CE-SECCION TERCERA-23001-23-33-000-2015-00395-01(59644)-2017

REPARACIÓN DIRECTA - Auto. Se difiere el estudio de la excepción de caducidad del medio de control hasta el momento de proferir sentencia / CADUCIDAD - Diferido su estudio hasta sentencia / PRINCIPIO PRO ACTIONE - Acceso efectivo a la administración de justicia / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - Tutela efectiva En el caso concreto observa la Sala, que con base a las pruebas aportadas por la parte actora, es evidente que no existe certeza en el día en que ella, tuvo conocimiento de los hechos que dieron origen a la existencia del perjuicio y en ese entendido, considera el Despacho que no se debe proceder a la declaración de la caducidad en la medida que no existen elementos de juicio que generen convicción al juez respecto de su acaecimiento, por lo que ante la duda se deberá dar trámite al proceso a fin de que en el mismo se determine, sin asomo de dudas, la configuración o no de la caducidad (…), en virtud del principio pro actione y en aras de privilegiar el acceso efectivo a la administración de Justicia, decide confirmar el auto mediante el cual el Tribunal Administrativo de Córdoba difiere el estudio de la excepción de caducidad del medio de control hasta el momento de proferir sentencia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 228 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 LITERAL 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 23001-23-33-000-2015-00395-01(59644)

Actor: CRISTINA ISABEL RIVERA SANCHEZ

Demandado: MUNICIPIO DE MONTERÍA - CAJA DE COMPENSACIÓN

FAMILIAR DE CÓRDOBA

Referencia: MEDIO DE CONTROL REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) Asunto: COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Segunda instancia – RECURSO DE APELACION CONTRA AUTO – Audiencia inicial, decisión sobre excepciones previas - CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL –concepto, término y cómputo.

Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada, Municipio de Montería, contra lo determinado por el Tribunal Administrativo de Córdoba, en el curso de la audiencia inicial del 31 de mayo de 2017, frente a la decisión de diferir el estudio de la caducidad del medio de control al momento de proferir sentencia.

ANTECEDENTES

1. En escrito de 17 de junio 20151, mediante apoderado judicial, la señora Cristina Isabel Rivera Sánchez., en ejercicio del medio de control de reparación directa, solicitó que se declare y se condene al Municipio de Montería - Caja de Compensación Familiar de Córdoba, por los perjuicios materiales y morales causados a la señora demandante y a sus hijos menores, por la “falla probada del servicio que le produjo la pérdida total del ojo izquierdo y deformidad física”2. 2.- El 31 de mayo de 2017, el Tribunal Contencioso Administrativo de CórdobaSala Segunda de Decisión, celebró audiencia inicial, en donde resolvió diferir el

estudio de la excepción de caducidad propuesta hasta el momento de proferir sentencia con fundamento en: “El Consejo de Estado, en los casos de responsabilidad medica cuando no es clara la contabilización de los términos de caducidad del medio de control, en virtud del principio pro actione y pro damato, se flexibiliza los rigores de la caducidad y se da primacía al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva de los derechos. Cuando hay dudas en la configuración de la excepción de caducidad, ya que no se cuentan con los elementos de juicio para determinarla en la fase preliminar, se difiere esa decisión para el momento de dictar sentencia para cuando se haya recaudado todo el material probatorio y se cuenten con suficientes elementos de juicio.3 Declara así, diferir el estudio de la excepción de caducidad hasta el momento de proferir sentencia.

3. En audiencia, la anterior decisión fue objeto de apelación por el apoderado del Municipio de Montería; como fundamento de su recurso, en síntesis, argumenta: El apoderado sostiene que operó el fenómeno de la caducidad del medio de control de reparación directa pues si se observa el cumulo documental en el libelo, se encuentra que el sello de administración judicial, obrante en el traslado y folio 104, se da cuenta que la demanda fue presentada el 17 de junio de 2015. Sostiene que la caducidad del medio de control opera a los dos años y toma como referente la celebración de la audiencia de conciliación ante el procurador judicial que tiene fecha de junio de 2015 y la fecha de presentación de la demanda la cual es 17 de

junio de 2015, es por ello que considera que el termino ha trascurrido con amplitud y por ello se han vencido con los términos. Toma como fecha de conocimiento de los hechos, el diagnostico medico en el cual se determinó el desprendimiento de la retina con ruptura la cual es de fecha del 20 de octubre de 2012. Es por lo anterior 1 Folios 1-12 2 Folios 1-2 3 Cd. Minuto 2100 a 2210 que recurre la decisión del Tribunal y considera que opera plena y claramente la caducidad 4 4.- Frente al recurso de apelación interpuesto, el apoderado de la parte demandante considera: El apoderado afirma que no son de recibo los argumentos y manifestaciones jurídicas realizadas por el recurrente, teniendo en cuenta la fecha de presentación la solicitud de conciliación (9 de abril de 2015), esta solicitud interrumpe el término de la caducidad del medio de control.5

5. Frente al recurso de apelación interpuesto, el apoderado de la Caja de Compensación Familiar de Montería considera que: Se encuentra de acuerdo con el recurso interpuesto, hace alusión al folio 27, diagnostico con fecha del 20 de octubre de 2012, fecha en la cual la actora ya conocía el daño (desprendimiento de retina), Por lo tanto, si hay elementos de juicio que amparan el recurso del apoderado del Municipio de Montería.6

6. El Tribunal Administrativo de Córdoba resolvió conceder el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Municipio de Montería contra la providencia que decidió diferir el estudio de la excepción de caducidad al momento de proferir

sentencia.

CONSIDERACIONES

1. Competencia 1.1-El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con la competencia en segunda instancia asignada por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, articulo 1507, establece que se conocerá en segunda instancia las apelaciones de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia y de las apelaciones contra autos susceptibles de este medio de impugnación. 4 Cd - Minuto 3018 a 3411 5 Cd .Minuto 3435 a 3556 6 Cd. Minuto 3602 a 3655 7 Ley 1437 de 2011. Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. 1.2-Los autos susceptibles de apelación cuando son proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia, se circunscriben a los numerales 1,2,3 y 4 del artículo 243 del C.P.A.C.A8., siendo procedente el recurso ordinario de apelación contra autos proferidos en primera instancia por el Tribunal Administrativo cuando el auto: (i) rechace la demanda, (ii) decrete una medida cautelar y resuelva los

incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite, (iii) ponga fin al proceso y (iv) apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales. 1.3A su vez, aunando a lo anterior, respecto a los autos susceptibles del recurso ordinario de apelación, se encuentra que en el artículo 180, numeral 6 del C.P.A.C.A.,9 establece la posibilidad de interponer el recurso de apelación o el de súplica contra el auto que decide sobre las excepciones en audiencia inicial. 1.4Ahora bien, la decisión recurrida en audiencia inicial resuelve sobre la excepción de caducidad, por lo tanto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en sede de segunda instancia, es competente para conocer el recurso de apelación contra auto que decide sobre las excepciones. 1.5Por lo anterior, el Despacho encuentra que el auto recurrido en audiencia inicial del 31 de mayo de 201710 tiene carácter de apelable, toda vez que se trata de una providencia que decidió sobre excepciones en audiencia inicial, así mismo, se evidencia que el recurso fue interpuesto de manera oportuna y debidamente sustentado.

2. Caducidad del medio de control de reparación directa. 2.1.- La caducidad de la acción contenciosa administrativa como instituto procesal obtiene soporte y fundamento en el artículo 228 de la Constitución Política. Dicho fundamento constitucional determina la aplicación de los términos procesales en el 8 Ley 1437 de 2011. Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por

los jueces administrativos:1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3. El que ponga fin al proceso.

4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. (…) Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. 9 Ley 1437 de 2011. Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas. (…) 6. Decisión de excepciones previas. El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso. 10 Folios 114 - 117 ordenamiento jurídico, buscando ante todo la protección material de los derechos y la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo tejido social11 12. 2.2.- Conforme a la estructuración conceptual de nuestra legislación, la figura de la caducidad de la acción es de estricto orden público y de obligatorio cumplimiento, innegociable e irrenunciable en cuanto implica el reconocimiento normativo de un lapso habilitador para el ejercicio de ciertas acciones judiciales13. En esta perspectiva el legislador ha considerado que la no materialización del término límite establecido para la correspondiente caducidad constituye otro de los

presupuestos para el debido ejercicio de las acciones contencioso administrativas que estuvieren condicionadas para estos efectos por el elemento temporal14. 2.3.- Desde este punto de vista, la caducidad se institucionaliza como un concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden, estabilidad, interés general y seguridad jurídica para los asociados y la administración desde la perspectiva procesal, generando certidumbre en cuanto a los tiempos de las personas para hacer valer sus derechos ante las autoridades judiciales15. En este sentido, las consecuencias 11 Corte Constitucional, SC-165 de 1993. “Desde esta perspectiva, es claro que la justicia, entendida como la resultante de la efectiva y recta mediación y resolución con carácter definitivo de los conflictos surgidos en el transcurso del devenir social, se mide en términos del referente social y no de uno de sus miembros”. 12 Corte Constitucional, SC-351 de 1994. “El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fin (sic), el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la

imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”. 13Corte Constitucional. Sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001, M. P.: Rodrigo Escobar Gil: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público, lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia”. 14 Corte Constitucional, SC-351 de 1994. “Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actúen (sic) dentro de ciertos plazos y

condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio”. 15Corte Constitucional. Sentencia C-781 del 13 de octubre de 1999, M. P.: Carlos Gaviria Díaz: “De otro lado, resulta necesario dotar de firmeza a las determinaciones oficiales estableciendo un momento a partir del cual ya no es posible controvertir algunas actuaciones. De lo contrario, el sistema jurídico se vería avocado a un estado de permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que rodearían el quehacer estatal entorpecerían el desarrollo de las funciones públicas. Ha dicho la Corte: ‘La caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusas algunas para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud del acaecimiento de la condición temporal que es manifiesta en toda caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por la vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad de la administración pública16. 2.4.- De manera concreta, en relación con la caducidad del medio de control de reparación directa dispone el artículo 164.2 literal i) del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que “Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.” 2.5.- Finalmente, y considerando que la caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad del Estado, solo se debe proceder a su declaración cuando existan elementos de juicio que generen certeza en el juez respecto de su acaecimiento, por lo que ante la duda se deberá dar trámite al proceso a fin de que en el mismo se determine, sin asomo de dudas, la configuración o no de la caducidad.

3. Caso en concreto 3.1.- Ahora bien, el recurrente y el apoderado de la Caja de Compensación Familiar de Montería en coadyuvancia con el recurso, señalan que de acuerdo al diagnóstico emitido por VISIÓN TOTAL E.U., con fecha del 20 de octubre de 2012, negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado’. Ahora bien: los términos de caducidad no pueden interpretarse como una forma de negar el acceso a la justicia, precisamente porque la limitación de plazo para

impugnar ciertos actos –y es algo en lo que se debe insistir– está sustentada en el principio de seguridad jurídica y crea una carga proporcionada en cabeza de los ciudadanos para que se interesen y participen prontamente en el control de actos que vulneran el ordenamiento jurídico. Ha añadido la Corte: ‘El derecho de acceso a la administración de justicia sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fin, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta’”. 16Corte Constitucional. Sentencia C-115 de 1998, M. P.: Hernando Herrera Vergara: “La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (art. 136 CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica

y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. el cual diagnosticó a la señora Cristina Isabel Rivera Sánchez “DESPRENDIMIENTO DE LA RETINA CON RUPTURA”17, ya tenía desde esa fecha conocimiento del daño, por lo anterior, se debe considerar que tentativamente operó el fenómeno de la caducidad del medio de control de reparación directa teniendo en cuenta que se presentó solicitud de conciliación el día 9 de abril de 2015, habiendo transcurrido entonces más de dos años. Sin embargo, el Despacho ha realizado una observancia del expediente a tratar, evidenciando que la parte actora pretende demostrar la responsabilidad de las entidades demandadas con fundamento en el dictamen médico expedido por VISION TOTAL E.U., con fecha del 9 de abril de 2013 en donde se determinó igualmente “DESPRENDIMIENTO DE LA RETINA CON RUPTURA”.18 3.2.- Además, también consta en el sumario otro dictamen de VISION TOTAL E.U., con fecha de 9 de octubre de 2012, en donde el diagnóstico principal indicó “OTROS TRASTORNOS DEL CUERPO VITREO Y DEL GLOBO OCULAR” y como diagnóstico relacionado “DESPRENDIMIENTO SEROSO DE LA RETINA”19, se encuentra igualmente, que en el trascurso del año 2012 y 2013 la demandante

solicita y acude a citas médicas en varias ocasiones (Folios 16 a 23 C1), pruebas documentales en las que se evidencia que la demandante, Cristina Isabel Rivera Sánchez, a partir del año dos mil doce y en adelante, como consecuencias de los síntomas y molestias que presentaba, acudió en repetidas ocasiones al servicio médico. 3.4.- Considerando que la caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad del Estado, en el presente caso, es evidente que existe una falta de certeza y precisión en la fecha origen en la cual la parte demandante adquiere conocimiento de los hechos en los que busca endilgar responsabilidad a las entidades demandadas. 3.5.- Por lo anterior, se observa que de las pruebas aportadas al plenario por la parte actora, es evidente que no existe certeza en el día en que la señora Cristina Isabel Rivera Sánchez, tuvo conocimiento de los hechos que dieron origen a la existencia del perjuicio y en ese entendido, considera el Despacho que no se debe proceder a la declaración de la caducidad en la medida que no existen elementos 17 Folio 27 18 Folio 15 19 Folio 24 de juicio que generen convicción al juez respecto de su acaecimiento, por lo que ante la duda se deberá dar trámite al proceso a fin de que en el mismo se determine, sin asomo de dudas, la configuración o no de la caducidad. 3.6.- Ahora bien, se impone, como acertadamente el Tribunal Administrativo de Córdoba fundamento su decisión de diferir el estudio de la excepción de

caducidad en virtud del principio pro actione y en aras de privilegiar el acceso efectivo a la administración de Justicia, seguir adelante la actuación contenciosa administrativa a fin de que sea al momento del fallo, cuando se tengan mayores elementos de juicio, que se podrá determinar con certeza si acaeció la caducidad del medio de control ejercida por los demandantes20. 3.7.- Por lo anterior, el Despacho confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Córdoba en la audiencia inicial celebrada el 31 de mayo de 2017, mediante la cual la Magistrada Ponente decide diferir el estudio de la excepción de caducidad del medio de control hasta el momento de proferir sentencia, en consecuencia, se ordenará dar continuación al trámite procesal. En mérito de lo expuesto, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 31 de mayo de 2017, proferido en el curso de la audiencia inicial mediante el cual el Tribunal Administrativo de Córdoba difiere el estudio de la excepción de caducidad del medio de control hasta el momento de proferir sentencia.

SEGUNDO: ORDENAR que se siga el curso del proceso contencioso administrativo de la referencia.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA 20 Consejo de Estado, Subsección C de la Sección Tercera, Auto de 3 de junio de 2014. Exp. 46107. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.