CE-SECCION TERCERA-23001-23-33-000-2016-00120-01(59326)-2018

APELACIÓN DE AUTO / DECLARA NO PROBADA EXCEPCIÓN DE

CADUCIDAD – Confirma / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO

DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD POR OCUPACIÓN PERMANENTE DE

INMUEBLE / PRINCIPIOS PRO ACTIONE Y PRO DAMATO

[E]n virtud de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal y de los principios pro actione y pro homine (art. 229 de la C.P.), en los eventos en que no exista certeza sobre la fecha a partir de la cual se debe empezar a contar el término de caducidad, corresponde al juez resolver el caso concreto de la manera más beneficiosa admitiendo la demanda, sin perjuicio de que al momento de decidir el juez pueda volver sobre el punto y declarar la caducidad de la acción, es decir, permitiendo el acceso a la justicia (…) De la lectura del escrito de la demanda, se colige que la parte actora pretende la reparación de los daños y perjuicios causados, por el municipio de Montería, con ocasión de la “ocupación permanente de una parte del bien inmueble de su propiedad para la construcción de la Ronda Norte y la Vía Paralela”, ocupación que refiere ocurrió con ocasión de unas obras que se iniciaron en el año 2013 y culminaron en el año 2016 (…) No obstante, en las pretensiones de la demanda la parte actora no distinguió cuál fue el contrato de obra por causa de cuya ejecución se produjo la ocupación permanente del inmueble de su propiedad, y que resulta relevante para tener la certeza de la fecha a partir de la cual se debe comenzar a contabilizar el término de caducidad del medio de control (…) Por lo tanto, en aplicación de los principios

pro actione y pro damato, se confirmará la providencia impugnada que declaró no probada la excepción de caducidad planteada por la entidad territorial demandada,

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 23001-23-33-000-2016-00120-01(59326)

Actor: MARA BECHARA DE ZULETA Y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE MONTERÍA Referencia: APELACION AUTO – REPARACIÓN DIRECTA Procede el despacho a decidir el recurso de apelación presentado por la parte demandada – municipio de Montería contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, a través del cual se declaró no probada la excepción de caducidad.

ANTECEDENTES

1. Los señores Mara Bechara de Zuleta, Ilse Bechara Castilla, Rossana Bechara Castilla y Rolando Bechara Castilla, por intermedio de apoderado, promovieron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra del municipio de Montería con el objeto de que fuera declarado administrativamente responsable por los perjuicios causados a los demandantes con ocasión de la ocupación permanente de un lote de terreno ubicado en la ciudad de Montería con matrícula inmobiliaria No. 140-36334, de su propiedad.

2. El Tribunal Administrativo de Córdoba declaró, en audiencia inicial, no

probada la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada1. Consideró el a quo que: “La Sala advierte que en el expediente se encuentra el contrato No. 2472013, sobre la construcción del pavimento rígido de la avenida primera entre la avenida circunvalar y la calle 64 del municipio de Montería – Departamento de Córdoba, sin embargo, no se encuentra anexo del estudio previo, la propuesta y el pliego de condiciones, los cuales en virtud del párrafo primero de la cláusula uno, hacen parte integrante del contrato y los cuales se hacen necesarios a fin de establecer si los andenes hacen parte de las especificaciones de construcción y por ende determinar la fecha de terminación de la obra o si por el contrario aún no se ha culminado la misma. Es decir, es necesario establecer si la obra se finalizó o no. (…) Lo que consecuentemente conlleva a que en el sub examine se declare no probada la excepción de caducidad, y en consecuencia se continúe la controversia hasta la etapa de la sentencia, (…). Lo anterior, aunado a que revisado el libelo y atendiendo a que no existe certeza sobre el alcance de la obra y si la misma fue terminada, teniendo cuenta que la parte demandante alude que los andenes no se encuentran construidos y 1 Fls. 415 a 417. no es claro si hace parte o no de la obra, lo que no permite tener certeza sobre la configuración de la excepción, por lo que en consecuencia (sic), se RESUELVE: Declárase no probada de Caducidad (sic). Decisión que queda notificada en estrados.”

3. El apoderado de la parte demandada, interpuso recurso de apelación contra

el anterior proveído, solicitando su revocatoria. Adujo el recurrente, que aunque no se aportaron los estudios previos, si se anexó copia del contrato y de un certificado de terminación de la obra, documentos con los que se podía contabilizar el término de caducidad. Agrega que los andenes no ocasionaron los perjuicios que la parte demandante reclama y que los testigos traídos para demostrar este hecho, no tienen pleno conocimiento del mismo dado que no hacían parte de la administración.

4. Al descorrer el traslado del recurso, la parte demandante manifiesta que está completamente de acuerdo con la decisión. Considera que con la prueba testimonial recaudada a quienes si bien no hacían parte de la administración si eran los encargados de vigilar el predio, se demostró que la obra no se ha terminado. Destaca que la obra esta inconclusa, faltan los andenes y por ello los demandantes no saben hasta qué punto se puede ver afectado el predio.

5. El Tribunal Administrativo de Córdoba en el curso de la audiencia concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada municipio de Montería.

CONSIDERACIONES

I. Competencia El Despacho observa que la demanda fue presentada el día 14 de abril de 2014 ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, por lo que la norma aplicable al sub lite es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), que derogó expresamente en su artículo 309, el Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo.

De acuerdo a lo anterior, esta Corporación es competente en segunda instancia

para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos. En consonancia con este mandato, el artículo 180 numeral 6° prevé que el auto que resuelve las excepciones previas es susceptible del recurso de apelación y será decidido por el Consejero Ponente, conforme al artículo 125 del mismo código.

II. Problema Jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto, corresponde a la Sala determinar si, se debe confirmar o no el auto que declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por el municipio de Montería.

III. Caducidad del medio de control de reparación directa. Ocupación permanente de inmuebles Es necesario indicar que respecto a la caducidad, en asuntos relacionados con la ocupación permanente de inmuebles, la jurisprudencia de ésta Corporación distingue dos supuestos, como se señala en la decisión que se trae a colación: 31. (i) En los eventos en que la ocupación ocurre con ocasión de la realización de una obra pública con vocación de permanencia, el término de caducidad para ejercicio de la acción de reparación directa no puede quedar suspendido permanentemente, razón por la cual el mismo debe calcularse desde que la obra ha finalizado, o desde que el actor conoció la finalización de la obra sin haberla podido conocer en un momento anterior. En la sentencia del 10 de junio de 2009 se dijo al respecto: En los asuntos relativos a la ocupación de un inmueble por trabajos públicos, la jurisprudencia ha reiterado, en varias oportunidades […], que el término de

caducidad se cuenta a partir de la fecha en que cesó la ocupación del bien, como quiera que la pretensión del afectado es reclamar los perjuicios que se dieron durante el lapso que permaneció ocupado el terreno y éstos sólo pueden determinarse, cuando aquella haya cesado. (…) Como quiera que el acta de iniciación del contrato no fue aportada al expediente y de las actas de reunión no se puede establecer claramente cuándo se dio por terminado aquél, en el presente caso no se declarará la caducidad de la acción toda vez que al no existir claridad sobre la fecha exacta de finalización de la obra, se entiende que no ha corrido el término legal de 2 años para presentar la demanda de reparación directa por ocupación de inmueble por trabajos públicos.2

32. Por otra parte, (ii) cuando la ocupación ocurre “por cualquier otra causa”, el término de caducidad empieza a correr desde que ocurre el hecho dañoso, que se entiende consumado cuando cesa la ocupación del inmueble, siempre que la misma sea temporal, o, en casos especiales, se computa desde cuando el afectado ha tenido conocimiento de la ocupación del bien en forma posterior a la cesación de la misma: Así las cosas, en tratándose de ocupación temporal o permanente de inmuebles el inicio del término para intentar la acción de reparación directa coincide con el de la ejecución del hecho, omisión u operación administrativa, ocupación temporal o permanente del inmueble, es decir, desde cuando cesó la ocupación temporal, o desde cuando se terminó la obra en relación con la ocupación permanente, y sólo en eventos muy especiales, como aquellos en los cuales la producción o

manifestación del daño no coincide con el acaecimiento de la actuación que les da origen, la Sala ha considerado que el término para accionar no debe empezar a contarse desde cuando se produjo la actuación causante del daño sino desde que el afectado tuvo conocimiento del mismo, de acuerdo con las circunstancias concretas del caso”3. 2 Sentencia del 10 de junio de 2009, expediente: 22461, demandante: Sociedad de Comercio Jaramillo Fonnegra y Cía., C.P.: Enrique Gil Botero. En dicha sentencia se citan otras proferidas por ésta Sala, a saber: 28 de enero de 1994, expediente 8610; 2 de noviembre de 2000, expediente 18.086; y 17 de febrero de 2005, expediente 28.360. También puede consultarse el auto del 25 de agosto de 2005, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, expediente 26721. Allí se dijo: “Entratándose de ocupación temporal o permanente de inmuebles, el término para accionar, empieza a correr a partir del día siguiente a su ocurrencia, es decir desde cuando cesó la ocupación temporal porque en ese momento se consolida el perjuicio, o desde cuando se termine la obra en relación con la ocupación permanente.” 3 Sentencia del 7 de mayo de 2008, expediente 16.922, demandante: Sociedad Preycosanter Ltda., C.P.: Ruth Stella Correa. De la misma manera, en sentencia del 11 de agosto de 2010 esta Corporación señaló: “Al respecto, la Sala tiene por establecido que el término de caducidad en este tipo de acciones se cuenta, generalmente, a partir del día siguiente a la fecha en que tuvo ocurrencia el hecho, la omisión o la operación administrativa que sea la causa

del perjuicio: “...Por regla general, la fecha para la iniciación del conteo de ese término es el del día siguiente al del acaecimiento del hecho, omisión y operación administrativa. Excepcionalmente, esta Sala en su jurisprudencia ha tenido en cuenta que el término de caducidad, por alguna de esas conductas administrativas, se cuenta a partir del conocimiento del hecho dañino y no a partir de su ocurrencia, precisamente, porque el hecho no se hizo visible...” “El artículo 136 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la ley 446 de 1998, consagra (sic), en el numeral 8, el término de caducidad de la acción de reparación directa. En esa perspectiva, la Sala ha señalado, en reiteradas ocasiones, que el término de caducidad de la acción de reparación directa se cuenta a partir del día siguiente a la fecha en que tuvo ocurrencia el hecho, la omisión o la operación administrativa fuente o causa del perjuicio, razón por la que es a partir de la mencionada fecha que debe surtirse el cómputo del respectivo término legal. Es posible que, en algunas ocasiones, la concreción o conocimiento del daño sólo se produzca con posterioridad al tiempo de acaecimiento de los hechos dañosos fundamento de la acción, circunstancias en las que se empezará a contar el término de caducidad a partir del momento en que alguna de aquéllas tenga ocurrencia, pues, de lo contrario, se estaría cercenando la posibilidad del acceso a la administración de justicia (art. 228 C.P.) y, de otra parte, se colocaría a la persona que padece el detrimento en una situación de incertidumbre en

relación con la posibilidad de solicitar la reparación del menoscabo padecido”4”5.

IV. Los principios Pro Actione y Pro Homine y la caducidad 4 Sentencia proferida el tres de agosto de 2006 por la Sección Tercera del Consejo de Estado, expediente 32.537. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de agosto de 2010, radicado: 85001-23-31-000-199800117-01 (18826) C.P. Enrique Gil Botero.

Para efectos de determinar la caducidad de la oportunidad para acceder a la administración de justicia en reparación directa (art. 229 de la C.P.), esta Corporación ha señalado en lo que tiene que ver con el principio pro actione, que el juez contencioso debe “computar el plazo de caducidad a partir del momento en el cual el demandante conoció la existencia del hecho dañoso por la sencilla razón de que sólo a partir de esta fecha tiene un interés actual para acudir a la jurisdicción”6. Igualmente, se ha sostenido que procede la admisión de la demanda cuando no es posible establecer si la oportunidad feneció, “sin perjuicio de la facultad con que cuenta el juez para analizar, en el momento de decidir la controversia, el fenómeno de la caducidad de la acción, una vez se hayan allegado al expediente suficientes elementos de juicio que permitan determinar el preciso momento a partir del cual debió iniciarse el cómputo de caducidad para el ejercicio de la acción en el caso concreto”7. De igual manera, respecto al principio pro homine, la jurisprudencia ha sostenido

que se trata de un “ingrediente hermenéutico potencializador de los derechos fundamentales”, cuya “eficacia en el ordenamiento jurídico interno fue reconocida por el propio constituyente en disposiciones como el artículo 93 superior al consagrar que ‘los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno’8”. De acuerdo a lo anterior, en virtud de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal y de los principios pro actione y pro homine (art. 229 de la C.P.), en los eventos en que no exista certeza sobre la fecha a partir de la cual se debe empezar a contar el término de caducidad, corresponde al juez resolver el caso concreto de la manera más beneficiosa admitiendo la demanda, sin perjuicio de que al momento de decidir el juez pueda volver sobre el punto y declarar la caducidad de la acción, es decir, permitiendo el acceso a la justicia.

V. Análisis del despacho 6 Auto de 13 de diciembre de 2007, expediente 33991, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. 7 Auto de 22 de marzo de 2007, expediente 32935, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. 8 Sentencia de 22 de enero de 2009, radicado 68001-23-15-000-2007-00682-01, C.P. María Nohemí

Hernández Pinzón. De la lectura del escrito de la demanda, se colige que la parte actora pretende la reparación de los daños y perjuicios causados, por el municipio de Montería, con

ocasión de la “ocupación permanente de una parte del bien inmueble de su propiedad para la construcción de la Ronda Norte y la Vía Paralela”, ocupación que refiere ocurrió con ocasión de unas obras que se iniciaron en el año 2013 y culminaron en el año 2016. Revisado el plenario, la Sala advierte que se anexó el documento que contiene el contrato de Obra No. 247 – 20139, para la construcción de pavimento rígido de la avenida primera entre la avenida circunvalar y la calle 64 del municipio de Montería, así como su acta de liquidación10 y acta del pago final. De igual manera reposa el contrato de Obra No. 004 de 201011 cuyo objeto era la fase dos para la construcción de las obras de la ronda del Sinú entre las calles 56 y 62 en el municipio de Montería, con su respectiva acta de liquidación12”. No obstante, en las pretensiones de la demanda la parte actora no distinguió cuál fue el contrato de obra por causa de cuya ejecución se produjo la ocupación permanente del inmueble de su propiedad, y que resulta relevante para tener la certeza de la fecha a partir de la cual se debe comenzar a contabilizar el término de caducidad del medio de control, si a partir de la terminación del contrato de obra No. 004 de 2010, o a partir de la terminación del contrato de obra No. 247 de 2013, puesto que el municipio de Montería alega como término para contabilizar la caducidad la fecha de entrega del contrato de obra No. 004 de 2010, mediante el cual se construyó la fase dos de la ronda del Sinú esto es, el 30 de noviembre de

2010 y la parte demandante hace alusión a unas obras iniciadas en el 2013 y terminadas en el 2016, así: “(…) 2. El municipio de Montería, a través de la Alcaldía, ocupó permanentemente parte del bien inmueble para la construcción de la Ronda Norte, la Vía paralela que da salida al Barrio el Recreo y otras obras, habiendo iniciado aproximadamente en el año 2013 y ejecutándose hasta el 9 Fls. 251 a 256 del C.1. 10 Fls. 257 a 258 del C.1. 11 Fls. 236 a 248 del C.1. 12 Fls. 249 a 250 del C.1. mes de febrero de 2016, mes a partir del cual se conoció con exactitud el tiempo de la ocupación del predio y que esta sería permanente, por lo tanto, es a partir de esta fecha que se cuenta la caducidad de la acción(…)” Tampoco es suficiente lo argumentado y soportado por las partes, hasta este momento procesal, para comprobar si los andenes que según la parte demandante están por construirse, hacen parte de algunas de las obras adelantadas con ocasión de la ejecución de los contratos mencionados anteriormente, ni para determinar las áreas de influencia de las construcciones de obra, puesto que, en los documentos aportados no se logra evidenciar si dentro de las áreas de influencias construidas, esto es, 6045 m2 para el contrato de Obra No. 247 de 2013 y 7.780 m2 para el contrato de Obra No. 004 del 2010 se encuentran terrenos de propiedad de los demandantes. Por lo tanto, en aplicación de los principios pro actione y pro damato, se

confirmará la providencia impugnada que declaró no probada la excepción de caducidad planteada por la entidad territorial demandada, sin perjuicio de la facultad con que cuenta el juez para analizar, en el momento de decidir la controversia y una vez se hayan allegado al expediente suficientes elementos de juicio, la caducidad del medio de control. En mérito de lo anterior, este Despacho de la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, RESUELVE: Primero. CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por el demandado municipio de Montería. Segundo. En firme este proveído DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase,

JAIME ENRIQUE RODRIGUEZ NAVAS