CE-SECCION TERCERA-23001-23-31-000-1995-07161-01(13148)S-2006

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Niega

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTO ADMINISTRATIVO

CONTRACTUAL / ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECLARARA CADUCIDAD

DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO DE COMODATO / IMPROCEDENCIA

DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE

LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA DE LA PRUEBA SÍNTESIS DEL CASO: [E]l 1º de julio de 1988 las partes celebraron contratos de comodato sobre el predio Trementino, ubicado dentro del baldío de la Ciénaga Grande, en comprensión del Municipio de San Pelayo, fecha desde la cual los demandantes han laborado y aprovechado la tierra en agricultura y en pequeña ganadería siendo víctimas a veces de la penetración de ganados ajenos en dichos predios; sostuvo la parte actora, que “El Incora, basado en suposiciones y no en hechos plenamente probados trata ahora de caducar los comodatos y de consiguiente expulsar injustamente a esos campesinos, a esos ‘hombres icoteas’ que viven con el agua y las desesperanzas hasta el cuello’...“. En el capítulo de normas violadas y concepto de la violación, adujo el art. 29 de la Constitución Política, los arts. 3, 34, 35 y 36 del Código Contencioso Administrativo y el art. 174 del C. de P:C., alegando que fueron desconocidos porque no se aplicó el debido proceso ya que la decisión no se tomó con base en pruebas de que los

comodatarios incumplieron las obligaciones estipuladas en los contratos, como la de no arrendar el predio; por otra parte, sostuvo la parte actora que no se garantizó el derecho de imparcialidad y contradicción a los comodatarios, porque la inspección realizada en enero 14 de 1993 se efectuó sin citarlos a la misma “...para que explicaran la presencia del ganado, la falta de cosechas en algunos sectores del predio”; y no hubo imparcialidad porque no se tuvo en cuenta lo que los favorecía, por ejemplo las anotaciones de la inspección ocular de la mencionada fecha, cuando se refirió a “...todas estas características de terrenos bajos y anegadizos” o cuando se afirmó que “...la explotación del citado predio solo se hace posible en forma temporal ...”.

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO –

Improcedencia / ADECUACIÓN DE LA ACCIÓN / PROCEDENCIA DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTO ADMINISTRATIVO

CONTRACTUAL / ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECLARARA CADUCIDAD

DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO DE COMODATO / CÓMPUTO DEL

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÓMPUTO DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES En primer lugar, observa la Sala que a pesar de que se trata de la impugnación de un acto administrativo y que la demanda fue presentada el 17 de julio de 1995 en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en realidad la

procedente es la acción relativa a controversias contractuales consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo vigente para la época de presentación de la misma , toda vez que el impugnado, es un típico acto administrativo contractual, como es el que declara la caducidad de un contrato estatal. No obstante, dado que el procedimiento a seguir es el mismo y en este caso concreto no tiene injerencia alguna la indebida escogencia de la acción, toda vez que la contractual tiene un término de caducidad de 2 años, es decir superior a los 4 meses que le corresponden a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no se vulneró esta limitación temporal de la acción, puesto que además, la demanda fue oportunamente presentada.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

87 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Presupuestos que determinan la acción procedente / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Presupuestos para demandar actos propios de la actividad contractual / ACTO

ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Presupuestos / PROCEDENCIA DE

LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Presupuestos / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA La Sala, por otra parte, advierte que esta confusión respecto de la acción procedente para impugnar actos propios de la actividad contractual, ha sido una constante desde que se estableció la diferenciación entre actos propiamente contractuales y actos previos o precontractuales, susceptibles de control judicial,

los primeros a través de la acción contractual, y los segundos, a través de las acciones ordinarias del Código Contencioso Administrativo, es decir la acción de nulidad y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en los términos establecidos en tales normas; al respecto, la jurisprudencia ha considerado que debe darse prevalencia al derecho sustancial en casos en los que se ha presentado esta clase de confusión, específicamente respecto de los actos contractuales, considerados por el demandante como separables y en consecuencia, demandados en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos para determinar la procedencia de la acción dependiendo el acto que se pretenda atacar en el marco de la actividad contractual y poscontractual y precontractual, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 22 de abril de 1996, exp. 8830. PRESUPUESTO PROCESAL / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / APELACIÓN DE SENTENCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / FACTOR OBJETIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA En segundo lugar, la Sala es competente para conocer del presente asunto, por cuanto para la época de presentación de la demanda, 17 de octubre de 1995, la cuantía para que un proceso contractual fuera de doble instancia era de $9’610.000, y en el presente caso, la parte actora fijó la cuantía de la demanda en un monto de $30’000.000,oo (fl. 5).

CONCEPTO DE DEBIDO PROCESO / ALCANCE DEL DEBIDO PROCESO /

OBJETO DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / ALCANCE DEL DEBIDO

PROCESO ADMINISTRATIVO / CONCEPTO DE DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO Esta figura surgió, en primer término, como una reacción al poder omnímodo del Estado, mediante el señalamiento de normas para el ejercicio de la facultad de administrar justicia, con el fin de imponer límites a su acción que impidieran que la misma fuera arbitraria y obligarlo a tomar sus decisiones luego de transitar por senderos predeterminados por la ley, que garantizaran así mismo los derechos de los administrados frente a las autoridades estatales; esa limitación al poder absoluto del Estado, “...se presenta a medida que surge en la conciencia de los pueblos el concepto de que la autoridad no debe ser ilimitada y que debe someterse también a normas preestablecidas para su ejercicio” . Y en materia administrativa, tal y como ya tuvo ocasión de anotar la Sala sobre el desarrollo de este principio (…) El debido proceso constituye, entonces, de un lado, un principio de orden respecto de la actuación estatal, en la medida en que ésta se regulariza y estandariza mediante la estipulación legal de los procedimientos, facilitando el correcto cumplimiento de las funciones atribuidas a los agentes del Estado, que tendrán entonces certeza de los pasos y etapas que deben agotar en los procesos administrativos o judiciales a su cargo y que serán relativamente estables, permanentes y uniformes, evitando con ello una multiplicidad de actuaciones disímiles y arbitrarias, que atentarían contra la eficiencia y la eficacia necesarias para la obtención de los fines estatales y por consiguiente, la satisfacción del

interés general. Por otro lado, como derecho fundamental que es, el debido proceso también significa una garantía a favor de los administrados frente al poder estatal, en la medida en que implica que todas las autoridades públicas deben sujetarse a las normas que regulan las formalidades, trámites y requisitos que se deben cumplir cuando se adelantan procedimientos que afecten o puedan afectar los derechos e intereses de las personas; se trata además, de un principio que si bien en materia administrativa fue desarrollado de tiempo atrás por el legislador, al consagrar las normas del procedimiento administrativo en el Código Contencioso Administrativo, actualmente cuenta con consagración constitucional, puesto que el artículo 29 de la Carta Política, estipula que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. En efecto, tanto las autoridades judiciales como las administrativas, deben adelantar los procesos a su cargo con sujeción a las normas que los regulan, puesto que no puede haber actuación, ni judicial ni administrativa, que no esté perfectamente reglamentada en la ley; y es dicha reglamentación la que debe ser atendida y observada por los funcionarios encargados de adelantar tales actuaciones, judiciales o administrativas. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de noviembre de 2005, exp. 14157. DEBIDO PROCESO – Presupuestos en relación con la expedición del acto administrativo contractual / DEBIDO PROCESO – Presupuestos en la función administrativa / DEBIDO PROCESO – Presupuestos como derecho

fundamental / ELEMENTOS DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO /

PRINCIPIOS DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / VIOLACIÓN AL DEBIDO

PROCESO ADMINISTRATIVO – Se aduce la existencia de una causal de anulación del acto administrativo, o de las dos, según el caso Con relación a los actos administrativos contractuales, la Sala ha considerado que en virtud de lo dispuesto por el artículo 77 de la Ley 80 de 1993, debe darse aplicación en su expedición a las normas que rigen los procedimientos y las actuaciones en la función administrativa contenidas en el Código Contencioso Administrativo, tales como las referentes a la citación de terceros interesados (art. 14), el deber de comunicar la iniciación oficiosa de la actuación administrativa (art. 28), la oportunidad para pedir, decretar y practicar pruebas (art. 34) y la oportunidad que debe darse al afectado para expresar su opinión (art. 35); en consecuencia, se considera que las sanciones que se imponen de plano atentan contra la presunción de inocencia, el derecho de defensa y el principio de contradicción, por lo cual, lo procedente es que en los procedimientos administrativos sancionatorios se permita al interesado expresar sus puntos de vista antes de tomar la decisión, como una forma de garantizar el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. La Corte Constitucional, también se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre el principio del debido proceso, que también constituye un derecho fundamental; (…) Precisamente, en materia de procedimiento administrativo, el Código Contencioso Administrativo contiene, en su primera parte, las normas que lo regulan y que son aplicables a todas las actuaciones administrativas adelantadas por las autoridades estatales o por los particulares que excepcionalmente ejerzan función administrativa, salvo aquellos casos en los

cuales exista una reglamentación especial, es decir, cuando el legislador haya establecido procedimientos especiales para materias específicas, en los cuales, no obstante, serán aplicadas aquellas normas, con el fin de llenar los vacíos que se puedan presentar; no obstante, se advierte que las normas del referido Código no contienen todos los principios garantísticos que representa el derecho al debido proceso, como tuvo oportunidad de resaltarlo la Sala en la providencia antes citada, puesto que no se hizo referencia expresa, por ejemplo, al derecho a la preexistencia de ley al acto que se imputa y a las sanciones imponibles, el non bis in idem, la no reformatio in pejus, el principio de la favorabilidad, entre otros, lo que no significa que tales principios no deban ser también aplicados en las actuaciones administrativas. Dentro de esa regulación contenida en el Código Contencioso Administrativo, se encuentran los principios orientadores de las actuaciones administrativas , de los cuales hacen parte los de imparcialidad, publicidad y contradicción, íntimamente ligados con el derecho fundamental al debido proceso, que implica también garantizar al administrado, entre otros, los derechos de contradicción y de defensa, que se manifiestan en la facultad de participar activamente en la etapa previa a la expedición de la decisión administrativa que lo puede afectar, ser oído, presentar pruebas, contradecir las obrantes en el respectivo expediente, etc.. Otra característica que es necesario resaltar respecto del debido proceso en materia administrativa, es que las actuaciones de la Administración están sujetas a la ley, pero le compete

reglamentar la tramitación interna de las peticiones (art. 32, CCA) y si la ley la autoriza, puede establecer trámites o procedimientos para los administrados (art. 1º, Ley 962 de 2005), de tal manera que será tanto la ley como este reglamento, el marco que limitará la actividad de las autoridades en sus procesos específicos de formación de la voluntad administrativa; y esta característica, se advierte precisamente en el presente evento, como se verá más adelante. Desde otro punto de vista, se observa que el legislador, para reconocer y hacer efectivo el derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas, no se limitó a la consagración de los requisitos esenciales de los procedimientos y los principios que deben informar a las actuaciones administrativas, sino que fue más allá, al incluir su desconocimiento como causal de nulidad de los actos administrativos; en efecto, se advierte que el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo dispuso la facultad de toda persona de solicitar que se declare la nulidad de los actos administrativos, cuando se configure alguna de las causales allí enunciadas, entre las cuales se encuentra, precisamente, la expedición irregular del acto, que significa el desconocimiento de las formas y procedimientos legales exigidos para su surgimiento; y así mismo, se contempló como otra causal invalidante del acto administrativo, el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa del administrado. Significa lo anterior, que cuando se alega, como en el sub-lite, la violación del derecho fundamental al debido proceso, se está aduciendo así mismo, la existencia de una de estas causales de anulación del acto administrativo, o de las dos, según el caso. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el

debido proceso como derecho fundamental, cita Corte Constitucional, sentencia T1341 de 11 de diciembre de 2001.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 77 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / LEY 962 DE 2005 – ARTÍCULO 1

ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECLARARA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / CARGA DE LA PRUEBA – No es la entidad demandada la que está obligada a probar la veracidad del contenido del acto administrativo demandado / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Presupuestos / DESVIRTUACIÓN DE LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Carga probatoria del demandante / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA DE LA PRUEBA La parte actora sostuvo en la demanda y el Tribunal consideró en su sentencia, que en el presente caso hubo desconocimiento del debido proceso porque no se les garantizó a los administrados el derecho de contradicción y de defensa, al no haber demostrado la entidad demandada que les hubiera corrido traslado de los cargos que se les efectuaron, para que pudieran rendir sus descargos; sostuvo además el Tribunal, que al hacer esta afirmación indefinida la parte demandante, le correspondía a la demandada satisfacer la carga de la prueba, acreditando que sí les corrió traslado y les permitió ejercer su derecho de defensa. (…) De acuerdo con los anteriores hechos probados en el proceso, se acreditó que el 1º de julio de

1988, los demandantes celebraron con el Incora sendos contratos de comodato sobre el predio denominado “Trementino”, ubicado en el baldío reservado de la Ciénaga Grande, Municipio de San Pelayo, Córdoba, con el fin de permitirles sus explotación; en dichos contratos se pactaron unas obligaciones a cargo de los comodatarios, entre las cuales, se destacaban la de explotar el predio directamente con el trabajo personal y el de su familia, y la de destinar el predio al tipo de explotación indicado por el INCORA; así mismo, se pactó la cláusula de caducidad, que se podría hacer efectiva por la contratante, frente al incumplimiento de alguna de sus obligaciones por parte de los comodatarios y entre las causales para su declaratoria, se incluyó la de arrendar o ceder los terrenos a terceras personas, sin autorización de la entidad. (…) Como ya se constató, estas dos circunstancias, la indebida explotación y la cesión del predio a cualquier título, como el arrendamiento a terceros sin autorización previa, constituían incumplimiento del contrato que daba lugar a la declaratoria de caducidad del mismo. (…) [L]a Sala considera necesario advertir que, contrario a lo sostenido por el a-quo, no era la entidad demandada la que estaba obligada a probar la veracidad del contenido del acto administrativo, puesto que una de las características de estas manifestaciones de voluntad de la Administración, es precisamente la presunción de legalidad y de veracidad de la que están investidas, y que permite que, una vez en firme, los actos administrativos adquieran ejecutividad y ejecutoriedad sin necesidad de ser refrendados por otra autoridad,

administrativa o judicial; se presume cierto el contenido de los actos administrativos, y será quien los cuestione y ponga en tela de juicio su fundamentación, quien asuma la carga de la prueba, tendiente a desvirtuar esa presunción de legalidad que los acompaña. (…) Actividad probatoria que, en el presente caso, se echa de menos, puesto que la parte actora se limitó a sostener y afirmar que los comodatarios no fueron enterados del procedimiento que se estaba adelantando, sin probar tal afirmación, cuando por otra parte, consta que le dieron poder a un abogado para que presentara descargos en dicho procedimiento, controvirtiera las pruebas recaudadas por la entidad y pidiera a su vez otras pruebas, lo cual no habría sido posible, obviamente, si no se hubieran enterado de la existencia de las actuaciones administrativas que eran adelantadas por el Incora, con miras a establecer el estado de cumplimiento contractual y la procedencia de declarar la caducidad de los respectivos contratos. (…) Las anteriores consideraciones, a juicio de la Sala, son suficientes para concluir que en el proceso no se logró demostrar el vicio que se le endilgó al acto administrativo acusado y por lo tanto, no había lugar a declarar su nulidad; en consecuencia, habrá de revocar la sentencia apelada.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1739 DE 30 DE AGOSTO DE 1994

EXPEDIDA POR EL INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA INCORA / RESOLUCIÓN 406 DE 30 DE MAYO DE 1995 EXPEDIDA POR EL

INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA INCORA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil seis (2006) Radicación número: 23001-23-31-000-1995-07161-01(13148)S

Actor: EMILIA TORRES DE ANAYA Y OTROS

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA INCORA Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 18 de diciembre de 1996, mediante la cual se decidió (fls. 228 a 234): “Declárase la nulidad de las Resoluciones No. 1739 de agosto 30 de 1994 y 406 de mayo 30 de 1995, expedidas por el Gerente Regional del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, de Córdoba, mediante las cuales se decretó la caducidad de los contratos de comodato suscritos el 1º de julio de 1988, por esa entidad y los demandantes, sobre el predio Trementino, ubicado en el Municipio de San Pelayo, Córdoba, identificado en dichos contratos”

ANTECEDENTES La demanda. A través de apoderado debidamente constituido y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el 17 de octubre de 1995 los señores Emilia Anaya, Rugero de Jesús Atencia Pérez, Pedro José Anaya Torres,

Jóvita María Genes Noriega, Manuel Francisco Petro Atilano, José Miguel Borja Lambertino, Isaac Garcés Castro, Rafael Ramiro Ríos Torres, Pedro Miguel Ramos Anaya, Roberto Antonio Lambraño Lambertino, Manuel del Cristo Ruíz Ruíz, Bartolo Espitia Agamez, Rumaldo Camilo Guerra Sánchez, Alberto Reyes Vargas Avila, José Antonio Ortíz Petro, José Miguel Díaz Atilano, Manuel María Petro Petro, Miguel Díaz Quiroz, Agapito Antonio Ramos Anaya, Alberto Ruíz Izquierdo, Emilio José Petro, Bernardo Doria Guzmán y Alicia María Moreno Hernández, presentaron demanda en contra del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA, cuyas pretensiones fueron las siguientes (fls. 190 a 221): “PRIMERA: . Que es nula la Resolución No. 0406 de 30 de mayo de 1995 emanada del Gerente Regional del Incora, dr. Edelberto de la Ossa Chavez (en esa época) y la Res. 1739 de 30 de ag. de 1994 que éste dictó y que aquella confirmó, y que decretan la caducidad de los comodatos celebrados entre mis poderdantes y el Incora el 1º de julio de 1988. SEGUNDA: Que como consecuencia de tales declaraciones se declare aún vigentes los contratos de comodato celebrados entre mis poderdantes y el Incora el 1º de julio de 1988”. De acuerdo con los hechos de la demanda, el 1º de julio de 1988 las partes celebraron contratos de comodato sobre el predio Trementino, ubicado dentro del baldío de la Ciénaga Grande, en comprensión del Municipio de San Pelayo, fecha

desde la cual los demandantes han laborado y aprovechado la tierra en agricultura y en pequeña ganadería siendo víctimas a veces de la penetración de ganados ajenos en dichos predios; sostuvo la parte actora, que “El Incora, basado en suposiciones y no en hechos plenamente probados trata ahora de caducar los comodatos y de consiguiente expulsar injustamente a esos campesinos, a esos ‘hombres icoteas’ que viven con el agua y las desesperanzas hasta el cuello’...“. En el capítulo de normas violadas y concepto de la violación, adujo el art. 29 de la Constitución Política, los arts. 3, 34, 35 y 36 del Código Contencioso Administrativo y el art. 174 del C. de P:C., alegando que fueron desconocidos porque no se aplicó el debido proceso ya que la decisión no se tomó con base en pruebas de que los comodatarios incumplieron las obligaciones estipuladas en los contratos, como la de no arrendar el predio; por otra parte, sostuvo la parte actora que no se garantizó el derecho de imparcialidad y contradicción a los comodatarios, porque la inspección realizada en enero 14 de 1993 se efectuó sin citarlos a la misma “...para que explicaran la presencia del ganado, la falta de cosechas en algunos sectores del predio”; y no hubo imparcialidad porque no se tuvo en cuenta lo que los favorecía, por ejemplo las anotaciones de la inspección ocular de la mencionada fecha, cuando se refirió a “...todas estas características de terrenos bajos y anegadizos” o cuando se afirmó que “...la explotación del

citado predio solo se hace posible en forma temporal ...”.

2. La contestación de la demanda.

Notificado el auto admisorio de la demanda al representante legal del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA a través de su gerente regional, esta entidad contestó la demanda (fls. 27 y 29), admitió algunos hechos, negó otros y afirmó que la caducidad de los contratos de comodato se produjo legalmente, siguiendo el procedimiento establecido para ello por el Acuerdo No. 020 del 24 de julio de 1985 expedido por la Junta Directiva del Incora y lo dispuesto en las mismas cláusulas de los contratos de comodato y con base en las pruebas recaudadas, que acreditaron la indebida explotación de los predios entregados a los demandantes en virtud de los comodatos celebrados con ellos.

3. La Sentencia de Primera Instancia.

El Tribunal declaró la nulidad de las Resoluciones Nos. 1739 del 30 de agosto de 1994 y 406 del 30 de mayo de 1995 expedidas por el Gerente Regional del Incora Córdoba, por cuanto consideró que el Acuerdo No. 020 del 24 de julio de 1985 establecía el procedimiento que se debía seguir en el trámite de la caducidad para las resoluciones de adjudicación y de contratos de asignación o de comodato que otorgara el Incora, estipulando en el artículo 41 que “...la caducidad se declarará por el Instituto previa comprobación de la causal respectiva y realizada la práctica de las diligencias pertinentes, las conclusiones obtenidas se pondrán en conocimiento del interesado mediante oficio que se le entregará personalmente; y

a partir de entonces y dentro de los 10 días siguientes podrá presentar los descargos y solicitar las pruebas que a bien tenga, las cuales de ser solicitadas se practicarán dentro de los 10 días siguientes”; en el presente caso, la demanda adujo que no se dio traslado a los comodatarios de las diligencias adelantadas por el Incora, es decir que no se les garantizó el derecho de defensa, por lo cual, sostuvo el Tribunal, le correspondía a la entidad demandada la carga de probar dentro del plenario el cumplimiento del debido proceso en la expedición de los actos administrativos acusados, mediante la demostración de haberle corrido traslado de los cargos a los comodatarios para que éstos rindieran sus descargos y ejercieran su derecho de defensa, carga que no cumplió y por lo tanto, era procedente acceder a las pretensiones de la demanda (fls. 228 a 234).

4. El Recurso de Apelación.

Inconforme con lo decidido, el Incora interpuso recurso de apelación para que la sentencia de primera instancia sea revocada; sostuvo la apelante que la entidad sí garantizó el derecho de defensa de los comodatarios, quienes tuvieron oportunidad de conocer y controvertir las pruebas recaudadas por aquella antes de tomar la decisión; es así como se acreditó en el proceso, que los comodatarios otorgaron poder a un abogado para que los representara en los descargos en el “Expediente relativo al predio ‘Trementino’ Arepas – Informativo sobre posibles revocatorias de comodatos” y que dicho apoderado presentó escrito ante el Incora en el cual ejerció el legítimo derecho de defensa de los comodatarios; luego, frente

a la expedición de la Resolución No. 1739 del 30 de agosto de 1994, que le fue notificada personalmente al apoderado de los comodatarios, éste interpuso recurso de apelación, y posteriormente interpuso recurso de reposición ante el Gerente Regional Proyecto Córdoba solicitando la práctica de una inspección ocular al predio, la cual fue efectivamente ordenada por la entidad; dicho recurso, fue resuelto mediante Resolución No. 0406 del 30 de mayo de 1995; por otra parte, sostuvo el apelante que la carga de la prueba le correspondía a la parte demandante, quien debió acreditar los hechos de la causa petendi (fl. 238).

5. Actuaciones en la segunda instancia.

Admitido el recurso de apelación, se corrió traslado por el término común de 10 días a las partes y al Ministerio Público para alegar y emitir concepto respectivamente (fls. 260 y 264), lapso dentro del cual la apoderada del Incora reiteró los argumentos expuestos a lo largo del proceso, en el sentido de que, de un lado, a los comodatarios sí se les respetó el debido proceso ya que tuvieron oportunidad de controvertir las pruebas y conocían del procedimiento de caducidad del contrato de comodato que se estaba adelantando, a tal punto, que designaron un apoderado para que los representara, el cual presentó descargos, pidió la práctica de una inspección ocular y además, fue notificado personalmente de la Resolución No. 1739 de 1994, contra la cual interpuso reposición; y de otro lado, que la decisión obedeció al incumplimiento de las obligaciones contractuales

por parte de los comodatarios, comprobado en tres inspecciones oculares, y se ajustó a las previsiones legales aplicables, sin que los demandantes hubieran probado dentro del proceso el cargo de violación del debido proceso, como les correspondía, en virtud del principio de la carga de la prueba (fl. 267). Por su parte, el Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, pidió la revocatoria de la sentencia de primera instancia, por cuanto consideró que en el proceso se probó el incumplimiento de los comodatarios que dio lugar a la declaratoria de caducidad del respectivo contrato, puesto que mediante las inspecciones oculares que se practicaron, se pudo determinar que no estaban explotando el predio en la forma en que se comprometieron a hacerlo; por otra parte, la parte actora debió probar que los actos administrativos demandados fueron expedidos en contravía del debido proceso, y no lo hizo; en consecuencia, el Ministerio Público consideró que no se dio la violación de las normas aducidas en la demanda y por lo tanto, las pretensiones no tenían vocación de prosperidad (fl. 274). CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala revocará la sentencia apelada, con base en las siguientes consideraciones: ILa acción. En primer lugar, observa la Sala que a pesar de que se trata de la impugnación de un acto administrativo y que la demanda fue presentada el 17 de julio de 1995 en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en realidad la procedente es la acción relativa a controversias contractuales consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo vigente para la época de

presentación de la misma1, toda vez que el impugnado, es un típico acto administrativo contractual, como es el que declara la caducidad de un contrato estatal. No obstante, dado que el procedimiento a seguir es el mismo y en este caso concreto no tiene injer