CE-SECCION TERCERA-20001-23-33-003-2016-00251-01(60274)-2018

REPARACIÓN DIRECTA - Rechazo de la demanda CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Reparación directa / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN - Respuesta oportuna a petición / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Rechazo de la demanda En relación con la pretensión de reparación directa, el numeral 2, literal i, del artículo 164 del C.P.A.C.A. consagra que el término de caducidad es de 2 años contados a partir “del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño”. (…) la omisión de respuesta oportuna a la petición de Carreño Consultorías S.A.S. se configuró desde el vencimiento del término con el que contaba la Administración para responder dicha solicitud, esto es, transcurridos 15 días a partir de su radicación, conforme lo dispone el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (artículos 13 y 14) para las peticiones formuladas en procura de un interés particular, como en este caso. Bajo esa óptica, como el plazo para resolver la petición radicada el 7 de febrero de 2013 ante la Secretaría de Educación de Valledupar venció el 28 de febrero del mismo año y el término de caducidad de la acción de reparación directa corrió desde el día siguiente, esto es, desde el 29 de febrero de 2013, hasta el 29 de febrero de 2015; se concluye que, como la demanda fue presentada el 25 de mayo de 2016, se formuló de manera extemporánea. (…) el término de la caducidad no se puede contar -como lo pretende la parte actoraa partir del día

siguiente al de la notificación de la respuesta del 2 de abril de 2014, proferida por la Secretaría de Hacienda de Valledupar, pues, se insiste, la demandante no busca debatir la legalidad de ese acto administrativo, sino el posible daño causado con la respuesta tardía del municipio demandado a su petición. Concluir lo contrario llevaría a que el término de caducidad quedara suspendido indefinidamente, hasta que la Administración se pronunciara frente a las respectivas peticiones; al respecto, cabe recordar que solo cuando se trata de la revocatoria parcial o total de un acto administrativo ficto o presunto la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no está sometida a término de caducidad alguno y, por consiguiente, se puede ejercer en cualquier tiempo; sin embargo, dicha regla no es aplicable al caso concreto, toda vez que, como ya se dijo, ello no constituye el objeto de la litis, sino -se insisteel hecho de haber respondido tarde (por fuera de tiempo) la solicitud formulada a la administración el 7 de febrero de 213

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 13 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 14 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá D.C., primero (1) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 20001-23-33-003-2016-00251-01(60274)

Actor: CARREÑO CONSULTORÍAS S.A.S.

Demandado: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del 28 de septiembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante el cual se rechazó la demanda.

ANTECEDENTES

1. La demanda. 1.1. El 25 de mayo de 2016, Carreño Consultorías S.A.S., por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda contra el municipio de Valledupar, con el fin de obtener la declaratoria de responsabilidad y la consecuencial condena al pago de los perjuicios que le fueron irrogados con ocasión de la respuesta tardía a una petición presentada en la Secretaría de Educación de ese ente territorial, y cuyo objeto era la aceptación de un contrato de cesión de honorarios profesionales.

Para el efecto, la demandante señaló que suscribió un contrato de cesión de honorarios profesionales con la señora Beatriz Carreño, derivados de la gestión que adelantó esta última con el fin de obtener el pago de la prima de antigüedad a que tenían derecho unos docentes del municipio de Valledupar. El 7 de febrero de 2013, una vez celebrado dicho contrato, la actora le solicitó a la Secretaría de Educación que aceptara la cesión de los honorarios; sin embargo, no fue posible obtener una respuesta oportuna, esto es, dentro de los 15 días siguientes a la presentación de su petición, tal como lo consagra el artículo 14 del

C.P.A.C.A.

El 17 de junio de 2013, el Juzgado Segundo Civil del Circuito Judicial de Valledupar le comunicó al municipio demandado la orden de embargo y retención de los dineros que tenía la señora Beatriz Carreño en ese municipio, correspondientes a $646'108.998 por concepto de honorarios, por su la labor en el cobro de la prima de antigüedad de los docentes. Finalmente, el 2 de abril de 2014, fue la Secretaría de Hacienda de Valledupar la que respondió de fondo la petición formulada por Carreño Consultorías S.A.S. ante la Secretaría de Educación, en el sentido de negar la solicitud, porque debía cumplir la orden de embargo decretada por el juez civil. 2 Así las cosas, la parte actora considera que se le causó un daño antijurídico derivado de la omisión de la Administración, al no darle el trámite oportuno a su petición y, por tanto, permitir el embargo de los dineros cedidos.

2. Excepciones previas. 2.1. Admitida la demanda1 y notificada en debida forma, el municipio de Valledupar y el Ministerio Público propusieron las excepciones previas de indebida escogencia de la acción y de caducidad de la misma, con fundamento en que: i) la causa petendi está relacionada con la expedición de un acto administrativo proferido por la Secretaría de Hacienda de Valledupar, de ahí que, en este asunto, la nulidad y restablecimiento del derecho es la acción procedente y no la de reparación directa y ii) la demanda fue presentada con posterioridad a los

cuatro (4) meses contados a partir de la notificación del acto administrativo (fls. 102 a 110 y 180 a 187 C.1).

3. Auto apelado. 3.1. En el trámite de la audiencia inicial2, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró probadas las excepciones propuestas por el Ministerio Público y, en consecuencia, rechazó la demanda. 3.2. En cuanto a la excepción de indebida escogencia de la acción, el a quo consideró que de los supuestos fácticos indicados en la demanda se deduce que el hecho dañoso deviene de la expedición de un acto administrativo, cuyo control se debe ejercer a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.3. En lo concerniente a la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el Tribunal indicó que el acto administrativo que presuntamente causó el daño alegado fue notificado el 2 de abril de 2014, de modo que el término de 4 meses corrió desde el 3 de abril de 2014 hasta el 3 de agosto de ese mismo año, de modo que, cuando se formuló la demanda (25 de mayo de 2016), ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad.

4. Recurso de apelación. 1 Mediante providencia del 22 de septiembre de 2016 (fl. 80 del C.1). 2 Folios 189 a 192 del c. ppal.

3 La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, pues, a su juicio, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no resulta idónea para la demanda que se promueve, por cuanto el daño alegado provino

de una omisión por parte de la Administración, el cual se erigió como una falla en el servicio cuyo control jurisdiccional debe realizarse a través de la acción de reparación directa. Agregó que, como la petición fue presentada el 7 de febrero de 2013 y la Administración contestó el 2 de abril de 2014, el término de caducidad de la acción (2 años) se debe contar a partir del día siguiente en que fue notificada esta última actuación, es decir, desde el 3 de abril de 2014.

I. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la decisión por la cual el Tribunal Administrativo del Cesar declaró probadas la excepciones de indebida escogencia de la acción y de caducidad de la misma, de conformidad con el numeral 6 del artículo 1803 del C.P.A.C.A. y el numeral 6 del artículo 1524 ibídem.

2. Procedencia de las acciones de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.1. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece varias acciones encaminados a cuestionar las actuaciones de la administración, cada una con un objeto determinado, de ahí que haya que identificar con claridad y precisión la causa de los perjuicios demandados. 2.2. Frente a lo anterior, la Sección Tercera de esta Corporación ha dicho que: 3 “Artículo 180. Audiencia inicial. “(…) “6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá

sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. “(…) “El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”. 4 Artículo 152 del C.P.A.C.A.: Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: “(…) “6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. Como la demanda fue promovida en ejercicio de la acción de reparación directa y la cuantía se estimó en $646’108.998.oo (folio 62 del C. 1), suma que supera los 500 salarios mínimos exigidos por el numeral 6 del artículo 152 del C.P.AC.A. el presente proceso ostenta vocación de doble instancia. 4 “ … con relación a la debida escogencia de la acción, que para determinar cuál de ellas es la procedente, en cada caso particular debe tenerse en cuenta la causa de los perjuicios reclamados, es decir, si ella proviene de la expedición de un acto administrativo que se presume legal, la acción correspondiente será la de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del C.C.A., por cuanto es la demostración de la ilegalidad del acto y su consecuente declaración de nulidad lo que torna en antijurídico el daño causado con el mismo, en tanto que, si los perjuicios se derivan de un hecho, una omisión, una operación administrativa o

la ocupación temporal o permanente de un inmueble, la acción pertinente para reclamar indemnización, (sic) es la de reparación directa consagrada en el artículo 86 de esa misma codificación. “Es decir que la acción de reparación directa no es procedente cuando existen actos administrativos que se consideran ilegales y decidieron en sede administrativa la situación que se discute ante la jurisdicción, por cuanto la declaración de voluntad de la administración está amparada por la presunción de legalidad, cuyos fundamentos jurídicos, en tanto estén vigentes, no permiten estimar que existe un daño antijurídico indemnizable, so pena de contradecir (sic) el principio de contradicción”5. 2.3. En un asunto similar, mediante auto del 12 de junio de 2017 (expediente 59.079), este Despacho se pronunció al respecto, en los siguientes términos: “Dentro de este contexto, si la causa del daño es un hecho de la administración, una omisión, una operación administrativa o la ocupación de un inmueble, la acción idónea es la de reparación directa y los presupuestos para su ejercicio son los que especialmente establece el ordenamiento jurídico para tal efecto. Si, por el contrario, la causa de los perjuicios es una decisión de la administración que crea, modifica o extingue una situación jurídica, es decir, un acto administrativo, la acción adecuada es, por regla general, la de nulidad (si éste es de carácter general, impersonal y abstracto), o la de nulidad y restablecimiento del derecho, (si el acto es de carácter particular, individual y concreto o si es presunto o ficto, o si se profirió en la etapa previa de un contrato estatal),

mientras que si, se expidió durante o después de la ejecución de un contrato de tal naturaleza, la acción que corresponde es la de controversias contractuales. “No obstante, debe recordarse que, de manera excepcional y bajo determinadas condiciones, la ley 1437 de 2011 (C.P.A.C.A.) contempla la posibilidad de que por vía de nulidad se demanden actos de carácter particular, individual y concreto y de que por vía de nulidad y restablecimiento del derecho se demanden actos de carácter general, impersonal y abstracto (artículos 137 y 138). “Siguiendo el derrotero jurisprudencial, se habla de reparación directa por falla en el servicio cuando la administración actúa defectuosa o tardíamente respecto de las obligaciones legales o reglamentarias de ejercitar sus competencias y atribuciones en un plazo determinado por la propia ley o reglamento6, o en un tiempo 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 24 de octubre de 1996 (expediente 12349). 6“? Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 4 de junio de 2008, expediente 14721: ‘… los elementos que perfilan la responsabilidad de la Administración por falla administrativa derivada del retardo y de cuya concurrencia surge el deber de reparar los daños que se ocasionen, se pueden resumir en los siguientes: i) la existencia para la Administración de un deber jurídico de actuar, es decir, la obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada de ejercitar sus competencias y atribuciones en un plazo determinado por la propia ley o el reglamento, o en un tiempo razonable y

5 proporcionado, o simplemente las incumple, sin que medie una justificación razonable7. “De otro lado, se habla de nulidad y restablecimiento del derecho contra una decisión ficta o presunta8, cuando la administración guarda silencio respecto de las peticiones elevadas por los ciudadanos –silencio administrativo sustancial o inicial – o respecto de los recursos interpuestos, en sede gubernativa, contra un acto administrativo –silencio administrativo procesal o adjetivo–, y, por tanto, no se pronuncia en el plazo legal previsto para ello9. Ese silencio administrativo negativo incluye todos aquellos casos en los cuales la respuesta de la administración es puramente formal o de trámite, es decir, que no se adopta una decisión que resuelva el fondo de la petición y, por ende, el peticionario permanece con la misma expectativa inicial de su solicitud” (se resalta). 2.4. Pues bien, en el caso bajo estudio se observa que, aun cuando existe un acto administrativo (el del 2 de abril de 2014, expedido por la Secretaría de Hacienda de Valledupar) a través del cual se le dio respuesta a la petición del 7 de febrero de 2013, presentada por la parte actora ante la Secretaría de Educación de Valledupar, no es posible concluir que lo resuelto en aquel acto sea considerado por la parte demandante como el origen del daño alegado, pues, de hecho, Carreño Consultores S.A.S. es claro en afirmar que no pretende debatir su legalidad. En su lugar, lo que se observa en la demanda es que la causa petendi se hace radicar en la respuesta tardía de la Administración a la petición de la acá

demandante, en la medida en que el municipio de Valledupar debió pronunciarse sobre ésta en un plazo no mayor a 15 días después de haber sido presentada (artículo 14 del C.P.A.C.A.) En consecuencia, a pesar de que existe una decisión que resolvió de fondo la petición de Carreño Consultorías S.A.S., lo que realmente se pretende debatir es si hubo una demora injustificada por parte del Estado y si dicha falla causó unos perjuicios a la parte demandante; por lo tanto, a juicio de la Sala, es la acción de determinable cuando se satisface el supuesto de hecho de las normas que regulan la actividad del órgano, acción con la cual se habrían evitado los perjuicios; ii) el incumplimiento de esa obligación, es decir, la expedición tardía de un acto administrativo que finalice la actuación, por la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que se dispone para el adecuado cumplimiento del deber legal, atendidas las circunstancias particulares del caso. La demora debe ser injustificada, pues el solo transcurso del tiempo o incumplimiento de los plazos procesales para resolver no genera automáticamente un derecho a la indemnización; iii) un daño antijurídico, esto es (sic) la lesión real y evaluable económicamente de un derecho o de un bien jurídico protegido al interesado o a un grupo de ellos, que no están en el deber jurídico de soportar; y iv) la relación causal entre la demora (funcionamiento anormal del servicio) y el daño’”. 7“? Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 6 de marzo de 2003, expediente 14443”.

8“? Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 9 de diciembre de 2013, radicación 52001-23-31-000-200800060-01 y Sección Tercera, sentencia del 4 de agosto de 2007, radicación 70001-23-31-000-1996-03070-01, entre otras decisiones”. 9 Miguel S. MARIENHOFF define esta institución como “ (…) una de las formas en que la voluntad de la Administración Pública puede aparecer tácitamente expresada, situación que se produce cuando ésta no emite una resolución que corresponde emitir o no se pronuncia en sentido alguno acerca de una petición que se le haya formulado” (Tratado de derecho administrativo, Buenos Aires, Ed. Abeledo-Perrot, 1988, págs. 287 a 288). 6 reparación directa la procedente para reclamar el resarcimiento del detrimento patrimonial alegado.

3. Caducidad de la acción. 3.1. La caducidad es un fenómeno previsto por el legislador, fundamentado en la seguridad jurídica que debe imperar en el ordenamiento legal, que tiene por finalidad evitar que situaciones frente a las cuales existe controversia permanezcan en el tiempo sin que sean definidas por un juez con competencia para ello. Es la sanción que consagra la ley por la falta de ejercicio oportuno del derecho de acción, de manera que, una vez excedidos los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve extinguido el derecho que le asiste a toda persona para solicitar que le sea resuelto un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público. 3.2. Así las cosas, es la propia ley la que asigna una carga10 a los ciudadanos para

que, ante la materialización de un determinado hecho, actúen con diligencia en cuanto a la reclamación efectiva y oportuna de los derechos consagrados en las disposiciones jurídicas. Tal carga –la caducidad– no puede ser objeto de desconocimiento, modificación o alteración por las partes, dada su naturaleza de orden público. 3.3. En relación con la pretensión de reparación directa, el numeral 2, literal i, del artículo 164 del C.P.A.C.A. consagra que el término de caducidad es de 2 años contados a partir “del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño”. 3.4. En el caso que nos ocupa, la omisión de respuesta oportuna a la petición de Carreño Consultorías S.A.S. se configuró desde el vencimiento del término con el que contaba la Administración para responder dicha solicitud, esto es, transcurridos 15 días a partir de su radicación, conforme lo dispone el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (artículos 13 y 14) para las peticiones formuladas en procura de un interés particular, como en este caso. 3.5. Bajo esa óptica, como el plazo para resolver la petición radicada el 7 de febrero de 2013 ante la Secretaría de Educación de Valledupar venció el 28 de 10 “(…) durante la marcha del proceso son innumerables las ocasiones en que corresponde a la parte ejercitar determinado acto, cuya omisión le traerá la pérdida de una oportunidad procesal; (sic) es lo que se denomina cargas procesales” (DEVIS ECHANDÍA, Hernando: “Teoría General del Proceso”, Ed. Universidad Editores, Buenos

Aires, pág. 44). 7 febrero del mismo año y el término de caducidad de la acción de reparación directa corrió desde el día siguiente, esto es, desde el 29 de febrero de 2013, hasta el 29 de febrero de 2015; se concluye que, como la demanda fue presentada el 25 de mayo de 2016, se formuló de manera extemporánea. 3.6. Agrégase a lo dicho que, el término de la caducidad no se puede contarcomo lo pretende la parte actoraa partir del día siguiente al de la notificación de la respuesta del 2 de abril de 2014, proferida por la Secretaría de Hacienda de Valledupar, pues, se insiste, la demandante no busca debatir la legalidad de ese acto administrativo, sino el posible daño causado con la respuesta tardía del municipio demandado a su petición. Concluir lo contrario llevaría a que el término de caducidad quedara suspendido indefinidamente, hasta que la Administración se pronunciara frente a las respectivas peticiones; al respecto, cabe recordar que solo cuando se trata de la revocatoria parcial o total de un acto administrativo ficto o presunto la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no está sometida a término de caducidad alguno y, por consiguiente, se puede ejercer en cualquier tiempo; sin embargo, dicha regla no es aplicable al caso concreto, toda vez que, como ya se dijo, ello no constituye el objeto de la litis, sino -se insisteel hecho de haber respondido tarde (por fuera de tiempo) la solicitud formulada a la administración el 7 de febrero de 213. En mérito de lo expuesto, se

II. RESUELVE PRIMERO.- CONFÍRMASE el auto proferido en la audiencia inicial del 28 de septiembre de 2017, por el Tribunal Administrativo del Cesar, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

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MARÍA ADRIANA MARÍN

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

CCAG 9