CE-SECCION TERCERA-20001-23-39-000-2014-00271-01(55839)A-2018

APELACIÓN AUTO – Confirma / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN

EN LA CAUSA POR ACTIVA – Niega / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

[L]a Sala advierte que la Sociedad SIT Valledupar S.A.S. está legitimada de hecho para intervenir en el presente asunto y que corresponde al fondo de la controversia judicial definir si se encuentra legitimada materialmente en la causa por activa, así como precisar si podía o no tomar la calidad de cesionaria del contrato de concesión n.° 015 de 2005 y ejecutarlo. Por último, dadas las circunstancias expuestas anteriormente, al encontrarse demostrada la legitimación de hecho de los demandantes, fuerza concluir que no prospera la falta de legitimación por activa, pues esta Corporación ha sido enfática al señalar que en lo que respecta a esta excepción basta con que verifique la existencia de una legitimación de hecho para tener como legitimada a la parte contra la que se aduce, y que será en el momento de emitir una decisión de fondo que corresponderá el estudio de la legitimación material.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 20001-23-39-000-2014-00271-01(55839)

Actor: UNIÓN TEMPORAL SISTEMAS INTELIGENTES Y OTRO

Demandado: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Procede la Sala a resolver el recurso de apelación formulado por la parte

actora contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Cesar en audiencia inicial celebrada el 21 de octubre de 2015, en la que declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa frente a la Sociedad SIT Valledupar S.A.

I. ANTECEDENTES La demanda

1. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo del Cesar el 14 de agosto de 2014, las sociedades Unión Temporal de Sistemas

Inteligentes de Tránsito de Valledupar, Centro Integral de Consultoría y ServicioCericar S.A., Centro de Consultorías –Cecon S.A., Serinco de Córdoba S.A., y SIT Valledupar S.A., formularon demanda1 en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, actuando a través de apoderado judicial, en contra del municipio de Valledupar con el objetivo de obtener las siguientes declaraciones y condenas (fls. 469-524, c.ppal.): PRIMERA: Que se declare la nulidad de las resoluciones Nos. 01250 de 18 de julio de 2012, “Por medio de la cual se declara una caducidad contractual al contrato No. 015 de 2005” y No. 1343 de 14 de agosto de 2012 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto por el Representante Legal de UT SIT VALLEDUPAR en contra de la Resolución No. 1250 de julio 18 de 2012 y se confirma una decisión”, proferidas por el Alcalde de Valledupar en el marco del contrato de concesión No. 015 de 2005, por las razones fácticas y jurídicas contenidas en la presente

demanda.

SEGUNDA: Que como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condene al Municipio de Valledupar a pagar a las sociedades CENTRO INTEGRAL DE CONSULORIA Y SERVICIOS-CERICAR S.A. CENTRO DE CONSULTORIAS CECÓN S.A., SERINCO DE CÓRDOVA S.A.,(sic) (empresas que conforman la Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar –UT SIT) y SIT VALLEDUPAR S.A.S., los perjuicios que le fueron ocasionados como consecuencia de la declaración de caducidad del contrato No. 015 de 2005, los cuales ascienden a la suma de DOCE

MIL QUINIENTOS NUEVE MILLONES NOVECIENTOS DOS MIL NOVECIENTOS VEINTE PESOS CON DIECISIETE CENTAVOS (12.509.902.920,17) MCTE o a la suma que resulte probada dentro del presente proceso.

TERCERA: Que se condene al Municipio de Valledupar a pagar a las sociedades CENTRO INTEGRAL DE CONSULTORÍA Y SERVICIOSCERICAR S.A., CENTRO DE CONSULTORIAS – CECÓN S.A., SERINCO DE CÓRODOVA S.A.,(sic) (empresas que conforman la Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar –UT SIT) la actualización y los intereses que puedan haberse causado sobre la anterior suma.

CUARTA: Que se condene en costas a la parte demandada.

QUINTA: Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo. 1 Folios 1 a 12 del cuaderno 1.

2. Como fundamentos fácticos relevantes de la demanda, se mencionan los siguientes: 2.1 El 28 de febrero de 2005, el municipio de Valledupar y la Unión Temporal SIT Valledupar celebraron el contrato de concesión n.° 015 de 2005 cuyo objetivo era “la repotenciación operación, mantenimiento y expansión del sistema de semaforización de la ciudad y la implementación de un sistema de control de tráfico y la modernización tecnológica y funcional de la Secretaría de Tránsito y Transportes de Valledupar” (fl. 44, c.1). 2.2. Encontrándose en ejecución el mencionado contrato, el 3 de septiembre de 2010 la UT SIT solicitó al Secretario de Tránsito y Transporte de Valledupar autorización para transformar dicha unión temporal en una sociedad por acciones simplificadas (S.A.S.) con los mismos integrantes. En respuesta a esta solicitud, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar manifestó que era viable la transformación (fl. 89, c.1) 2.3. Posteriormente, mediante informes del 24 de mayo y 4 de junio de 2012 la Dra. Yamile Lubo interventora del contrato n.° 015 de 2005 manifestó que existió una cesión de hecho del citado acuerdo de voluntades, en tanto “cinco años después de estarse ejecutando el contrato hubo un cambio de contratista, para lo cual se debía contar con autorización previa y expresa del municipio, puesto que así estaba estipulado en la cláusula octava del

contrato. Para la interventora, la autorización de los pliegos de la posibilidad de que los miembros de la UT adoptaran una forma de sociedad mercantil expiraba una vez suscribiera el contrato” (fls. 112 -130, c.1). 2.4. Luego de presentados los mencionados informes, el 18 de julio de 2012 el municipio de Valledupar profirió la Resolución n.° 01250, por medio de la cual se declaró unilateralmente la caducidad del contrato n.° 015 de 2005, en tanto consideró, entre otras, que hubo una cesión no autorizada del contrato n.° 015 de 2005.

II. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA

1. El 28 de agosto de 2014, el Tribunal Administrativo del Cesar, admitió2 la demanda de la referencia y ordenó realizar las notificaciones correspondientes al Ministerio Público y a la entidad demandada, la cual aportó escrito de contestación dentro de la oportunidad legal.

2. Luego de notificado el auto admisorio de la demanda, el 1 de septiembre de 2014, la parte demandante solicitó aclaración del dicho auto en el sentido de incluir como parte demandante a la Sociedad SIT Valledupar S.A.S (fls. 537-538, c.1.) solicitud que fue aceptada por el Tribunal Administrativo del Cesar en providencia del 11 de septiembre de 2014 (fl. 540, c.1.).

3. Posteriormente, el 16 de abril de 2016, el apoderado del municipio de Valledupar presentó escrito de contestación3 de la demanda y propuso como excepciones las que denominó i) excepción de cumplimiento de los

requisitos exigidos para la declaratoria de caducidad del contrato, ii) falta de legitimación por activa y iii) razones que dieron origen a la declaratoria de caducidad del contrato. Respecto a la falta de legitimación por activa manifestó: Excepción de falta de legitimación en la causa por activa con relación a la sociedad SIT VALLEDUPAR SAS. La cual no es parte contractual por lo tanto no es posible que pretenda la declaratoria de la nulidad de la Resolución n. °015 de 2005 mediante la cual se declaró la caducidad del contrato. Hubo una cesión no autorizada del contrato por parte de la Unión Temporal de Sistemas Inteligentes de Tránsito de Valledupar a la Sociedad SIT VALLEDUPAR SAS cuando no cumplía con las especificaciones exigidas por el contratista inicial, y que nisiquiera cuenta en su objeto social con la posibilidad de administrar Centros Integrales de Atención como se obliga en el otro sí del contrato. (sic a todo lo transcrito)

III. DECISIÓN IMPUGNADA El 21 de octubre de 2015, se celebró la audiencia inicial4 de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 de la Ley 1437 de 2011, en la cual el 2 Folios 534 auto admitiendo demanda y folio 540 auto de adición de admite obrantes en el cuaderno 1. 3 Folios 684 a 649 del cuaderno 2. 4 Folios 2360 a 2364 del cuaderno principal.

Tribunal Administrativo del Cesar resolvió las excepciones previas formuladas por la parte demandada. Al respecto, consideró que la única excepción que se debía analizar como previa, era la de falta de legitimación

en la causa por activa frente a la Sociedad Sistema Inteligente de Transito de Valledupar -SIT Valledupar S.A.S., esto teniendo en cuenta que las demás atacan el fondo del asunto, razón por la cual debían ser analizadas al momento de proferir sentencia (fl. 2361, c.ppal.). - Sobre el particular, el a quo indicó que no compartía los argumentos del apoderado de la parte demandada respecto de la falta de legitimación por activa de la Sociedad Sistema Inteligente de Tránsito de Valledupar S.A.S., pues su participación como parte o no en la ejecución del contrato n.° 015 de 2005 era uno de los puntos a debatir al momento de resolver el fondo del asunto, por lo cual negó la excepción propuesta.

IV. El RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la parte demandada municipio de Valledupar formuló recurso de apelación. En síntesis expuso los siguientes argumentos (minuto 13:54 del Cd obrante en el expediente): - Indicó que existía falta de legitimación en la causa por activa, toda vez que no existió vínculo jurídico ni contractual con la sociedad SIT S.A.S. y, en tales circunstancias, no debía ser considerada como parte de la controversia judicial. - Manifestó que la Sociedad Sistema Inteligente de Tránsito de ValleduparSIT S.A.S. es un tercero que no se encuentra legitimado en el debate del proceso en el que se pretende decretar la nulidad de las resoluciones que declararon la caducidad del contrato.

V. TRASLADO DEL RECURSO

1. Durante el traslado del recurso de apelación consagrado en el numeral 1º del artículo 244 de la Ley 1437 de 2011, el apoderado de la parte demandante manifestó que la Sociedad SIT Valledupar, ejecutó el contrato de concesión y otros contratos coligados con el de concesión como el de Fiduagraria. - Enfatizó que dentro del desarrollo del contrato hay una mal llamada cesión del contrato porque realmente hubo fue una autorización para la transformación de nombre de la Unión Temporal en una sociedad por acciones simplificadas, actuación válida según el pliego de condiciones. - Finalmente, indicó que en el auto admisorio se solicitó una adición respecto a incluir como parte de la Unión Temporal la Sociedad SIT Valledupar S.AS. providencia del 11 de septiembre de 2014 por lo que se encuentran legitimados.

VI. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso es posible encontrar demostrada la falta de legitimación por activa de la Sociedad SIT Valledupar SAS o si por el contrario se encuentra legitimada para actuar en el curso del presente asunto.

VII. COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos, frente a los cuales sea procedente este medio de impugnación.

Así mismo, se encuentra que esta Sala es competente para decidir el recurso de apelación presentado, por cuanto el numeral 6º del artículo 180

de la Ley 1437 de 2011 indica que es procedente la apelación contra el auto que decida sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, y el artículo 125 ibídem le atribuye a la misma facultad de proferir la presente decisión interlocutoria.

VIII. CONSIDERACIONES La Sala considera que en el presente caso se debe confirmar la decisión de primera instancia de declarar no probada la excepción de falta de legitimación por activa propuesta por el demandado municipio de Valledupar contra la demandante Sociedad SIT de Valledupar S.A.S. por los motivos

que se expresan a continuación: Las Excepciones

1. Esta Corporación en reiterada jurisprudencia5 ha señalado que las excepciones previas son las que buscan atacar el ejercicio del medio de control, por presentarse alguna inconsistencia en la manera como fue presentada la demanda, vale decir, por alguna deficiencia externa.

2. Así, en principio, la finalidad de las excepciones previas es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso ab initio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia; de igual forma, se han establecido las excepciones mixtas que aunque tienen naturaleza de perentorias o de fondo, se pueden tramitar como previas y de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo son las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva las cuales se deben resolver en la audiencia inicial.

3. En cuanto a la Legitimación en la causa 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, nº. 0191-14, auto del 12 de marzo de 2014, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 3.1. Respecto a la legitimación en la causa esta Corporación ha mencionado la existencia de dos tipos de esta, a saber: i) la de hecho, la cual hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal y ii) la material, la cual da cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas -siendo o no partes del proceso-, con el acaecimiento de los hechos que originaron la formulación de la demandada. En este sentido, no siempre quien se encuentra legitimado de hecho tiene que estarlo materialmente, en consideración a que si bien puede integrar una de las partes de la litis, ello no implica que frente a la ley tenga un interés jurídico sustancial en cuanto al conflicto. Al respecto, esta Corporación ha expuesto lo siguiente: “Así pues, toda vez que la legitimación en la causa de hecho alude a la relación procesal existente entre demandante legitimado en la causa de hecho por activa y demandado legitimado en la causa de hecho por pasiva y nacida con la presentación de la demanda y con la notificación del auto admisorio de la misma a quien asumirá la posición de demandado, dicha vertiente de la legitimación procesal se traduce en facultar a los sujetos litigiosos para intervenir en el trámite del plenario y para ejercer sus derechos de defensa y de contradicción; la

legitimación material, en cambio, supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, ora porque resultaron perjudicadas, ora porque dieron lugar a la producción del daño. De ahí que un sujeto pueda estar legitimado en la causa de hecho pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando a pesar de ser parte dentro del proceso no guarde relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio, evento éste en el cual las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar puesto que el demandante carecería de un interés jurídico perjudicado y susceptible de ser resarcido o el demandado no sería el llamado a reparar los perjuicios ocasionados a los actores6.” 3.2. Así mismo, la legitimación en la causa puede ser objeto de dos distinciones dependiendo de la parte o extremo procesal que se analice, es decir, se considera activa cuando se ve desde la perspectiva de la parte demandante, la cual debe demostrar que efectivamente le asiste un interés legítimo en la reclamación que está efectuando o, se considera pasiva, si se 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 28 de julio de 2011, exp. n. º 19753, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. ve desde la perspectiva de la parte demandada, caso en el cual corresponde verificar si le asiste responsabilidad en el derecho o relación jurídica material invocada por la parte demandante. 3.3. Cabe resaltar que la ausencia de legitimación en la causa no inhibe al juzgador para pronunciarse de fondo frente al asunto sometido a su

conocimiento, en consideración a que ésta es un elemento de la pretensión y no de la acción, motivo por el cual, no se relaciona con un aspecto puramente procesal sino sustancial del litigio7. 3.4. Finalmente, la Sala destaca que en esta etapa sólo procede resolver sobre la legitimación de hecho, puesto que la material se ha de resolver en la sentencia en la medida en que la misma se refiere a la relación sustancial que se debate en el proceso.

4. El caso concreto 4.1. Luego de analizar el caso concreto, encuentra la Sala que Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito de Valledupar quien actúa como parte demandante en el presente asuntó suscribió el contrato de concesión n.° 015 de 20058 con el municipio de Valledupar. 4.2. De igual forma, del contenido de los hechos y las pretensiones formuladas en la presente controversia contractual, advierte la Sala que se la demandante Sistemas Inteligentes de Tránsito de Valledupar inicialmente ostentaba la calidad de Unión Temporal y, posteriormente, mediante acta n.°1 del 20 de marzo de 20109 la totalidad de sus integrantes decidieron transformarse a una Sociedad por Acciones Simplificadas. 4.3. Ahora, destaca la Sala que la mencionada sociedad se encuentra legitimada de hecho por activa, pues se debate dentro del proceso si dentro del contrato de concesión n.° 015 de 2005 la Unión Temporal Sistemas 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de febrero de 2010, 70001-23-31000-1995-05072-01(17720), C.P. Mauricio Fajardo Gómez y, sentencia del 1 de marzo de

2006, exp. 15001-23-31-000-1992-02402-01(13764). 8 Folios 44 a 53 cuaderno 1. 9 Folio 94 cuaderno 1. Inteligentes de Transito de Valledupar cedió el contrato a la sociedad SIT Valledupar S.A.S. 4.4. En efecto, según la Resolución n.° 01250 del 18 de julio de 2012, por medio de la cual se declaró la caducidad del contrato de concesión n.° 015 de 2005, la Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Transito de Valledupar cedió de manera irregular el referido contrato a la Sociedad SIT Valledupar S.A.S., por lo cual está última se encuentra involucrada con los hechos de la demanda y tiene un interés serio en las resultas del proceso, de ahí que se encuentre legitimada de hecho en la causa por activa. 4.5. Así las cosas, la Sala advierte que la Sociedad SIT Valledupar S.A.S. está legitimada de hecho para intervenir en el presente asunto y que corresponde al fondo de la controversia judicial definir si se encuentra legitimada materialmente en la causa por activa, así como precisar si podía o no tomar la calidad de cesionaria del contrato de concesión n.° 015 de 2005 y ejecutarlo. 4.5. Por último, dadas las circunstancias expuestas anteriormente, al encontrarse demostrada la legitimación de hecho de los demandantes, fuerza concluir que no prospera la falta de legitimación por activa, pues esta Corporación ha sido enfática al señalar que en lo que respecta a esta excepción basta con que verifique la existencia de una legitimación de

hecho para tener como legitimada a la parte contra la que se aduce, y que será en el momento de emitir una decisión de fondo que corresponderá el estudio de la legitimación material. 4.6. Así las cosas, la Sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Cesar en audiencia de 21 de octubre de 2015, mediante la cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de la Sociedad SIT – Valledupar S.A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar en la audiencia inicial llevada a cabo el 21 de octubre de 2015, mediante la cual declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de la Sociedad SIT Valledupar S.A., por lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para que continúe con el trámite correspondiente.

TERCERO: Por Secretaría, notifíquese esta providencia conforme lo establece la ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO Presidenta de la Sala

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado Amcl/ 6C