CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-1994-09985-01(14393)-2005

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / PLANIFICACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA - Retrasos en la programación diaria / MULTA AL CONTRATISTA / MULTA EN EL CONTRATO ADMINISTRATIVO / MULTA EN EL CONTRATO ESTATAL / CONCEPTO DE MULTA / EXIGIBILIDAD DE LA MULTA / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / NORMATIVIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / CLÁUSULAS DEL CONTRATO ESTATAL - Cláusulas de forzosa inclusión / CLÁUSULA

OBLIGATORIA / MORA DEL CONTRATISTA / INCUMPLIMIENTO DEL

CONTRATO ESTATAL / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

SANCIONATORIO / VENCIMIENTO DEL PLAZO PARA EJECUTAR CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DE LA MULTA Las multas (…) son de naturaleza sancionatoria, pues no tienen la función de reparar los daños causados con el incumplimiento, de ahí que no sea condición para su procedencia la prueba de los perjuicios causados por quien invoca su aplicación. Su función es eminentemente compulsiva, ya que tienen por objeto apremiar al contratista para que ejecute las prestaciones a su cargo, de conformidad con lo acordado en el contrato. (…) El decreto ley 222 de 1983, vigente para la fecha en que se celebró el contrato que se analiza y para la época en que se produjeron las omisiones sancionadas, las incluyó dentro de las cláusulas de forzosa inclusión en los contratos (art. 60). (…) Respecto de los

supuestos para que proceda su aplicación, la Sala ha precisado que las mismas deben aplicarse antes del vencimiento del plazo contractual, lo que permite inferir que el incumplimiento objeto de sanción, se puede configurar aún cuando no se hayan cumplido los correspondiente plazos contractuales. (…) Lo anterior, sin perjuicio de que se analice la manera como se condicionó la imposición de la multa en el contrato, toda vez que las partes, bien pudieron acordar fórmulas o condiciones de aplicación de la multa, atada al cumplimiento de términos, cronogramas o ejecución de obligaciones parciales.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 71 / DECRETO 222

DE 1983 – ARTÍCULO 64

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la facultad de la entidad contratante para imponer multas en caso de mora o de incumplimiento parcial ver sentencia de 13 de agosto de 1987, Exp. 4145, C.P. Antonio José de Irisarri Restrepo y sentencia de 21 de octubre de 1994, Exp. 9288, C.P. Daniel Suárez Hernández.

CELEBRACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / INSTALACIÓN DE REDES DE ACUEDUCTO / FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / MORA DEL CONTRATISTA / EJECUCIÓN DE LA MULTA

/ INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / INCUMPLIMIENTO

DEL CONTRATO ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL

POR VENCIMIENTO DEL PLAZO / DEVOLUCIÓN DE LA MULTA /

GRADUACIÓN DE LA MULTA / DOSIFICACIÓN DE LA MULTA / VALOR DEL CONTRATO ESTATAL / PLAZO PARA EJECUTAR CONTRATO ESTATALRetraso / REVOCATORIA DE LA MULTA - Sin efectos / CUMPLIMIENTO DEL

PLAZO DEL CONTRATO ESTATAL / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA EN

EL CONTRATO ESTATAL

[L]a Empresa de Acueducto y Alcantarillado (…) y el señor (…) suscribieron el contrato (…) que tuvo por objeto: “la construcción de redes de acueducto, alcantarillado pluvial y alcantarillado sanitario en barrios subnormales. (…) Las multas se pactaron de la siguiente manera: “Cláusula décima octava: Multas por retardos. (…) Se calcula mediante la aplicación del cero punto dos por mil (0.2%.) (sic) al valor fiscal del contrato, siempre que no supere el cinco por ciento (5%) del valor total estimado del contrato. (…) La conducta sancionable es cada día de retraso en la terminación de los subplazos y plazos fijados para la ejecución de las obras. (…) La aplicación de la multa es independiente a cada uno de los plazos y subplazos, definidos para cada uno de los frentes de trabajo en el texto del contrato y en el anexo 2 que forma parte de él. En consideración a que este anexo prevé cronogramas para la ejecución de obras en cada uno de los barrios programados, resulta procedente imponer tantas multas, como retrasos se presenten en ellos. (…) La multa puede quedar sin efectos, si con posterioridad a su aplicación el contratista recupera el tiempo perdido anteriormente y logra

completar las etapas posteriores de acuerdo con los plazos y subplazos, siempre que sus omisiones no hayan causado perjuicios a la Empresa MULTA EN EL CONTRATO ADMINISTRATIVO - Naturaleza / MULTA EN EL CONTRATO ESTATAL / NORMATIVIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / MULTA AL CONTRATISTA / MORA DEL CONTRATISTARetraso en la ejecución de las obras / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PLAZO PARA EJECUTAR CONTRATO ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / ETAPA CONTRACTUAL / DEVOLUCIÓN DE LA MULTA / REVOCATORIA DE LA MULTA - Sin efectos / CUMPLIMIENTO DEL PLAZO DEL CONTRATO ESTATAL / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA EN EL CONTRATO ESTATAL En consideración a la naturaleza de la multa y a su consagración normativa y contractual, se advierte que su aplicación, en el caso concreto, estaba condicionada al retraso en la terminación de los subplazos y plazos fijados para la ejecución de las obras. La multa no se condicionó al vencimiento de los subplazos o de los plazos (…), pues el incumplimiento sancionable se constituía con la falta de concordancia entre el desarrollo de cada una de las etapas de ejecución del contrato y lo previsto en los correspondientes programas detallados de construcción. No se da por tanto la violación del contrato, ni del artículo 1602 del CC, toda vez que las resoluciones acusadas se motivaron en los retrasos en que incurrió el contratista durante la ejecución del contrato. Lo anterior cobra mayor

sustento, si se atiende lo dispuesto sobre la devolución de las multas, (…) pues esta disposición parte de la imposición de la multa aún cuando no se haya completado el subplazo o el plazo y prevé una especie de “perdón” por el incumplimiento, cuando se completan las etapas posteriores de acuerdo aquellos.

MORA DEL CONTRATISTA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL /

IMPOSICIÓN DE LA MULTA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / SANCIÓN

CONTRACTUAL / EXIGIBILIDAD DE LA MULTA / AMPLIACIÓN DEL PLAZO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / ADICIÓN AL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA - No modificó las sanciones impuestas por retrasos del contratista / ADICIÓN AL CONTRATO ESTATAL - Efectos hacia el futuro La Sala mediante la valoración de las pruebas obrantes en el proceso, advierte que el contratista formuló en varias oportunidades, solicitudes a la Empresa con el objeto de que se ampliara el plazo contractual. (…) [L]as partes adicionaron el contrato, mediante la ampliación de su plazo total y de los subplazos; (…) De lo anterior se infiere que, para la época en que se produjeron los retrasos sancionados mediante las resoluciones acusadas, ni los plazos, ni los subplazos se habían modificado y que mediante la adición del contrato, no se excluyeron las sanciones impuestas por retrasos ocurridos con anterioridad. (…) [D]icho convenio produjo efectos hacia el futuro y no perdonó los retrasos del contratista, ocurridos con posterioridad a su perfeccionamiento. La circunstancia de que la entidad, hubiese accedido a la ampliación de los plazos y subplazos, no permite inferir la

inexistencia de los incumplimientos del contratista, que fueron sancionados con una acto anterior a su vigencia. EXCEPCIÓN DE CONTRATO NO CUMPLIDO / PRESUPUESTOS DE LA EXCEPCIÓN DE CONTRATO NO CUMPLIDO / PRINCIPIO DE EQUIDAD / PRINCIPIO DE CORRELACIÓN / PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN LA

RELACIÓN CONTRACTUAL / OBLIGACIONES DEL CONTRATANTE /

OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / CONTRATO BILATERAL / MORA DEL

CONTRATANTE / MORA DEL CONTRATISTA / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL INTERÉS PÚBLICO La parte recurrente alegó que numerosos incumplimientos de la entidad fueron los causantes de los retrasos en la ejecución del contrato, de lo cual infiere la Sala que invocó la excepción de contrato no cumplido (exceptio non adimpleti contractus) contenida en el art. 1609 del Código Civil. La exceptio non adimpleti contractus, además de estar prevista en el ordenamiento jurídico, es una regla de equidad que orienta los contratos fuente de obligaciones correlativas, que perrmite a la parte contratista no ejecutar su obligación mientras su co contratante no ejecute la suya, de conformidad con lo previsto en el referido artículo 1609 del Código Civil. (…) Luego de una importante división jurisprudencial y doctrinal en torno a la aplicación de esa excepción respecto de los contratos estatales, la jurisprudencia de esta Corporación la acogió, en desarrollo de los principios de equidad y buena fe que la sustentan, mediante un tratamiento riguroso frente a su aplicación, en consideración a la prevalencia del interés público que orienta la

contratación estatal.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1609

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la excepción de contrato no cumplido, ver sentencia proferida el 31 de enero de 1991, Exp. 4739, sentencias de 15 de septiembre de 1983, Exp. 3244 y sentencia de 25 de junio de 1987, Exp. 4994. En relación con las obligaciones recíprocas del contrato sinalagmático ver sentencia del 15 de mayo de 1992, Exp. 5950, C.P. Daniel Suárez Hernández, sentencia de 17 de enero de 1996, Exp. 8356, sentencia del 15 de marzo de 2001, Exp. 13415, C.P. Ricardo Hoyos Duque y sentencia de 13 de abril de 1999, Exp. 10131, C.P.

Ricardo Hoyos Duque.

EXCEPCIÓN DE CONTRATO NO CUMPLIDO / PRESUPUESTOS DE LA

EXCEPCIÓN DE CONTRATO NO CUMPLIDO / CONTRATO SINALAGMÁTICO /

PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD / OBLIGACIONES DEL CONTRATANTE /

OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO

ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR LA

ADMINISTRACIÓN – Gravedad / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA /

JUSTIFICACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA

[L]a excepción de contrato estatal, procede por la concurrencia de los siguientes supuestos: a) La existencia de un contrato sinalagmático, esto es, fuente de obligaciones recíprocas, correspondientes o correlativas. (…) b) El no

cumplimiento actual de obligaciones a cargo cada una de las partes contratante (…) c) Que el incumplimiento de la Administración sea grave, de entidad y gran significación, de manera que genere una razonable imposibilidad de cumplir para el contratista.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos para la prosperidad de la excepción de contrato no cumplido ver sentencia de 16 de febrero de 1984, Exp. 2509, sentencia de 21 de febrero de 1992, Exp. 5857, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, sentencia del 17 de octubre de 1995, Exp. 8790 y sentencia de 14 de septiembre de 2000, Exp. 13530, C.P. Ricardo Hoyos Duque.

ANTICIPO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / ANTICIPO DEL CONTRATO

ESTATAL / ENTREGA DEL ANTICIPO DEL CONTRATO - Sometido a

condición / PAGO DE ANTICIPO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / PAGO DE ANTICIPO DEL CONTRATO ESTATAL / INFORMES DEL CONTRATISTA / PROGRAMACIÓN DE LA OBRA PÚBLICA - Programa detallado y definitivo de ejecución del contrato y de inversiones mensuales / EJECUCIÓN DE

OBRA PÚBLICA / INVERSIÓN EN OBRA PÚBLICA

[E]l desembolso del anticipo se condicionó, entre otros requisitos que se hubiesen presentado por el contratista y aprobados por la empresa, los programas detallados de construcción de inversiones mensuales y de inversión del anticipo. Se precisa además que dicha obligación de presentar los programas detallados de construcción y de inversiones mensuales, fue asumida por el contratista, de conformidad con lo dispuesto en la cláusula vigésima segunda del contrato, que no

sólo previó esta prestación, sino que la reiteró como condición para la entrega del anticipo: (…) un programa detallado y definitivo de ejecución del contrato y de inversiones mensuales, para la aprobación de la Empresa. La presentación de estos programas y su aprobación, será condición indispensable para el pago del anticipo por parte de ésta.

ANTICIPO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / ANTICIPO DEL CONTRATO

ESTATAL / ENTREGA DEL ANTICIPO DEL CONTRATO - Sometido a condición / PROGRAMACIÓN DE LA OBRA PÚBLICA - Presentación de programa de ejecución del contrato y de inversiones mensuales / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PAGO TARDÍO DE ANTICIPO DEL CONTRATO ESTATAL - Imputable al contratista por omisión en el cumplimiento oportuno de la condición / MORA DEL CONTRATISTA /

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / PLAZO DEL CONTRATO ESTATAL /

INICIO DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL

[R]especto del cumplimiento de la obligación de presentar y obtener la aprobación de un programa detallado y definitivo de ejecución del contrato y de inversiones mensuales, se probó en el proceso que el contratista, (…) remitió la programación de actividades a desarrollar; (…) la Empresa relacionó al contratista las observaciones realizadas al programa detallado de obra que presentó. (…) Luego de ese intercambio de comunicaciones y oficios, la empresa giró el anticipo. (…) Todo lo anterior permite concluir que el anticipo se giró cuando el contratista cumplió las condiciones exigidas en el contrato y que los efectos nocivos, que se hubiesen podido causar por el considerable tiempo transcurrido entre la fecha de celebración

del contrato y la del recibo del anticipo, deben ser asumidos por el contratista, toda vez que tales omisiones le resultan imputables, pues fue él quien no acató oportunamente las obligaciones contractuales de las que pendía el desembolso. (…) [L]os plazos del contrato estaban condicionados a la suscripción del acta de iniciación; la iniciación, al recibo del anticipo, de manera que los retrasos que se le imputan al contratista, no tienen relación o vínculo con los inconvenientes que se hubieran podido presentar respecto del anticipo.

MORA DEL CONTRATISTA / VENCIMIENTO DEL PLAZO PARA EJECUTAR

CONTRATO ESTATAL / PLANOS DE OBRA PÚBLICA / PLIEGO DE

CONDICIONES / OBLIGACIÓN DEL CONTRATANTE FRENTE AL PLIEGO DE CONDICIONES / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA La Sala encuentra demostrado que el demandante recibió los planos con los pliegos de condiciones, como lo indica, entre otras, la cláusula vigésima primera del mismo. (…) Advierte además que, en el acta de iniciación de obra, (…) se dejó constancia de que el contratista recibió todos los planos. (…). Se deduce de lo anterior, que no es cierto que los retrasos sancionados hubiesen tenido por causa, conductas u omisiones de la entidad, relativas al cumplimiento de obligaciones iniciales, como la no entrega de los planos.

LABOR DE DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN DE OBRA PÚBLICA / MODIFICACIÓN

DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO

ESTATAL / MODIFICACIÓN DEL PLAZO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO /

FACULTADES DE LA ENTIDAD ESTATAL

La Sala advierte que en el contrato se previó la facultad de la entidad de modificar los plazos y las especificaciones del contrato. (…) Del análisis probatorio no se advierten las modificaciones aducidas que, a juicio del contratista, determinaron los retrasos en que incurrió y, menos aún, la incidencia de los mismos en las omisiones sancionadas. INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR LA ADMINISTRACIÓNNo acreditado / AUSENCIA DE PRUEBA / EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICAInconvenientes / NO EJECUCIÓN DEL CONTRATO / INEJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL - No imputable al contratista / EXCEPCIÓN DE CONTRATO NO CUMPLIDO - No configurado [E]n el Barrio (…), se presentaron inconvenientes que no eran imputables al contratista; que no obstante ello se inició la ejecución de las prestaciones (…); que los inconvenientes determinaron la no ejecución de obras en algunos de los tramos del barrio; que durante la etapa inicial del contrato el contratista debía ejecutar otros tramos en dicho barrio y que posteriormente se le informaron las soluciones adoptadas, para ejecutar las obras con dificultades. (…) [E]l contratista no probó que los retrasos que se produjeron en ese barrio, se hubiesen producido por los aludidos inconvenientes y con ello dejó sin sustento la aplicación de la excepción de contrato no cumplido, que no procede ante la no demostración del vínculo existente entre los incumplimientos de la entidad y los retrasos del contratista.

RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / MORA DEL

CONTRATISTA / CONSTRUCCIÓN DE RED DE ALCANTARILLADO - Retardo / EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA / PERMISO ADMINISTRATIVO - Costos asumidos por el contratista / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR LA ADMINISTRACIÓN - No acreditado / AUSENCIA DE PRUEBA / MATERIALES DE LA OBRA PÚBLICA – Suministro / FALTA DE RECURSOS PARA EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA – No acreditado / CAUSA EFICIENTE DEL DAÑO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO – No fue la falta de materiales de construcción En el acto acusado se sancionaron retardos en la ejecución del alcantarillado combinado. (…) [E]l contratista asumió la obligación de tramitar permisos, como el exigido por la Penitenciaría La Picota, y (…) asumió el riesgo derivado del incremento de los costos del contrato, que tales trámites pudiesen ocasionar. La Sala encuentra, además, que fue el contratista quien demoró los requisitos exigidos por la penitenciaria para autorizar las obras, porque no les entregó a tiempo documentos. Por tanto, no hay prueba del aludido incumplimiento de la entidad por este aspecto que hubiese justificado los retardos del contratista. Respecto del suministro de la tubería, obran comunicaciones que dan cuenta de los requerimientos que, al respecto, formuló el contratista a la entidad (…). Sin embargo, el contratista no probó la incidencia de la falta de la tubería en la ejecución de las obligaciones iniciales a su cargo.

ESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / IMPOSICIÓN DE LA MULTA /MORA DEL

CONTRATISTA / INSTALACIÓN DE REDES DE ACUEDUCTO - Retardo /

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DEL

CONTRATISTA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

MATERIALES DE LA OBRA PÚBLICA – Inconsistencias / INCUMPLIMIENTO

DEL CONTRATO ESTATAL POR VENCIMIENTO DEL PLAZO / ESTUDIO

PREVIO PARA OBRA PÚBLICA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO

ESTATAL POR LA ADMINISTRACIÓN - No acreditado / AUSENCIA DE PRUEBA / INEXISTENCIA DE NEXO DE CAUSALIDAD Con el acto acusado se sancionó al contratista por retrasos en la ejecución de obras de acueducto (…) la Empresa requirió al contratista, por numerosas omisiones e incumplimientos fundados en el uso de materiales equivocados, mal manejo de la obra, poco rendimiento, mala calidad de materiales, incumplimiento de especificaciones y parálisis con zanjas abiertas, (…). Lo anterior permite concluir que los retrasos en que incurrió el contratista, tuvieron por causa sus propias omisiones y desajustes y que pesaba sobre él demostrar en este proceso, la otra realidad que alegó. (…) Se encuentra también que el contratista no probó que la empresa estuviese obligada a suministrar esos estudios de suelo, ni que la presunta inestabilidad del mismo fuese un hecho extraño a sus acciones, cuando de los documentos aportados se infiere que fue él quien generó esa situación, por dejar zanjas abiertas durante mucho tiempo. En síntesis no probó los incumplimientos alegados ni el nexo de causalidad entre esta circunstancia y los

retrasos que se le imputaron.

ESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / MORA DEL

CONTRATISTA / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / AUSENCIA DE PRUEBA /

INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / MODIFICACIÓN DEL PLAZO

DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / FACULTADES DE LA ENTIDAD

ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA En las resoluciones acusadas se sancionó al contratista por un retraso (…), que éste justificó en que la Empresa dispuso obras adicionales, cuya ejecución, diseño y aprobación de precios no fue definido por aquella. (…) [E]n el contrato se previó la facultad de la Empresa para disponer los cambios que considere necesarios, tanto en los plazos como en las especificaciones o en cualquiera de ellos. (…) Por lo anterior, el contratista para probar las modificaciones que invocó, debió traer el acta contentiva de las concretas variaciones que se presentaron, previamente aprobadas o dispuestas por la Empresa, lo que no sucedió. En cambio, obran en el expediente varias comunicaciones por las cuales la Empresa requirió al contratista para que iniciara las obras en dicho barrio. (…) Se concluye por tanto que el contratista no desvirtuó la ocurrencia del retraso sancionado. (…) Se advierte igualmente que el contratista tampoco probó la autorización de las modificaciones y ni su legalización en los términos del contrato, para la época en

que se produjeron sus retrasos (…), como tampoco que tales circunstancias fuesen hechos imprevisibles o extraños a la actividad del contratista, máxime cuando él manifestó conocer el terreno y, por ende, asumió los riesgos inherentes a este.

MULTA AL CONTRATISTA / MORA DEL CONTRATISTA – Retraso en ejecución de obra pública / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / INCUMPLIMIENTO

DEL CONTRATO ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA /

INSTALACIÓN DE REDES DE ACUEDUCTO / INADECUADO MANEJO DE

AGUA RESIDUAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

MATERIALES DE LA OBRA PÚBLICA – Inconsistencias / PLAZO PARA EJECUTAR CONTRATO ESTATAL - Retraso / MAQUINARIA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR LA ADMINISTRACIÓNNo acreditado / AUSENCIA DE PRUEBA Se sancionó al contratista por un retraso. (…) La Sala encuentra probadas solicitudes del contratista, respecto de la reubicación de aguas negras y de modificaciones a los planos de construcción (…) Y si bien es cierto que lo anterior no comprende la obligación de conocer también la existencia y ubicación de las posibles redes clandestinas, el contratista no probó los hechos que justificaban el desconocimiento de las mismas, ni demostró haber realizado las gestiones oportunas para que se adoptaran las modificaciones correspondientes. En cambio, está acreditado que la Empresa requirió al contratista en numerosas oportunidades (…), que informan sobre incumplimientos por la falta de entrega de programas y de replanteo, indebido almacenamiento de la tubería, falta de

personal en la obra, falta de materiales para instalar la tubería, excavaciones permanentes con demasiado tiempo abiertas (…). Se infiere por tanto que el contratista no probó que las causas de sus retrasos no le fuesen imputables. MATERIALES DE LA OBRA PÚBLICA - Suministro / FALTA DE RECURSOS PARA EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - No acreditado / CAUSA EFICIENTE DEL DAÑO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO - No fue la falta de materiales de construcción / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA – Trámite de licencia de excavación / CARGA DE LA PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / MORA DEL CONTRATISTA Respecto de la falta de suministro de los tubos, la Sala, como lo ha explicado reiteradamente en análisis de lo sucedido en cada barrio, considera que la sola prueba de los retrasos en el suministro de la tubería no resulta suficiente para desvirtuar los fundamento de la multa. En cuanto a las demoras en el trámite de la licencia de excavación, se advierte que la gestión de estas autorizaciones, se pactó como una obligación a cargo del contratista y por ende, correspondía a éste probar que solicitó tal documento oportunamente, que acató todos los requisitos exigidos para su otorgamiento y que los tiempos transcurridos hasta su obtención, superaron lo previsible. El contratista no sólo no probó tales circunstancias, sino que además, incurrió en conductas violatorias del contrato y de las especificaciones de la obra, conforme se infiere de numerosos documentos

remitidos por la Empresa al contratista. (…) Lo anterior impide considerar que los retrasos ocurridos en este barrio son imputables a conductas extrañas al contratista. LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / MULTA AL CONTRATISTA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / MORA DEL CONTRATISTA / FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / CAUSA

EFICIENTE DEL DAÑO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO /

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / INCUMPLIMIENTO

DEL CONTRATO ESTATAL POR LA ADMINISTRACIÓN / EXCEPCIÓN DE CONTRATO NO CUMPLIDO - No configurado / PRESUPUESTOS DE LA EXCEPCIÓN DE CONTRATO NO CUMPLIDO - No acreditados / AUSENCIA DE PRUEBA / INEXISTENCIA DE NEXO DE CAUSALIDAD El análisis de las situaciones presentadas en cada uno de los barrios en que debían desarrollarse las obras contratadas, permite inferir la existencia de inconvenientes y de incumplimientos de la entidad contratante. Sin embargo, (…) la excepción de contrato no cumplido sólo ha de aplicarse cuando el contratista, i) prueba los incumplimientos de la entidad o los hechos extraños a él y también ii) el nexo de causalidad existente entre los mismo y el incumplimiento que se le imputa a él. (…) [L]a Sala encuentra que en el caso concreto, el contratista se quedó a mitad de camino, pues si bien demostró algunos incumplimientos y hechos, no

probó la incidencia real y concreta de los mismos, respecto de los retrasos sancionados con las resoluciones acusadas. Lo que impidió encontrar configurados los supuestos de dicha excepción, máxime cuando se acreditaron graves omisiones del contratista, que bien pudieron ser la causa eficiente de los retrasos sancionados. (…) [N]o se desvirtuó, por este aspecto, la presunción de legalidad que cobija las resoluciones acusadas.

PRETENSIÓN SUBSIDIARIA / PAGO DE LA MULTA / DOSIFICACIÓN DE LA

MULTA / INCONGRUENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CLÁUSULAS DEL CONTRATO ESTATAL - Ambigüedad / INTERPRETACIÓN DE LAS CLÁUSULAS DEL CONTRATO - A favor del deudor / INSUFICIENCIA DE LA PRUEBA / INTENCIÓN DE LAS PARTES DEL CONTRATO – Prevalece frente a la literalidad El contratista solicitó, en forma subsidiaria, la rebaja del valor de la multa que le fue impuesta, con fundamento en que se liquidó indebidamente, porque se aplicó al valor fiscal del contrato el factor 0.2%, cuando el pactado fue de 0.2 por mil. (…) Se tiene entonces que existe una contradicción entre lo indicado en letras y lo indicado en números entre paréntesis, porque cero punto dos por mil no corresponde a 0.002 sino a 0.0002. De conformidad con lo dispuesto en el Código Civil, la ambigüedad de las disposiciones del contrato, habrán de interpretarse a favor del deudor (art. 1624 CC), siempre que no puedan aplicarse reglas de interpretación contractual previstas en el mismo estatuto. La Sala carece de

elementos para definir la intención de la entidad al redactar la cláusula de multas, a efecto de aplicar la regla contenida en el artículo 1618 del CC, que hace prevalecer la intención respecto de la literalidad de las palabras; considera que no están dados los supuestos de los artículos 1619, ni 1620, referidas la primera, a la generalidad de los términos del contrato y la segunda, a la capacidad o incapacidad que tienen las cláusulas para producir efectos. (…) Procede entonces aplicar la referida regla de interpretación contenida en el artículo 1624 del CC, y definir la contradicción presentada en la cláusula de multas a favor del deudor, que en este caso es el contratista.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1624 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1618 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1619 / CÓDIGO CIVIL –

ARTÍCULO 1620

MULTA AL CONTRATISTA / MULTA EN EL CONTRATO ADMINISTRATIVO / MULTA EN EL CONTRATO ESTATAL / PAGO DE LA MULTA / DOSIFICACIÓN DE LA MULTA / MORA DEL CONTRATISTA / DEVOLUCIÓN DE LA MULTA –

Improcedente / NULIDAD PARCIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO

ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA /

IMPOSICIÓN DE LA MULTA

[L]a multa debió liquidarse mediante la aplicación del 0,0002 sobre el valor fiscal del contrato (…), por cada día de retraso. (…) No obstante lo anterior, advierte la Sala que el monto real de la multa, debe calcularse tomando en cuenta que cada

día de retraso, amerita la aplicación de la sanción en forma “independiente para cada plazo y subplazo” de conformidad con el contrato, siempre que el valor acumulado de todas las multas impuestas no supere el 5% del valor total estimado del contrato. (…) Sin embargo, como al contratista se le impuso una multa precisamente por ese valor (…) porque la liquidación realizada por la entidad mediante los actos acusados, también superó el tope del 5% del valor del contrato - no procede la condena a devolución alguna. Por lo anterior se modificará la sentencia apelada para disponer la nulidad de la primera parte del artículo primero de las resoluciones acusadas y ordenar, a título de restablecimiento, la modificación del mismo, de conformidad con lo dispuesto en la parte final del artículo 170 del CCA.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

170

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-26-000-1994-09985-01(14393)

Actor: JORGE HUMBERTO VANEGAS RAMÍREZ

Demandado: EMPRESA DE ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACION SENTENCIA) Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 12 de junio de 1997, por medio de la cual se negaron las

pretensiones de la demanda y se condenó en costas al actor.

II. ANTECEDENTES

1. La demanda El 29 de junio de 1994, mediante apoderado y en ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales, el señor Jorge Humberto Vanegas Ramírez presentó demanda con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y

condenas: “I. Principales

1. Que es nula en todas sus partes la resolución No.1788 de noviembre 2 de 1993, expedida por el representante legal de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, mediante la cual se imponen unas multas al contratista ingeniero Jorge Humberto Vanegas Ramírez, dentro del contrato No. 363 de 1992