CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-1995-01699-01(17936)-2009

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO /

CONTRATO ESTATAL / CONTRATISTA / ENTIDAD PÚBLICA / CELEBRACIÓN

DEL CONTRATO / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

CONTRATACIÓN ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES /

EJECUCIÓN DEL CONTRATO / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / SANCIÓN CONTRACTUAL /

FACULTAD SANCIONATORIA DEL ESTADO / IUS PUNIENDI /

OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA

EN EL CONTRATO ESTATAL / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / POTESTAD

SANCIONATORIA DEL ESTADO / SANCIÓN PECUNIARIA / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO ESTATAL / MULTA / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / PLAZO / MORA / REPARACIÓN DEL DAÑO / INDEMNIZACIÓN POR REPARACIÓN DEL DAÑO / CONSEJO DE ESTADO / REITERACIÓN DE

LA JURISPRUDENCIA / DEBIDO PROCESO / PRINCIPIO DEL DERECHO AL

DEBIDO PROCESO / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / CLÁUSULA EXORBITANTE DEL CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULAS EXORBITANTES DEL CONTRATO ESTATAL / PRINCIPIO DE IGUALDAD / MULTA EN EL CONTRATO ESTATAL El contrato celebrado por las entidades públicas está sujeto al ejercicio del poder de dirección, control y vigilancia para su cabal cumplimiento, en el entendido de que el contratista es un colaborador suyo, en el logro del cometido estatal y del

interés general que se busca con la contratación, razones que justifican que tenga una variada gama de prerrogativas de control, dirección y coerción (…) [R]razón por la cual la ley dota a la Administración de una serie de facultades para constreñir al contratista, castigarlo ante el incumplimiento de sus obligaciones o incluso separarlo de la ejecución del contrato mediante la ruptura del vínculo (caducidad) en caso de ser necesario para la prestación regular, continua y eficiente del objeto contractual en procura de la satisfacción sin interrupciones y demoras del interés público perseguido. Por consiguiente, la sanción contractual es una manifestación de esas prerrogativas de control, dirección y coerción y en particular del poder punitivo del Estado (ius puniendi), como respuesta al incumplimiento de las obligaciones de los contratistas de sus obligaciones y deberes, la cual debe encontrarse autorizada en la ley en cumplimiento del principio de legalidad que impera en esta actividad. En el ejercicio de la potestad sancionatoria en materia contractual se han identificado varios tipos a saber: (i) sanciones pecuniarias como la efectividad de la cláusula penal; ii) sanciones rescisorias como el decreto de la caducidad del contrato y (iii) sanciones coercitivas como la imposición de multas (…) Por regla general, las multas tienen una finalidad de constreñimiento, de coerción, de coacción, para presionar o apremiar al contratista a dar cumplimiento al contrato, cuando quiera que se observe que no se encuentra oportuno en el desarrollo las obligaciones a su cargo y, por ende, esté en mora o retardo, conforme a los plazos convenidos. No se trata

de indemnizar o reparar un daño a través de las mismas, de manera que su imposición no exige la demostración del mismo, sino simplemente es un mecanismo sancionatorio ante la tardanza o el incumplimiento del contratista, para compelerlo a que se ponga al día en sus obligaciones y obtener así en oportunidad debida el objeto contractual. (…) En vigencia de dicha reforma [Estatuto General de Contratación de la Administración Pública en su artículo 17], el Consejo de Estado (…) resaltó la importancia de la potestad sancionadora de la Administración en la actividad contractual, en la que se sustenta la imposición de las multas, de la cláusula penal pecuniaria y de la caducidad y recordó que su correcto ejercicio exige observar los principios de legalidad, debido proceso y proporcionalidad (…) Conviene (…) afirmar que, aunque el tema de las multas no tuvo un tratamiento uniforme en cuanto su tipicidad legal, esto es, acerca de su procedencia e imposición como facultad exorbitante, no cabe ya duda sobre su existencia y la posibilidad de ejercerla con ese carácter por la Administración en materia de contratación pública, pues, pese a que se origina en la voluntad de las partes en tanto debe pactarse una estipulación en tal sentido, tiene un tratamiento excepcional para su aplicación y cobro en virtud de la citada ley [Ley 1150 de 2007], en la que se privilegió los principios de legalidad, igualdad y debido proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 17 / LEY 1150 DE 2007 / DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 71 / DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO

72 / DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 73 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 14

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el asunto, consultar, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 28 de abril de 2005, exp.14393, C.P, Stella Conto Díaz del Castillo; sentencia del 14 de julio de 2005, exp, 14289; auto de 20 de febrero de 1997, exp. 12669, C.P. Daniel Suarez Hernández; auto de 4 de junio de 1998, exp, 13988, C.P. Ricardo Hoyos Duque; sentencia de 20 de junio de 2002, exp. 19488, C.P, Ricardo Hoyos Duque; sentencia de 20 de octubre de 2005, exp. 14279 y sentencia de 13 de noviembre de 2008, exp, 17009, C.P. Enrique Gil Botero ENTIDAD PÚBLICA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / MULTA / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / MULTA / MULTA EN EL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO / CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO ESTATAL / DEBIDO PROCESO / DE ESTADO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / DEBIDO PROCESO / PRINCIPIO DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DERECHO A LA DEFENSA / PRINCIPIO DE DERECHO A

LA DEFENSA / CONTRATISTA / POTESTAD SANCIONATORIA DEL ESTADO /

EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE

LA VOLUNTAD / PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA / PRÁCTICA DE PRUEBA /

INCUMPLIMIENTO DEL OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA /

OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA EN EL CONTRATO ESTATAL /

CONTRATISTA / COMPETENCIA PARA IMPONER LA MULTA /

INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES / MORA / CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / JURISDICCIÓN COACTIVA / COMPAÑÍA DE SEGUROS / PÓLIZA DE SEGURO / ENTIDAD

ESTATAL / RETROSPECTIVIDAD DE LA LEY / APLICACIÓN DE LA

RETROSPECTIVIDAD DE LA LEY / COMPETENCIA PARA IMPONER MULTAS

UNILATERALMENTE

[E]l artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 (…) dirimió las discusiones que en vigencia de la Ley 80 de 1993 se suscitaron en relación con la facultad de las entidades públicas para imponer y cobrar multas y para declarar el incumplimiento total o parcial del contrato con el exclusivo objetivo de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria, dentro del contexto del derecho al debido proceso y su corolario de defensa. En efecto, al segmentar la norma, se observa: (i) Se revive la facultad sancionatoria de imponer multas por parte de las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, con el objeto de conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones durante la ejecución del contrato, claro

está siempre que ellas se pacten -autonomía de la voluntady una vez así convenidas el Estado las impone y hace exigibles y efectivas directa y unilateralmente. Con todo, adviértase que las multas que se pueden aplicar por las entidades públicas a su cocontratante a título de sanción por el incumplimiento de sus obligaciones, deben ser establecidas previamente en el contrato, es decir, ser anteriores a la conducta que se prevé como hecho a sancionar, porque de ser impuestas sin un pacto en ese sentido sería un desconocimiento del contrato, no tendría causa jurídica y, por ende, entrañaría un desconocimiento del debido proceso legal. (ii) Se establece que para adoptar la decisión deberán garantizarse al afectado los derechos al debido proceso y de defensa, mediante un procedimiento mínimo, que consiste en un requerimiento previo al contratista para que se pueda pronunciar sobre el incumplimiento que le endilga la entidad pública contratante , y defenderse del mismo incluso pidiendo la práctica de pruebas y contradiciendo las que se aduzcan en su contra, en caso de que resulte necesario, dado que en algunos eventos ni siquiera se requeriría dicho emplazamiento, como sucede cuando la Administración mantiene un control y dirección permanente del objeto de contrato y durante el lapso de su ejecución le ha manifestado al contratista sus observaciones, quejas, reclamos, incumplimientos y le ha solicitado mejorar o corregir los servicios, obras y suministros, bien a través de los informes y correspondencia del interventor o del supervisor del contrato, ora mediante inspección y visita in situ de la obra, o en las reuniones efectuadas con el

contratista, etc.(…) además, le ha pedido las explicaciones del caso y otorgado la oportunidad de justificar. (iii) Se prevé que sólo podrá adoptarse mientras se halle pendiente la ejecución de las obligaciones a cargo del contratista, lo cual significa que, además que se encuentra prevista para incumplimientos parciales y no totales, procede siempre que el contratista no haya satisfecho a cabalidad sus prestaciones, toda vez que su finalidad es la de garantizar el cumplimiento cabal y oportuno de un contrato constriñendo al contratista a su ejecución en caso de mora o retardo. Quiere decir lo anterior que, una vez vencido el plazo de ejecución, cesa la aludida facultad, de suerte que su aplicación extemporánea, o sea, la inobservancia de este límite temporal, hace anulable el acto respectivo, al presentarse una forma de incompetencia por razón del tiempo (ratione temporis). Por consiguiente, para la viabilidad de la imposición de las multas, resulta necesario que no se haya vencido el plazo de ejecución o decretado la caducidad del contrato, pues, se precisa, ellas no tienen una naturaleza indemnizatoria sino compulsiva por cuanto sirven para apremiar o conminar al contratista a cumplir el contrato, lo que implica que deben ser aplicadas durante el término fijado por las partes para su cumplimiento en tiempo oportuno y no cuando ese período ha expirado o extinguido en forma anormal. (iv) Se consagra nuevamente la facultad de declarar unilateralmente el incumplimiento por parte de la entidad contratante, con el exclusivo propósito de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria incluida

en el contrato. (v) Se establece en su parágrafo la posibilidad de hacer efectivas directamente por la Administración la cláusula penal y las multas impuestas, mediante la compensación de las sumas adeudadas al contratista, el cobro de la garantía, o por cualquier otro medio para obtener el pago, entre ellos, a través de jurisdicción coactiva. Es decir, la entidad puede descontarla de los saldos a favor del contratista y siempre que haya una cuenta pendiente por pagar a éste (compensación, art. 1714 C.C.); o acudir a la compañía de seguros o garante para hace efectiva las pólizas otorgadas para asegurar el riesgo de incumplimiento del contrato; o mediante actuación coactiva, que para este específico caso la Ley 1150 de 2007 revive la Jurisdicción Coactiva, esto es, se habilita a las entidades para el recaudo ejecutivo y forzado ante sí del monto de aquéllas. (vi) Se otorga efectos retrospectivos a la norma en relación con las cláusulas de multas o cláusula penal pecuniaria pactadas en los contratos celebrados con anterioridad a la expedición de la ley y en los que por autonomía de la voluntad de las partes se hubiese previsto la competencia de las entidades estatales para imponerlas y hacerlas efectivas.

FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 17 / CÓDIGO CIVIL –

ARTÍCULO 1714

NOTA DE RELATORÍA: Respecto al tema, consultar, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 15 de mayo de 2003, exp,

24101, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; auto de 17 de julio de 2003, exp, 24436, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; auto de 5 de abril de 2001, exp. 18301, C.P. Jesús María Carillo Ballesteros y sentencia de 30 de julio de 2008, exp. 21574, C.P. Enrique Gil Botero

ACTO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA

VOLUNTAD / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / VALIDEZ DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ELEMENTOS

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO

[E]l acto administrativo es una manifestación unilateral de la voluntad de una autoridad, en ejercicio de una función o potestad administrativa, que contiene una decisión con efectos jurídicos vinculantes para crear, modificar o extinguir derechos y obligaciones en situaciones generales o particulares para los administrados o en la propia administración; igualmente, se presume legal y tiene la característica de ejecutividad, obliga a los particulares y permite que la Administración pueda ejecutarlo (artículos 64 y ss. del C.C.A.). Su validez y eficacia depende de ciertos elementos esenciales, entre ellos, la competencia, el contenido, los motivos, la finalidad y la forma.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

64

COMPETENCIA / CONCEPTO DE COMPETENCIA / FUNCIONARIO PÚBLICO /

FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / SERVIDOR PÚBLICO / ENTIDAD PÚBLICA /

DEBERES DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / COMPETENCIA DEL

FUNCIONARIO PÚBLICO / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / FACTOR DE

COMPETENCIA / COMPETENCIA TERRITORIAL / ACTO ADMINISTRATIVO /

JUEZ / JUEZ ADMINISTRATIVO / CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA PARA IMPONER MULTAS UNILATERALMENTE La competencia hace relación a la facultad que tiene un funcionario u órgano para ejercer función administrativa en una materia y dentro de cierto tiempo y ámbito territorial. Es el poder de conocer, gestionar y ejercer autoridad administrativa en ciertos asuntos (…) La competencia, entonces, está delimitada por las atribuciones conferidas por la Constitución, la ley o el reglamento a las entidades y servidores públicos, quienes únicamente pueden hacer, actuar y ejercer funciones en lo que les está legalmente permitido y autorizado para el cumplimiento de los fines del Estado (arts. 2, 6, 121 y 122 C.P.). Como expresión del principio de legalidad, la competencia es expresa, irrenunciable e improrrogable, y está asignada por el ordenamiento jurídico en razón a criterios o factores, entre los que se destacan: (i) la materia (ratio materie), es decir, según las actividades, tareas y funciones que legalmente puede desempeñar la autoridad; (ii) el territorio (ratio loci), esto es, el ámbito espacial o circunscripción en la cual se puede ejercer; (iii) el tiempo (ratio temporis), o sea el ámbito temporal en el cual es legítimo ejercerla; y el grado; (iv) el nivel de jerarquía o posición vertical que tenga la autorizada

dentro de la organización administrativa; y (v) al sujeto (ratio personae), esto es, por las calidades o condiciones de la autoridad.(…) [S]e puede afirmar que los actos administrativos están ajustados a la ley cuando han sido proferidos por una autoridad pública u órgano dentro del marco de las atribuciones asignadas por la Constitución, la ley o el reglamento, esto es, de su competencia; y, en contraste, están viciados por una causal de nulidad declarable por el juez administrative (sic) FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 121 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 122 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6

CONTRATO DE COMPRAVENTA / MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL / APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO / CONTRATO / ACTO ADMINISTRATIVO / MULTA / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTRATO ESTATAL En el sub exámine los hechos probados dan cuenta de la suscripción del contrato de compraventa (…) entre el Ministerio de Defensa Nacional y la sociedad (…) razón por la cual el régimen jurídico aplicable al mismo es el contenido en la Ley 80 de 1993 (…) por cuanto su celebración tuvo lugar luego de que ésta entrara a regir conforme lo dispuesto por su artículo 81 ; normativa además con fundamento en la cual debe solucionarse la controversia en la medida en que tanto los hechos

que se imputaron como constitutivos de infracción al contrato, como la expedición de los actos acusados en los que se impuso la multa ocurrieron estando ella en rigor .

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 81

BIEN / CONTRATISTA / MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL / MULTA / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / CONTRATO / CONTRATO ESTATAL / MORA /

INCUMPLIMIENTO DEL OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA /

OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA EN EL CONTRATO ESTATAL /

INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES / ACTO ADMINISTRATIVO/

JURISDICCIÓN COACTIVA / FALTA DE COMPETENCIA / NULIDAD POR FALTA DE COMPETENCIA / OBJETO ILÍCITO / NORMA DE DERECHO PÚBLICO / PODER PÚBLICO / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD / INCUMPLIMIENTO PARCIAL DEL CONTRATO / ACTO ADMINISTRATIVO / CLÁUSULA EXORBITANTE DEL CONTRATO ESTATAL / JUEZ / DEBERES DEL JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / FUNCIONES DEL

JUEZ / POTESTAD SANCIONATORIA DEL ESTADO / ENTIDAD PÚBLICA /

PRINCIPIO DE LEGALIDAD / SERVIDOR PÚBLICO / FUNCIONARIO

PÚBLICO / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO / CLÁUSULAS

DEL CONTRATO ESTATAL / ILEGALIDAD DE LAS CLÁUSULAS DEL

CONTRATO / DEMANDA / SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA /

COMPETENCIA PARA IMPONER MULTAS UNILATERALMENTE / ABUSO DE

AUTORIDAD PÚBLICA

[C]on sustento en las dificultades en la producción de los bienes manifestadas por el fabricante en el exterior, el contratista pidió dos veces prórroga del término de entrega, la cual le fue negada por el Ministerio de Defensa Nacional; y que, en cambio, (…) se impuso al contratista una multa mediante el acto atacado, con fundamento en la cláusula décima quinta del contrato, en la que se estipuló que la mora o el incumplimiento de las obligaciones del contratista daría derecho al Ministerio para imponer a aquél multas diarias del 1% del valor de los elementos no entregados oportunamente y hasta por un término máximo de quince (15) días calendario, multa que, por lo demás, de acuerdo con el parágrafo de la cláusula décima sexta podía ser tomada directamente de la garantía constituida o de los saldos a su favor y si no fuere posible, cobrada por jurisdicción coactiva. Sin embargo, repara la Sala que, teniendo en cuenta que no existía norma legal en vigencia de la Ley 80 de 1993 (…) que facultara al Ministerio de Defensa Nacional para imponer unilateralmente la multa pactada, carecía éste de competencia para tomar dicha decisión, lo cual significa que las resoluciones (…) mediante las cuales se adoptó la medida sancionatoria cuestionada, se encuentran viciadas de ilegalidad, motivo suficiente para anularlas, sin que para ello sea menester acudir a otro cargo, pues, como se sabe, el vicio de incompetencia es insaneable. De otra parte, ubicados en el terreno de la validez de la cláusula décima quinta del

contrato, advierte la Sala que adolece de un vicio de nulidad absoluta por objeto ilícito al contravenir normas de derecho público y, por ende, de carácter imperativo, además de entrañar un ejercicio abusivo del poder público (…) [S]i bien es cierto que en vigencia de la Ley 80 de 1993 -originalno se cuestiona la posibilidad de que las partes en un contrato estatal pacten la cláusula de multas, dado que tal estipulación en ejercicio de la autonomía de la voluntad es de uso común y válida dentro de los contratos regidos por el derecho privado -régimen que resulta aplicable al contrato estatal en virtud de los artículos 13, 32 y 40 ejusdem-, no lo es menos que la Administración no puede declarar el incumplimiento (parcial) del contrato e imponer unilateralmente una sanción mediante un acto administrativo, pues tal potestad exorbitante no le fue atribuida ni autorizada en dicha ley, caso en el cual debe acudir al juez del contrato. La Ley 80 de 1993 (…) se itera, no contenía disposición alguna que le otorgase a la Administración facultades de imponer unilateralmente multas y de hacerlas efectivas.(…) [D]e manera que en el marco de dicho régimen no podía estipularse en los contratos una potestad sancionatoria con ese alcance para las entidades públicas, so pena de que la cláusula contractual en la que se incluyan y el acto mediante el cual se hagan efectivas queden viciados de ilegalidad, por violación de normas imperativas y de orden público y falta de competencia material. (…) [R]ecuérdese que los poderes excepcionales al derecho común, únicamente

pueden ser ejercidos en los casos y con las condiciones que la ley autoriza a las entidades públicas, habida cuenta de que está por fuera de discusión que todas las actuaciones del Estado se rigen por el principio de legalidad, según el cual, los servidores públicos sólo pueden ejercer las funciones asignadas específicamente en la Constitución Política y en la ley y, por lo mismo, son responsables por infringirlas y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6º , 121 y 122 superiores. Desde esa perspectiva, el pacto de facultades exorbitantes o excepcionales sólo puede provenir de una autorización del Legislador de incorporar al contrato las cláusulas que regulan su ejercicio, es decir, en los eventos previa y expresamente establecidos por la ley, toda vez que tamaños poderes no pueden quedar a la mera autonomía de la voluntad de las partes, a quienes no les es dable convenir su otorgamiento sin la anuencia o autorización de aquél, pues ello constituye una clara violación, no sólo del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, sino, más grave aún, de los preceptos constitucionales (…) lo que acarrea la nulidad de la cláusula correspondiente al configurarse la causal de nulidad absoluta por objeto ilícito (artículos 1502, 1519 y 1741 del Código Civil) y la nulidad por abuso de poder (artículo 44-3 de la Ley 80 de 1993), en tanto conlleva el ejercicio de funciones no asignadas por la Constitución o la ley a la Administración. (…) [C]omo quiera que

la cláusula décima quinta se encuentra afectada por un vicio de ilegalidad que la hace incurrir en una causal de nulidad absoluta (objeto ilícito), la misma debe ser declarada de oficio, como en efecto se dispondrá por la Sala. Ciertamente, el juez tiene competencia para pronunciarse sobre la existencia y validez del contrato, no sólo como pretensión formulada por el demandante o excepción alegada por el demando, sino también de manera oficiosa. Para el caso concreto de la declaratoria de oficio de la nulidad absoluta de una de las estipulaciones del contrato -por objeto ilícito.(…) Es conveniente resaltar que las previsiones legales que autorizan el ejercicio de facultades oficiosas a todo juez, están revestidas de toda lógica en el mundo del derecho, por cuanto el pronunciamiento judicial sobre un contrato y sus incidencias implica la ausencia de vicios que comporten la nulidad absoluta del contrato o cualquiera de sus estipulaciones, como son el recaer, entre otras, en objeto o causa ilícitas, causales que están previstas en la legislación para salvarguardar el orden jurídico en aspectos de interés general.(…) [N]o es en virtud de su solicitud en la demanda sino de oficio que en esta instancia se anulará dicha cláusula [Décima quinta] por estar ciertamente viciada de nulidad absoluta por objeto ilícito al violar normas imperativas y de orden público, que determinan, a su vez, una incompetencia en razón de la materia para la Administración.(…) [L]a Sala modificará la sentencia impugnada en consonancia con lo señalado y, por ende, mantendrá las decisiones adoptadas por el Tribunal a

quo, aunque por motivo diferente al expuesto por éste, el cual consiste en la falta de atribución legal de la Administración para imponer unilateralmente multas y convenirlas en el contrato (incompetencia por razón de la materia), por cuanto ni en la Ley 80 de 1993 ni en otra ley, se le asignó o confirió; no obstante, adicionará la declaratoria de nulidad de la cláusula décima quinta del contrato.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 14 NUMERAL 1 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 15 AL 19 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 305 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 164 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 45 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1742 / LEY 50 DE 1936 – ARTÍCULO 2 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 87

INCISO 3 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 32

CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / NULIDAD ABSOLUTA DEL

CONTRATO / NULIDAD ABSOLUTA / CONTRATO / CONTRATO ESTATAL / ENTIDAD ESTATAL / ENTIDAD PÚBLICA / OBJETO ILÍCITO / CAUSA ILÍCITA / JUEZ / DEBERES DEL JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / FUNCIONES DEL JUEZ / DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA /

EXCEPCIONES PROCESALES / JUEZ ADMINISTRATIVO / FACULTAD

OFICIOSA DEL JUEZ / MINISTERIO PÚBLICO / CONTRATACIÓN ESTATAL

[E]n materia de contratación de la Administración, la institución de la nulidad absoluta debe ser aplicada con el mayor rigor, toda vez que los contratos que celebran las entidades estatales deben cumplir con los fines de la contratación estatal , por lo que pugna con el orden jurídico cualquier pronunciamiento judicial que fije derechos u obligaciones en relación con un contrato estatal que esté afectado por un vicio de nulidad absoluta, como son, por ejemplo, el objeto y la causa ilícitas. Con otras palabras, el juez natural del contrato en materia de estudio sobre la validez del contrato no está limitado a que el punto le haya sido asignado expresamente o propuesto en las pretensiones o en las excepciones formuladas por las partes, dado que el ordenamiento jurídico le otorga los poderes oficiosos necesarios para el efecto (…) Así las cosas, el juez administrativo puede y debe declarar oficiosamente la sanción legal (art. 6 C.C.) de la nulidad absoluta del contrato o de alguna de sus estipulaciones , aunque no exista petición de parte, en cualquiera de las instancias del proceso, cuando aparezca plenamente demostrada en el proceso y en él intervengan las partes o sus causahabientes, como también puede ser solicitada por el Ministerio Público o por quien acredite un interés directo en el contrato.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 305 /CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 306 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 87 NUMERAL 3 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 32 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 45 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO

1742 / LEY 50 DE 1936 – ARTÍCULO 2 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 6

IMPEDIMENTO / CAUSALES DE IMPEDIMENTO / MANIFESTACIÓN DEL

IMPEDIMENTO / PROCEDIMIENTO DEL IMPEDIMENTO / PROCEDENCIA DEL

IMPEDIMENTO / NORMATIVIDAD DEL IMPEDIMENTO / ACEPTACIÓN DEL

IMPEDIMENTO / DECLARACIÓN DEL IMPEDIMENTO / SOLICITUD DE

IMPEDIMENTO / CONFIGURACIÓN DEL IMPEDIMENTO DEL CONSEJERO DE

ESTADO / IMPEDIMENTO DE CONSEJERO DE ESTADO / IMPEDIMENTO POR

CONOCIMIENTO PREVIO DEL PROCESO / JUSTIFICACIÓN DEL

IMPEDIMENTO / MANIFESTACIÓN DEL IMPEDIMENTO

[L]a Señora Consejera, doctora (…) manifestó a la Sala su impedimento para conocer del proceso de la referencia, por encontrarse incursa en la causal prevista en el numeral 2 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil (…) Por lo anterior, la Sala aceptará el impedimento.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 150

NUMERAL 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá D.C., siete (7) de octubre de dos mil nueve (2009) Radicación número: 25000-23-26-000-1995-01699-01(17936)

Actor: SOCIEDAD PRONTO CAR LIMITADA

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - EJÉRCITO

NACIONAL

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en el proceso de la referencia, contra la Sentencia de 30 de septiembre de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera.

En la sentencia apelada, que, previo el estudio correspondiente, será modificada por los motivos que se expondrán en la parte considerativa, se decidió: “PRIMERO.- Declárese nula la Resolución No. 05493 de 19 de mayo de 1995 y 07975 de agosto 1º de 1995, por la cual el MINISTERIO DE DEFENSA impuso una multa al contratista y confirmó la decisión. “SEGUNDO.- Como consecuencia se ordena a la demandada, que en (sic) evento de haber sido cancelada la multa se proceda a su reintegro por el valor actualizado a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. “TERCERO.- Deniéganse las demás súplicas de la demanda.”

I. ANTECEDENTES

1. Las pretensiones El presente proceso se originó con la demanda presentada el 7 de diciembre de 1995, por la sociedad PRONTO CAR LTDA. -en adelante también solo PRONTO CAR-, en contra de la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONALEJÉRCITO NACIONAL -en adelante también el Ministerio-, a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción contractual prevista en el artículo 87 del C.C.A., en la cual solicitó las siguientes declaraciones y condenas: “Primera.- Que se declare la nulidad de la Resolución número 05493

de 19 de mayo de 1995, dictada por el MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, mediante la cual impuso a PRONTO CAR LTDA. multa en dólares de US $50.908.50 y por carga, transporte y bodegaje multa en pesos de $18.000.000.oo, e igualmente la de la Resolución No. 07975 de 1º de agosto de 1995 por la cual negó la reposición de la Resolución primeramente nombrada y la confirmó en todas sus partes. Ambas Resoluciones fueron oportunamente notificadas a mi representado y quedó agotada la vía gubernativa. “Segunda.- Que se declare inaplicable por estar viciada de nulidad absoluta, la cláusula DÉCIMA QUINTA – MULTAS del contrato de compraventa No. 068 de CEITE/94. “Tercera.- Que se declare que PRONTO CAR LIMITADA no está obligada a pagar la multa impuesta por las Resoluciones antedichas. “Cuarta.- Se ordene el pago de intereses corrientes a partir de la fecha en que la multa se haya hecho efectiva y en costas y agencias en derecho.”

2. Los hechos Los hechos narrados por el actor en la demanda son los sigu