CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-1995-01533-01(15116)-2008

CONTRATO ESTATAL - Acto administrativo de liquidación unilateral. Firmeza nulidad La liquidación del contrato implica entonces un ajuste de cuentas definitivo; en ellas se fija lo que a terminación del contrato la entidad quedó debiendo al contratista o lo que este quedó debiendo a aquella, por causa de las obligaciones cumplidas en desarrollo del contrato y las actualizaciones a que pudo tener derecho, o los sobrecostos en que incurrió en razón de la prórroga del plazo del contrato, extremos que generan créditos a su favor que tienen origen en el contrato mismo y que por ende deben ser resueltos en el acta de liquidación; y si el contratista no impetra la nulidad de la misma, no puede luego reclamar adiciones sobre las sumas establecidas que tienen el carácter de definitivas. Nota de Relatoría: Ver sentencia 15 de agosto de 1996 expediente 9818. actor: Sociedad Icoin Ltda. ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA - Improcedencia Como la materia en la que se sustenta el presunto empobrecimiento correlativo al enriquecimiento, fue definida en el acto administrativo de liquidación unilateral, resultaba necesario demandar su nulidad. Se advierte además que el enriquecimiento sin justa causa no procede cuando se pierde el derecho a obtener una decisión de fondo, si esto se produjo por causas imputables al actor que, inexplicablemente, omitió demandar la nulidad del acto administrativo de liquidación del contrato y con ello excluyó la posibilidad de que fuese revisado el contenido prestacional del contrato.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil ocho (2008) Radicación número: 25000-23-26-000-1995-01533-01(15116)

Actor: RICARDO POVEDA ÁLVAREZ

Demandado: FONDO ROTATORIO - REGISTRADURÍA NACIONAL DEL

ESTADO CIVIL Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 5 de marzo de 1998, por medio de la cual la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las súplicas de la demanda y condenó en costas al actor.

ANTECEDENTES PROCESALES

1. La Demanda Fue presentada el 30 de octubre de 1995, a través de apoderado y en ejercicio de la acción contractual, por el señor Ricardo Poveda Álvarez.

1.1 Pretensiones PRIMERA.- Que el FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL incumplió el contrato N° 171 de 29 de diciembre de 1992, el otrosí N° 1, suscrito entre las mismas partes el 25 de enero de 1993; y sus adicionales N° 1, firmado el 15 de abril de 1993; N° 2 firmado el 22 de junio de 1993; y el N° 3 firmado el 12 de agosto de 1993, por no haberle cancelado a mi representado en su totalidad las obras ejecutadas en desarrollo del contrato inicial, a los precios unitarios y en las cantidades reales ejecutadas.

SEGUNDA.- Que el FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL incumplió el contrato N° 171 de 29 de diciembre de 1992, el otrosí N° 1, (...)y sus adicionales N° 1,(...) N° 2, (...); y el N° 3 (...), por no haberle cancelado los reajustes de precio de las obras y de los suministros hechos en desarrollo de las mismas, atendiendo las diferentes y más costosas especificaciones técnicas, ordenadas por el contratante, las que fueron ejecutadas por mi cliente y recibidas por el

FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO

CIVIL. TERCERA.- Que el FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL incumplió el contrato N° 171 de 29 de diciembre de 1992, el otrosí N° 1, (...) y sus adicionales N° 1,(...) N° 2, (...); y el N° 3 (...), por no haberle cancelado en su totalidad, las obras adicionales que fueron ejecutadas por mi representado y ordenadas por el contratante, a los precios unitarios y cantidades convenidos, según la relación que se anexa a esta demanda. CUARTA.- Que el FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL incumplió el contrato N° 171 de 29 de diciembre de 1992, el otrosí N° 1, (...)y sus adicionales N° 1,(...) N° 2, (...); y el N° 3 (...), por no haberle cancelado en su totalidad a mi representado, los costos reconocidos por el contratante, originados en las suspensiones de los

trabajos, según consta en las bitácoras de obra, de acuerdo a la relación que se anexa a esta demanda. QUINTA.- Que el FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL incumplió el contrato N° 171 de 29 de diciembre de 1992, el otrosí N° 1, (...)y sus adicionales N° 1,(...) N° 2, (...); y el N° 3 (...), por no haberle cancelado los mayores valores por remuneración de personal administrativo y operativo durante el periodo adicional transcurrido por causa de las prórrogas del contrato. SEXTA.- Que el FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL incumplió el contrato N° 171 de 29 de diciembre de 1992, el otrosí N° 1, (...)y sus adicionales N° 1,(...) N° 2, (...); y el N° 3 (...), por no haberle cancelado los reajustes de precio de las obras y de los suministros a que hacen referencia las actas mencionadas, atendiendo la variación en el índice de precios de mano de obra, materiales y suministros durante las sucesivas prórrogas que fueron pactadas entre las partes, según consta en los contratos adicionales citados. SÉPTIMA. Que el FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL incumplió el contrato N° 171 de 29 de diciembre de 1992, el otrosí N° 1, (...)y sus adicionales N° 1,(...) N° 2, (...); y el N° 3 (...), por no haberle cancelado los mayores valores por causación del

porcentaje de Administración, Imprevistos y Utilidades (A.I.U.) sobre: a) las obras ejecutadas según contrato inicial; b) Obras por reemplazo y/o cambio de especificaciones; y c) obras adicionales. OCTAVA.- Que el FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL incumplió el contrato N° 171 de 29 de diciembre de 1992, el otrosí N° 1, (...)y sus adicionales N° 1,(...) N° 2, (...); y el N° 3 (...), por haber procedido incorrectamente a la liquidación unilateral de los mismos y no haber incurrido dentro de ella,, como sumas a favor de mi cliente, el valor de las obras y suministros y de los ajustes no cancelados de que tratan las peticiones anteriores. NOVENA.- Que, como consecuencia, se condene al FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, a pagar a favor del ingeniero RICARDO Poveda ÁLVAREZ, el valor de los perjuicios materiales ocasionados por el incumplimiento del contrato N° 171 de 29 de diciembre de 1992, el otrosí N° 1, (...)y sus adicionales N° 1,(...) N° 2, (...); y el N° 3 (...), de conformidad con lo que resulte probado en el proceso, menos los valores que por la suma total de CIENTO OCHENTA Y SEIS MIL MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y DOS MIL CIENTO SESENTA Y UN PESOS CON SETENTA Y TRES (186.392.161.73), fueron pagadas por EL

FONDO al contratista así:

- Anticipo por CIENTO TRES MILLONES OCHOCIENTOS CUATRO MIL

QUINIENTOS DIECIOCHO CON 83/100 ($103.804.518.83); - Saldo Del contrato principal por CUARENTA Y CUATRO MILONES CUAROCIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS CINCUANTA CON 94/100 ($44.487.650,94) - Reajuste por obras adicionales por la suma de TREINTA Y OCHO

MILLONES NOVENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS ONCE PESOS CON

90/100 ($38.099.911.90). En su defecto, solicito que la condena se haga en forma genérica. DECIMA.- El valor de la actualización de las sumas anteriores, el cual se infiere de aplicar los sistemas, criterios y procedimientos acostumbrados en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado, los cuales persiguen obtener la corrección monetaria que compense la pérdida del poder adquisitivo de la moneda legal colombiana, por el tiempo transcurrido entre la fecha del incumplimiento contractual y la producción de los daños y la fecha en que se efectúe el pago de los perjuicios, o, en su defecto, mediante la aplicación de otro procedimiento técnico que permita llegar al mismo o similar resultado. DECIMA PRIMERA-. El valor del lucro cesante de la cantidad actualizada conforme al ordinal anterior, para el periodo comprendido entre la fecha de causación del daño y la fecha en que se paguen los perjuicios. Si el monto del lucro cesante no pudiere ser establecido durante el término probatorio del proceso, se compensará con el reconocimiento de intereses a la tasa del seis por ciento anual (6%), o su valor proporcional al mes o fracción de mes,

cálculo que se hará aplicando la mencionada tasa de interés a la cantidad ya actualizada para el periodo comprendido entre la fecha en que se debieron cancelar los valores insolutos hasta cuando se efectúe el pago de los mismos. DECIMA SEGUNDA-. Que se le dé cumplimiento a al sentencia que ponga fin a esta controversia contractual, dentro del término ordenado por los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo. Y que, en caso de que así no ocurriere, el FONDO PROBATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DE ESTADO CIVIL pagará intereses moratorios equivalentes al interés corriente doblado, sobre las sumas debidas a partir de la fecha en que incurra en mora. DEMANDA SUBSIDIARIA PRIMERO.- Que el FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL se enriqueció, sin causa legal alguna, a expensas del patrimonio de mi mandante, RICARDO POVEDA ÁLVAREZ, al haber ingresado al patrimonio de aquél las obras y materiales suministrados a que se refieren las peticiones principales de la demanda, sin que hasta ahora haya cancelado su valor a mi poderdante. SEGUNDO.- Que, en consecuencia, se condene al FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL a reembolsar a mi poderdante el valor actualizado de las obras ejecutadas y de los materiales suministrados por este en provecho de aquél, así como toda clase de remuneración pagada por el contratista a sus trabajadores o a terceros y a

favor del FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL

ESTADO CIVIL, para le ejecución de la sobras, junto con sus correspondientes frutos”. (Fol. 2 a 10 c. 1) 1.2 Hechos La parte actora expuso los siguientes hechos, sintetizados por la Sala así: . El ingeniero Ricardo Poveda Álvarez, celebró con el Fondo Rotatorio de la Registraduria Nacional del Estado Civil, el contrato de obra pública N° 171 de 29 de diciembre de 1992, mediante el sistema de precios unitarios. . El objeto del contrato fue la construcción de las sedes para la Organización Electoral, en las ciudades de San José de Guaviare (Guaviare), Puerto Inírida (Guainía) y Mitú (Vaupés). . La cláusula segunda del contrato, que se refiere a las obras adicionales, establece la posibilidad de que la entidad contratante ordene por escrito al contratista la ejecución de obras adicionales similares a las que son objeto del contrato. Esta cláusula fue aclarada por las partes mediante el Otrosí N° 1: “SEGUNDA. En atención a la conveniencia institucional, durante la ejecución del contrato podrán acordarse modificaciones a las especificaciones técnicas o al diseño de la obra. Estas modificaciones en ningún caso constituyen variación de la clase y objeto del contrato, se formalizarán mediante actas suscritas por las partes. Parágrafo.- Las modificaciones en la ejecución de la obra, en ningún caso podrán alterar el equilibrio financiero del contrato. Si se presentan mayores costos, estos serán reconocidos por el Fondo previo estudio y aprobación por parte de la interventoría. Las demás cláusulas y estipulaciones del contrato inicial permanecerán sin modificación alguna”.

. Mediante comunicación suscrita por el contratista el 1 de abril de 1993, el contratista le informó a la entidad contratante que se requerían cantidades adicionales indispensables para la ejecución satisfactoria del proyecto y solicitó una autorización para efectos de adquirir los materiales necesarios para la ejecución de la obra. . Posteriormente, las partes suscribieron tres contratos adicionales, y en cada uno de ellos se prorrogó el plazo de ejecución del contrato y el de la vigencia de las garantías. En total se pactaron prórrogas por 102 días hábiles, y estas obedecieron a distintas consideraciones relacionadas con la ejecución de trabajos que no estaban contemplados en el diseño inicial; la necesidad de fabricar los materiales in situ, por no ser producidos en la zona, mayores volúmenes de obra; cambios en los diseños iniciales ordenados por la entidad contratante, limitaciones en los servicios públicos de la región, entre otros motivos, advertidos por el contratista y puestos en conocimiento del Fondo Rotatorio de la Registraduria Nacional del Estado Civil. . El contratista percibió desde el comienzo de la ejecución del contrato, algunas diferencias entre éste y el pliego de condiciones, cambios en el desarrollo de la obra y modificaciones de algunas especificaciones por razones técnicas de la interventoría, así lo advirtió mediante comunicación de 11 de febrero de 1993, dirigida al Fondo Rotatorio. . La entidad contratante, al momento de la iniciación de la ejecución del contrato, no había cumplido con las obras de descapote del terreno de las zonas para la construcción de las sedes de la Registraduria; por esa razón, solicitó al

contratista una cotización para la ejecución de esos trabajos, lo que este atendió mediante comunicación de 8 de marzo de 1993 dirigida al Fondo Rotatorio de la Registraduria Nacional del Estado Civil. Ese mismo día el contratista advirtió la falta de coordinación de los trabajos de interventoría por parte del Fondo, dejó constancia de no asumir ninguna responsabilidad por futuros agrietamientos o desestabilizaciones de los muros en algunos de los terrenos, porque la entidad contratante no previó una viga de amarre en las especificaciones de las respectivas construcciones y advirtió sobre la falta de claridad en el diseño de algunas redes, la falta de detalles de la forma de anclaje de las vigas de cubierta a los muros y los cortes laterales y de fachada. . En otra comunicación, también fechada el 8 de marzo de 1993, el contratista solicitó autorización de las cajas de inspección en concreto para la sede de San José del Guaviare y para la fabricación de ladrillo tolete y del bloque en el municipio del Mitú, por escasez de materiales en la región. Para esta fecha, se había incurrido en costos adicionales, originados por causas ajenas a la voluntad del contratista. Tales costos tuvieron fundamento en la parálisis de la construcción de la sede de Puerto Inírida, dada la necesidad de realizar un estudio de suelos; el cambio de localización y replanteo de la construcción de la sede en Mitú; la mayor permanencia en la obra; las demoras en el descapote y limpieza de algunos terrenos; las demoras e incremento de los costos en los materiales, por no ser conseguidos en la región.

. El Fondo Rotatorio dio respuesta a la solicitud del contratista mediante oficio N° 060 de 12 de marzo siguiente, en el que autorizó la ejecución de algunas obras e informó sobre algunos aspectos relacionados con las especificaciones de otras. . El contratista envió varias comunicaciones a la entidad contratante relacionadas con la liquidación de las obras ejecutadas que fueron acordadas, como también con la de obras ejecutadas y no contratadas, para su estudio, análisis y aprobación preliminar. Posteriormente se envió la liquidación de las obras contratadas y de las adicionales, corregidas y aclaradas. . El 15 de septiembre de 1993 se suscribió el acta de recibo final de obra, en la cual consta que fue realizada a satisfacción de la entidad. . El 15 de octubre de 1993 el contratista envió una comunicación al Fondo Rotatorio de la Registraduria Nacional del Estado Civil, mediante la cual le remitió sin firmar el acta de recibo final de la obra y la cuenta de cobro respectiva, por que se le debían efectuar algunas correcciones. Envió además un borrador de dicha acta, con las modificaciones que estimó pertinentes, que no fue firmada por el Fondo. Del texto propuesto por el contratista se destaca: “... Se deja expresa constancia que fue necesario ejecutar obras no previstas en el contrato original, con el fin de poder llevar a cabo en forma satisfactoria las obras inicialmente contratadas y las cuales también fueron realizadas correctamente y de acuerdo con las especificaciones técnicas, por lo que estas obras adicionales también se reciben a entera satisfacción del fondo rotatorio” . EL Fondo Rotatorio de la Registraduria Nacional del Estado Civil, mediante resolución 1181 del 23 de noviembre de 1993, liquidó unilateralmente el contrato

171 de 1992. . El 17 de diciembre de 1993 el contratista interpuso recurso de reposición contra la resolución de liquidación unilateral, el cual fue resuelto mediante la resolución N° 1181 de 1993, que la confirmó en todas sus partes. . La entidad contratante pagó al contratista $186.392.161.73; valor que comprende reajustes por $38.099.911.90, que en sentir del actor no compensó la totalidad de los mayores valores causados en su favor por los conceptos ya descritos. . Para el actor, “las modificaciones a las especificaciones técnicas y al diseño de la obra, y las mayores cantidades de obra ejecutada, quedaron cobijadas con el contrato 171 de 1992 y sus adicionales, dentro de los precios pactados. O, de lo contrario, deberían considerarse como obras y suministros complementarios y, en consecuencia, estarían amparados, unas y otros, en los mismos contratos celebrados, por aplicación de la cláusula segunda del contrato principal, pues todas se referían al cumplimiento del objeto previsto en el contrato, o sea que tales obras y suministros encajaban en él” 1.3 Fundamentos jurídicos El demandante al fundamentar sus pretensiones afirmó que la entidad había violado los artículos 2,6,25,58 y 124 de la Constitución; 1494,1546,1602,1603, 1613 a 1617 del Código Civil; 16 y 17 del decreto ley 222 de 1983; 20 y 884 del Código de Comercio. Precisó que dentro de los fines esenciales del Estado se encuentra, entre otros, el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes

consagrados en la Constitución Nacional, dentro de los cuales está el de la protección al trabajo, a la propiedad privada y demás derechos civiles adquiridos con arreglo a las leyes civiles; como también que el Estado desatendió dichos deberes constitucionales al incumplir las obligaciones contractuales. Explicó que de conformidad con lo dispuesto en el Código Civil el contratista que está presto a cumplir sus prestaciones, puede pedir la indemnización de perjuicios al contratante incumplido; que los retrasos en la ejecución de las obras, que dieron lugar a las prórrogas del plazo contractual, no traducen en el incumplimiento del contratista respecto de las prestaciones a su cargo, porque se motivaron en los incumplimientos de la entidad respecto del estudio de suelos, el replanteo del lugar de las obras, descapote y limpieza de los lotes, entre otros (folios 2 a 21 c. 1).

2. Actuación Procesal. 2.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, admitió la demanda mediante providencia de 17 de noviembre de 1995, que fue notificada a la demandada el 20 de febrero de 1996 (fols. 24 y 26 c.1.) 2.2. La parte demandada presentó escrito de contestación de la demanda en forma extemporánea (fols. 27 a 35 c.1). 2.3. En la oportunidad procesal correspondiente, la parte demandada presentó alegatos de conclusión mediante escrito en el que solicitó negar todas las pretensiones de la demanda; manifestó: “(...) 7. El Fondo Rotatorio de la Registraduría dentro de la suma cancelada al señor Poveda, reconoció y pagó ajustes, suma que obedeció estrictamente a

la verificación de cantidades ejecutadas consignadas en memorias de cálculo, multiplicadas por los valores unitarios que presentó el contratista en su propuesta; de tal suerte que para la entidad el valor cancelado si corresponde al valor total del contrato mas las obras adicionales es decir, a los mayores costos causados a favor del contratista, con lo cual se observó le equilibrio económico del contrato.” (Fol. 69 c.1) Sostuvo además que el “contratista incumplió reiteradamente lo pactado en el contrato inicial, empezando con la terminación del mismo por cuanto lo hizo fuera del tiempo estipulado como lo indica el testimonio de la arquitecta MARÍA CONSTANZA NÚÑEZ (...)” (fol. 69.c.1)

3. La Sentencia Recurrida.

El Tribunal negó las pretensiones de la demanda con fundamento en que la entidad demandada pagó oportunamente el valor total del contrato; explicó que el demandante no aportó las pruebas para acreditar los hechos en que sustentó sus pretensiones. Advirtió que la parte actora debió demandar el acto administrativo por medio del cual la entidad liquidó unilateralmente el contrato. Consideró: “3.1. Aparece demostrado dentro del acervo probatorio que el demandante presentó propuesta para la construcción de las sedes para la Organización Electoral en los municipios de Puerto Inírida, San José del Guaviare y Mitú por un valor total del contrato de $148.292.269.77 así mismo se demostró que la entidad contratante pagó la totalidad del valor del contrato: una suma de $103.804.514.83 por concepto de anticipo cancelado el 31 de diciembre de 1992, y una cantidad de $44.487.650.94 como saldo del contrato

cancelado el 22 de octubre de 1993 es decir a solo 30 días después del recibo final de las obras. Es decir, la demandada pagó oportunamente el valor total del contrato en la forma pactada expresamente. 3.2. En cuanto hace a la pretensión por reajuste de precios de la obra, habrá de negarse por cuanto, como primera medida, en el contrato se acordó que no se pagaría suma alguna por concepto de reajustes, pero además porque no se allegó prueba para acreditar en qué fecha fueron construidas cada una de las obras toda vez que no se aportaron actas de obra ni cuenta de cobro. 3.3. Respecto de las obras adicionales, encuentra la Sala que el contratista reclamó el pago de estas obras identificándolas y determinando su valor en una suma de $37.4166.169.01 cantidad que fue pagada por la entidad contratante el 4 de abril de 1994. Pero además, de acuerdo al OTROSÍ las obras adicionales se formalizarían por medio de actas y se aprobarían ‘previo estudio y aprobación de la interventoría’, hechos que no fueron acreditados dentro del expediente. 3.4. En relación con los costos por mayores valores por remuneración de personal, por suspensión de trabajos, actualización de precios y causación del porcentaje de A.I.U., habrán de negarse por cuanto no existe prueba de haberse presentado mayores valores por los conceptos anotados, como tampoco que se hubieran presentado sobrecostos por estos conceptos. Pero además en las adiciones que se le hicieron al contrato para prorrogar el plazo, no se dispuso cambios en el valor contratado.” En cuanto a la pretensión que formuló el actor para que se declare el

incumplimiento contractual por no haber incluido en el acta de liquidación el valor de las obras, suministros y ajustes, señaló: “Como se puede observar en las pretensiones, el contratista manifiesta inconformidad con el acta de liquidación, toda vez que según su decir no se incluyeron las sumas debidas. Para la Sala, la pretensión habrá de negarse por cuanto las razones de la reclamación tienen su origen en un acto administrativo que se presume legal y veraz hasta tanto no sea demandado. Además de lo anterior, las pretensiones no logran prosperidad por cuanto todas se relacionan con incumplimientos del contrato, por tanto, cualquier inconformidad del demandante debió haberla presentado mediante la impugnación del acto de liquidación.” Respecto de la pretensión fundada en el enriquecimiento sin causa de la entidad señaló: “Esta última pretensión correrá la misma suerte de las anteriores por cuanto no existe prueba de un enriquecimiento torticero de la entidad, por el contrario está suficientemente demostrado que las obras ejecutadas por el contratista fueron pagadas en su totalidad. (...)” (fol. 95 y 96 c.1).

4. Recurso de Apelación 4.1. Fue interpuesto por la parte demandante con el objeto de que se revoque el fallo de primera instancia, y en su lugar se acceda a las súplicas de la demanda. Reiteró lo expuesto en la demanda y afirmó: “Desde el comienzo mismo de la ejecución del contrato(...), este fue sometido a sucesivas prórrogas, dada la necesidad de hacer algunos trabajos complementarios a los cuales se había comprometido la entidad contratante,

y que no atendió oportunamente, como es el caso del descapote del terreno, la falta de estudio de suelos, la modificación de las especificaciones técnicas, (...) entre otras. Y la falta de ejecución de estos trabajos previos, retrasaron el inicio de las obras por parte del contratista, como se evidencia en el expediente. Las suspensiones de las obras significaron, desde luego, unos mayores costos que debieron ser absorbidos por el contratista y que necesariamente habrán de reconocerse por el beneficio de la obra, precisamente para que este no se enriquezca a expensas de aquél. Sobre estos hechos concretos, bien vale la pena anticiparnos a manifestar que la afirmación consignada en la sentencia en el sentido de que es necesario negar los ajustes porque en el contrato se acordó que no se pagarían, implica un desconocimiento de las cláusulas adicionales suscritas en un Otrosí el 25 de enero de 1993, en que se dejó pactado que por conveniencia institucional era posible acordar modificaciones a las especificaciones técnicas y al diseño mismo de la obra que, si se presentaran mayores costos, estos serían reconocidos por el Fondo.

2. Desconocimiento de los mayores valores por variación de las obras y en las cantidades ejecutadas adicionalmente, frente a las inicialmente contratadas. (…) las variaciones en las obras, las mayores cantidades ejecutadas adicionalmente, frente a las inicialmente contratadas, los mayores valores por remuneración de personal administrativo y operativo dentro del periodo adicional transcurrido por causa de las prórrogas del contrato, o por actualización del índice de precios al consumidor IPC durante tal periodo adicional, así como por causación del porcentaje de Administración,

Imprevistos y Utilidades A.I.U., que se reclaman en la demanda, exigen elementos probatorios técnicos y complejos, mucho más allá de los testimonios que se asomaron al proceso de marras, precisamente en atención a la naturaleza de las propias obras. Pero es que, con ese fin fue solicitada la inspección judicial, con intervención de peritos. Sólo que ella no fue decretada por el Tribunal Administrativo, porque, a su juicio, no se expresaron con claridad y precisión los puntos sobre los cuales había de versar. Al parecer, en este caso, primó más el criterio formalista que el análisis de lo sustantivo del negocio, pues bastaba un examen juicioso de los hechos y las pretensiones para deducir el sentido y alcance de una prueba de esas características. Y, de contera, el Tribunal olvidó los límites de sus actuaciones en el campo probatorio y dejó de hacer cuanto estaba a su alcance para garantizar un justo resultado en el juicio. (...) Pretendo (...) resaltar que el Tribunal no puso de su parte en el esfuerzo de esclarecer la verdad de los hechos. Porque aunque hubiese llegado a tener razón formal en le rechazo de la prueba de inspección judicial que le fue solicitada, esa circunstancia no le permitía legalmente hacer caso omiso de la sustancia de los derechos debatidos, para lo cual bien ha podido acudir a las facultades que le otorga al ley para decretar oficiosamente las pruebas que estimara conducentes. Estimo que si se hubieran examinado con más detenimiento los documentos y testimonios asomados al expediente, el Tribunal hubiera podido concluir que, en efecto, las pretensiones de la demanda debían prosperar. (...)

3. IGNORANCIA DE LOS EFECTOS DE LA NO CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. (...) Mi inconformidad también se extiende al hecho de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al valorar el conjunto de las pruebas, pasó por alto la circunstancia de que el ente demandado, es decir, el FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, contestó la demanda por fuera de término y, en consecuencia, dicha corporación la dio por no contestada.

Tampoco se me ocurre que la omisión de la respuesta al libelo pueda llevar automáticamente a una aceptación plena o total de los hechos narrados en éste y, mucho menos, de las pretensiones de la demanda. Pero no tanto como para que el Tribunal Administrativo ignorara olímpicamente los efectos de tal conducta, pues se sabe que la falta de contestación o de pronunciamiento expreso sobre los hechos y pretensiones serán apreciadas por el Juez como indicio grave en contra del demandado. Tal parece como si, en este caso particular, hubiera sido lo mismo que el demandado contestara la demanda o que no lo hiciera” (fols. 107 a109 c.1).

5. Actuación en segunda instancia 5.1. El recurso de apelación fue admitido mediante providencia del 22 de septiembre de 1998 y por auto del 6 de noviembre siguiente se dispuso el traslado para alegatos finales (fols. 111 y 113 c.1). 5.2. Mientras que la parte actora guardó silencio, la Registraduria Nacional del Estado Civil, presentó escrito final en el que solicitó confirmar la providencia

recurrida. Manifestó que “dentro de la suma cancelada al señor Poveda Álvarez, reconoció y pagó ajustes, suma que obedeció estrictamente a la verificación de cantidades ejecutadas consignadas en las memorias de cálculo, multiplicadas por los valores unitarios que presentó el contratista en su propuesta, de tal suerte que para la entidad el valor cancelado si corresponde a la totalidad de los mayores costos causados a favor del contratista (...)”. Sostuvo además que el actor no aportó el material probatorio necesario para sustentar sus pretensiones por lo que las mismas no están llamadas a prosperar. (Fol. 116 a 120 c.1) 5.3. La Procuraduría Novena Delegada en lo Contencioso, rindió concepto en el que so