CE-SECCION TERCERA-23001-23-33-000-2014-00199-01(58345)-2018

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

EXCEPCIÓN PREVIA / AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES PREVIAS / FINALIDAD DE LA EXCEPCIÓN PREVIA De las excepciones previas. Este mecanismo procesal tiene como finalidad atacar el procedimiento, más no la cuestión de fondo del litigio o del derecho controvertido, las cuales pueden ser alegadas dentro del término del traslado de la demanda y dirimidas por el juez o Magistrado de conocimiento ya sea de oficio o a petición de parte tal como lo advierte el numeral 6º del artículo 180 del CPACA.

CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL

CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA / CONCEPTO DE CONCILIACIÓN /

CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL La conciliación extrajudicial, en lo concerniente a asuntos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se puede definir como aquel mecanismo alternativo de solución de conflictos, que constituye por mandato legal, requisito de procedibilidad para el ejercicio de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, como lo señala el numeral 1º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.

MINISTERIO PÚBLICO / COMPETENCIA DEL MINISTERIO PÚBLICO /

COMPETENCIA TERRITORIAL / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL /

CONCILIACIÓN PREJUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA

[D]entro del ordenamiento jurídico no existe una regulación especial de competencia por factor territorial de los agentes del Ministerio Público respecto al

conocimiento de las solicitudes de conciliación prejudicial. (...) se puede deducir de acuerdo con las normas anteriormente citadas, que los Procuradores Judiciales no tiene una competencia territorial definida, pues la misma cubre todo el territorio nacional, sin que dicha situación implique un vicio en el procedimiento a la hora de resolver una solicitud de conciliación prejudicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá D. C., cinco (5) de marzo de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 23001-23-33-000-2014-00199-01(58345)

Actor: ALLIANZ SEGUROS S.A.

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVIAS

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

(AUTO) Decide el Despacho el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada – Instituto Nacional de Vías – INVIAS, contra la decisión adoptada en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión del 24 de octubre de 20161, que declaró como no probada la excepción propuesta por la citada entidad.

I. ANTECEDENTES I.1. La Sociedad Allianz Seguros S.A. actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, con el fin de declarar la nulidad parcial de las Resoluciones N° 01057 del 11 de marzo y 02701 del 19

de junio de 2013, por medio de las cuales se declaró el incumplimiento del contrato de obra N° 3005 de 2009, celebrado entre la citada entidad y el Consorcio Carreteras JP (integrado por la Constructora PI. S.A. y Jaime Puerta Atehortua) y que se ordenara a la accionada devolver los dineros cancelados por el incumplimiento de los mencionados actos administrativos. I.2. La demandada - Instituto Nacional de Vías – INVIAS, a la hora de dar contestación a la demanda, propuso como excepción “NO HABER AGOTADO LA COMPAÑÍA DE SEGUROS COLSEGUROS HOY ALLIANZ SEGUROS S.A., como requisito de procedibilidad, la conciliación extrajudicial”. Fundó el medio exceptivo en que en el plenario no existía prueba que acreditara el cumplimiento del requisito de procedibilidad, pues si bien se había allegado constancia de conciliación extrajudicial expedida por la Procuraduría 10ª Judicial II Delegada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, esta, no era la competente para llevar a cabo dicha diligencia, toda vez que quien estaba facultado para realizarla era el agente del Ministerio Público designado ante los Jueces o Tribunales Administrativos del departamento de Córdoba. Por tal motivo, consideró que la mencionada audiencia carecía de efectos jurídicos. I.3. El Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, en audiencia inicial celebrada el 24 de octubre de 2016, declaró como no probada la 1 Fls. 327 a 334 C.Ppal. excepción propuesta por el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, al considerar que

“(…) no exist[ía] norma vigente que determin[ara] la competencia territorial exclusiva para los procuradores judiciales, y por el contrario, los agentes del Ministerio Público comprenden todo el territorio nacional, por tanto no da lugar para el rechazo de la demanda, agrego, que la solicitud de conciliación se encuentra legitimada y el trámite surtido no vicia en forma alguna el procedimiento.” Aunado a ello, señalo que “(…) en gracia de discusión se admitiera la falta de competencia del agente del Ministerio Público, se destaca que la parte convocada, hoy demandada INVIAS, acudió sin cuestionar la competencia del conciliador, manifestando que el comité de conciliación de esa entidad, en sesión celebrada el 5 de febrero de 2014 decidió por unanimidad de sus miembros no conciliar, es decir que con la intervención de la parte demandada dentro de la diligencia de conciliación celebrada el 11 de febrero de 2014, quedaría saneada la causal de anulabilidad que se alega, a la luz de las reglas procesales previstas en el Código General del Proceso.” Por tal motivo, advirtió que la audiencia de conciliación prejudicial había cumplido con la finalidad del mecanismo alternativo de solución de conflictos y con el agotamiento del requisito de procedibilidad establecido en numeral 1º del artículo 161 del CPACA. I.4. La entidad demandada - Instituto Nacional de Vías – INVIAS presentó recurso de reposición y en subsidio apelación, en el que indicó que no compartía la decisión adoptada, toda vez que si bien el a quo había manifestado que no existía norma especial dentro del ordenamiento jurídico que regulara la

competencia territorial de los Procuradores judiciales, dicho vacío fue llenado por la Lay 640 de 2001, la cual determinó que cuando se fuera a ejercer las acciones contractuales el Juez competente era el del lugar donde se ejecutó el contrato. Por tal motivo, en su criterio para conocer de la conciliación extrajudicial el agente competente era el del Ministerio Público ante esos Jueces o Magistrados del lugar donde se había suscrito el contrato. Por otra parte, señaló que si bien no se alegó en la audiencia de conciliación el factor territorial del agente del Ministerio Público, esto hacía parte de una estrategia, sin el ánimo de vulnerar el debido proceso. Por tal motivo, reiteró que por factor territorial la Procuraduría 10ª Judicial II para Asuntos Administrativos del Distrito Judicial de Cundinamarca no era la competente para adelantar la diligencia de conciliación, toda vez que quien la debió realizar era los Procuradores Delegados para Asuntos Administrativos del Departamento de Córdoba, por cuanto fue allí donde se suscribió el contrato que originó el presente litigio. I.5. El a quo rechazó por improcedente el recurso de reposición y concedió en el efecto suspensivo el de apelación de conformidad con el inciso 3° del artículo 243 del CPACA.

II. CONSIDERACIONES 2.1. El Despacho es competente para decidir el recurso interpuesto, por tratarse del auto de audiencia inicial que resuelve las excepciones previas, en los términos del artículo 180 numeral 6 del CPACA.

Cabe agregar que la presente decisión no pone fin al proceso, por lo que su

conocimiento radica en el Magistrado Ponente y no en la Sala, de acuerdo con lo decidido en Sala de Subsección del 3 de diciembre de 2015, y por lo dispuesto en los artículos 125 y 243-1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2. A efectos de cumplir con tal cometido, se precisa que el problema jurídico se centra en determinar si la Procuraduría 10 Judicial II Delegada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca era la competente para realizar la conciliación prejudicial solicitada por ALLIANZ SEGUROS S.A. en procura de agotar el requisitos de procedibilidad, a pesar de que el contrato objeto del litigio se ejecutó en un lugar distinto a este. 2.3. De las excepciones previas Este mecanismo procesal tiene como finalidad atacar el procedimiento, más no la cuestión de fondo del litigio o del derecho controvertido2, las cuales pueden ser alegadas dentro del término del traslado de la demanda y dirimidas por el juez o Magistrado de conocimiento ya sea de oficio o a petición de parte tal como lo advierte el numeral 6º del artículo 180 del CPACA. 2.3.2. De la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad 2 Artículo 100 del Código General del Proceso. La conciliación extrajudicial, en lo concerniente a asuntos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se puede definir como aquel mecanismo alternativo de solución de conflictos, que constituye por mandato legal, requisito de procedibilidad para el ejercicio de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales,

como lo señala el numeral 1º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011. 2.3.3. De los Procuradores Judiciales El artículo 23 de la Ley 640 de 20013 señala: “CAPÍTULO V De la conciliación contencioso administrativa ARTICULO 23. Conciliación extrajudicial en materia de lo contencioso administrativo. Las conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo sólo podrán ser adelantadas ante los agentes del Ministerio Público asignados a esta jurisdicción y ante los conciliadores de los centros de conciliación autorizados para conciliar en esta materia.” Entre las funciones del Procurador Judicial se encuentran las señaladas en el Decreto 262 del 20004 en su artículo 37 adicionado por el artículo 4º de la Ley 1367 de 20095 y 44, de la siguiente manera: “ARTÍCULO 37. Funciones. Los procuradores judiciales ejercerán funciones preventivas y de control de gestión, disciplinarias, de protección y defensa de los derechos humanos y de intervención ante las autoridades administrativas y judiciales, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política, las leyes y en este capítulo cuando lo determine el Procurador General en virtud de las facultades contenidas en el artículo 7 de este decreto. Inciso adicionado por el art. 4, Ley 1367 de 2009. Además de las funciones disciplinarias, de control de gestión y preventivas, los procuradores judiciales en lo Contencioso Administrativo tendrán funciones de conciliación en los términos señalados por las leyes que regulan esta materia”. ARTÍCULO 44. Procuradores judiciales con funciones de intervención

en los procesos contencioso administrativos. Los procuradores judiciales con funciones de intervención en los procesos contencioso administrativos actuarán ante los tribunales y los juzgados administrativos, ante los tribunales de arbitramento, cámaras de comercio y asociaciones profesionales gremiales que conozcan procesos contencioso administrativos y demás autoridades que señale la ley. 3 "Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones". 4 “Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.” 5 “por la cual se adicionan unas funciones al Procurador General de la Nación, sus Delegados y se dictan otras disposiciones.” Igualmente, intervienen en los procesos de pérdida de investidura de los alcaldes, diputados y concejales y promueven las acciones de pérdida de investidura conforme a la ley. (…).” Por su parte, el inciso segundo del parágrafo 2 del artículo 6º del Decreto 1716 de mayo 4 de 20096 señala: “Artículo 6°. Petición de conciliación extrajudicial. La petición de conciliación o extrajudicial podrá presentarse en forma individual o conjunta por los interesados, ante el agente del Ministerio Público (reparto)

correspondiente, y deberá contener los siguientes requisitos: (…) Parágrafo 2°. Cuando se presente una solicitud de conciliación extrajudicial y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley, el agente del Ministerio Público expedirá la correspondiente constancia dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. Si durante el trámite de la audiencia se observare que no es procedente la conciliación, se dejará constancia en el acta, se expedirá la respectiva certificación y se devolverán los documentos aportados por los interesados. Cuando el agente del Ministerio Público, en razón del factor territorial o por la naturaleza del asunto, no resulte competente para conocer de la respectiva conciliación, remitirá la solicitud y el expediente al funcionario que tenga atribuciones para conocer de la misma.” De lo anterior, se infiere que dentro del ordenamiento jurídico no existe una regulación especial de competencia por factor territorial de los agentes del Ministerio Público respecto al conocimiento de las solicitudes de conciliación prejudicial. Distinto como si lo advierte el numeral 1º del artículo 28 del C.G.P. y a su vez en el artículo 156 del C.P.A.C.A. donde se señalan las reglas de competencia territorial de los Jueces y Magistrados en los procesos contenciosos administrativos para conocer de los distintos medios de control. 2.4. Del caso concreto En el sub lite, la parte demandada - Instituto Nacional de Vías – INVIAS alega que por factor territorial la Procuraduría 10ª Judicial II para Asuntos Administrativos del Distrito Judicial de Cundinamarca no era la competente para adelantar la diligencia

de conciliación, toda vez que quien la debió realizar era los Procuradores Delegados para Asuntos Administrativos del Departamento de Córdoba, por cuanto fue allí donde se suscribió el contrato que originó el presente litigio. 6 “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001.” Sin embargo, como se indicó en renglones anteriores al existir un vacío legal respecto a las competencias territoriales de los Procuradores Judiciales en materia de conciliación prejudicial, esta instancia no encuentra suficientes argumentos jurídicos que lleven al consentimiento de una supuesta irregularidad en lo concerniente a la competencia de la Procuraduría 10ª Judicial II para Asuntos Administrativos del Distrito Judicial de Cundinamarca para adelantar la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para acceder la jurisdicción contenciosa administrativa, a pesar de que la ejecución del contrato que es el objeto de controversia en el presente litigio se haya celebrado en un departamento distinto. De tal suerte, se puede deducir de acuerdo con las normas anteriormente citadas, que los Procuradores Judiciales no tiene una competencia territorial definida, pues la misma cubre todo el territorio nacional, sin que dicha situación implique un vicio en el procedimiento a la hora de resolver una solicitud de conciliación prejudicial. Aunado a ello, es importante resaltar que las funciones de las distintas autoridades no pueden ser implícitas o supuestas, toda vez las mismas deben estar claramente establecidas dentro del ordenamiento jurídico, de acuerdo con el principio de legalidad tal como lo advierten los artículos 6º y 122 de la Constitución

Política; situación que no se presenta en el sub lite, pues contrario a lo manifestado por el recurrente no existe norma explicita respecto a la competencia territorial de los Procuradores Judiciales, como si la tienen los Jueces y Magistrados de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, las cuales se encuentran determinadas en el numera 1º del artículo 28 del C.G.P. y a su vez en el artículo 156 del C.P.A.C.A. Por otra parte, considera el Despacho que dentro de las fines de la Procuraduría General de la Nación está el de velar el cumplimiento de las garantías constitucionales, la protección del patrimonio público y la defensa del debido proceso. No obstante, en gracia de discusión si se regularan las competencias territoriales de los Procuradores Judiciales a la hora de resolver las solicitudes de conciliación prejudicial para agotar el requisito de procedibilidad, en cierta forma se disiparía los fines esenciales otorgados a esta entidad, pues se presentaría un exceso de rigor formal que atentaría contra el acceso a la administración de justicia. En ese orden de ideas, se concluye que la actuación del Ministerio Público a la hora de avocar conocimiento de la solicitud de conciliación prejudicial fue legítima, lo que conlleva a inferirse que la excepción propuesta por Instituto Nacional de Vías – INVIAS no está llamada a prosperar, por lo que se confirmará en todas sus partes la decisión proferida dentro de la audiencia inicial del 24 de octubre de 2016 por parte de la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Por lo expuesto, este Despacho

RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, en la audiencia inicial celebrada el 24 de octubre de 2016, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS