurisprudencia antes transcrita, la legitimación en la causa por pasiva necesariamente debe entenderse a la luz del concepto de capacidad para ser parte en concreto. En otros términos, la falta de legitimación

por pasiva tiene que ver con la capacidad de ejercicio respecto del asunto de que se trate, esto es, la posibilidad de defenderse por su relación directa o indirecta con los hechos. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 25 de septiembre de 2013, radicado número: 25000-23-26-000-1997-05033-01(20420), Actor: Gabriel Barrios Castelar, Demandado: Nación-Rama Judicial-Fiscalía General de la Nación, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Radicado n.° 73001-23-31-000-2000-00870-01 (24879). Sentencia de 30 de enero de 2013. Consejero Ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

4. El caso concreto Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la providencia proferida el 19 de abril de 2016 que declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa, propuesta por el señor

Luis Carlos Peña Buendía. En el asunto de la referencia, el antes nombrado solicita que se revoque la providencia impugnada, se declare probada la excepción y se lo desvincule del proceso, dado que el a quo la declaró no probada en razón a su calidad de contratista de la obra adelantada frente al centro administrativo, lugar en el que se produjo el deceso de los señores Walter Enrique Rodríguez González y Elber Enrique Muñoz Caro, el 22 de mayo de 2012. Se sostiene que el señor Peña Buendía en su condición de contratista del municipio incurrió en la omisión de

señalar debidamente la vía y demarcar las líneas de los carriles. El señor Luis Carlos Peña Buendía, por su parte, considera que nada tiene que ver con el daño. Pone de presente que celebró dos contratos con el municipio, uno de interventoría y otro de obra que terminó un año y medio antes de ocurridos los hechos. Agrega que las obras fueron recibidas satisfactoriamente por el ente territorial. No obstante, los argumentos de la alzada sirven para confirmar la decisión, pues indiscutiblemente el demandado ejecutó una obra pública en el mismo lugar de los hechos, siendo menester establecer, acorde con las pruebas las circunstancias que el mismo señala lo exoneran de reparar. Así las cosas, la Sala confirmará la providencia impugnada. Lo anterior en razón de que, como lo señaló el a quo, los hechos y las súplicas de la demanda tienen relación directa con el objeto del contrato ejecutado por el señor Peña Buendía, toda vez que se imputa a la administración la muerte de los señores Walter Enrique Rodríguez González y Elber Enrique Muñoz Caro, como consecuencia de la indebida señalización de las obras. Por lo expuesto, se R E S U E L V E CONFIRMAR el auto proferido el 19 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo del Cesar. En firme este proveído DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO Presidenta de la Sala

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado

DANILO ROJAS BETANCOURTH

Magistrado