CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-1996-02482-01(17253)-2007

CONTRATO DE OBRA PUBLICA POR ADMINISTRACION DELEGADAEvolución legal / CONTRATO DE OBRA PUBLICA POR ADMINISTRACION DELEGADA - Noción / CONTRATO DE ADMINISTRACION DELEGADAModalidad de precio del contrato de obra pública / CONTRATO DE OBRA PUBLICA POR ADMINISTRACION DELEGADA - Naturaleza / CONTRATO DE OBRA PUBLICA POR ADMINISTRACION DELEGADA - Remuneración del contratista. Honorarios El contrato de obra pública por administración delegada no constituye una figura nueva en el derecho colombiano como que de él ya se ocupaba tanto el artículo 85 del decreto 150 de 1976, como los artículos 90 a 100 del decreto 222 de 1983. Este negocio jurídico es entendido como aquel en el que el contratista, por cuenta y riesgo de la entidad pública contratante se encarga de la ejecución del objeto convenido, o lo que es igual, bajo este sistema el contratista actúa a nombre y por cuenta del contratante delegante. Bajo este sistema la administración paga el costo real de la obra, más determinado porcentaje como retribución al contratista por concepto de honorarios de administración (en los que se incluyen costos de personal, oficinas, vehículos, desplazamientos etc.) y la utilidad. El contratista ejecuta, entonces, el objeto convenido por cuenta y riesgo de la entidad que contrata la obra, de suerte que se convierte en un delegado o representante de aquélla, a cambio de un honorario que se acuerda en el contrato ya como una suma fija, ora como un porcentaje del presupuesto de la obra. De modo que el contrato de obra pública ejecutado por el sistema de administración delegada impone, en aras del principio de transparencia que debe orientar la contratación

pública (art. 24 de la ley 80), meridana claridad en la aplicación de los dineros y bienes oficiales a los trabajos cuyo desarrollo se ha encomendado al contratista, como delegado o intermediario de la entidad contratante, en tanto que por virtud de esta modalidad contractual a él se encomienda la ejecución por encargo oficial del gasto público destinado a la obra. En tal virtud, el sistema de administración delegada constituye una de las formas o modalidades de pago del contrato de obra pública, en la que la remuneración del administrador delegado, que se denomina honorarios, puede pactarse en forma de porcentaje o de precio fijo, con base en el presupuesto oficial de la obra y por lo mismo, la diligencia debe ser mayor al momento de seleccionar al contratista, en cuanto este último se encarga -por cuenta y riesgo de la administraciónde la ejecución de la obra y toma bajo su responsabilidad la dirección técnica de la misma. Adicionalmente, el valor del contrato corresponde al valor de los honorarios del administrador delegado, en los cuales quedan comprendidos además de la remuneración del trabajo desplegado por el administrador delegado, el valor de los gastos en que éste incurra para ejecutar ese trabajo y que son diferentes a aquellos propios de la ejecución de la obra cuya administración se le encomendó, los cuales, como ya se anotó, son pagados con cargo al presupuesto de la obra, esto es, a aquel destinado por la entidad contratante a la ejecución de la obra. En otras palabras, con cargo a los honorarios que se pactan para el administrador delegado, éste debe cubrir los gastos en que incurra para la ejecución de su trabajo, tales como los viajes que deba realizar o los honorarios que deba pagar a quienes encargue de la vigilancia

permanente de la ejecución de la obra, o los gastos administrativos como salarios de secretaria, costos de papelería, etc. Con todo, ello no significa que el administrador deba siempre asumir estos gastos, porque puede pactarse en el contrato de manera diferente. Nota de Relatoría: Ver Concepto de 13 de junio de 2002, Rad. 1395, C. P. César Hoyos Salazar; Sentencia de 26 de julio de 1996, Rad. 7754, Actor: Inmobiliaria El Cedrito S.A., en liquidación, Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA, C. P. Delio Gómez Leyva; Consulta de fecha 16 de febrero de 1984. Consejero Ponente: Doctor Oswaldo Abello Noguera; Concepto de 5 de mayo de 1999, Rad. 1190, C. P. Javier Henao Hadrón; Sentencia de 20 de octubre de 1995, Rad. 7757, Actora: Sociedad Skandia de Seguros de Colombia S. A., Demandado: Ministerio de Obras Públicas y Transporte, C. P. Juan De Dios Montes Hernández; Concepto de 7 febrero de 1997, Rad. 934, C. P. Javier Henao Hidrón; Sentencia de 14 de junio de 2001, Rad. 13793, Actor: Sociedad Sadeico S.A., Demandado: Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, C. P. Ricardo Hoyos Duque. ORDEN PUBLICO - Noción / TERMINACION UNILATERAL DEL CONTRATOOrden público / ORDEN PUBLICO - Terminación unilateral del contrato La cláusula orden público ha sido definida por la jurisprudencia -concepto luego retomado por el Código Nacional de Policíacomo ese conjunto de condiciones

tendientes a asegurar la convivencia armónica de los miembros de una sociedad dentro de un marco de estabilidad y normalidad institucionales con plena garantía de las libertades públicas, que permita la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. El orden público hace, pues, relación con el conjunto de condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad públicas (Hauriou), necesarias para una convivencia armónica y pacífica en sociedad. De modo que constituye un presupuesto para la prosperidad general y para el libre ejercicio de los derechos, que exige la vida en comunidad. Sobre la base de las consideraciones antes expuestas, se impone concluir que cuando el numeral 1º del artículo 17 de la ley 80 prevé que la entidad en acto administrativo debidamente motivado dispondrá la terminación anticipada del contrato cuando las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo imponga, dota a la entidad contratante como autoridad administrativa de un poder -que de suyo no ostentan los particularescomo medio para garantizar los intereses supremos que orientan la actividad estatal y que, como se indicó, no son ajenos a la contratación pública, como que los fines de la contratación estatal se confunden con el cumplimiento mismo de los fines estatales (artículos 3º inciso primero, 14 inciso primero, 26 numeral 1º de la ley 80). Ahora, la expresión orden público consignada en el artículo 17 de la ley 80 al regular una de las prerrogativas de la administración en materia contractual, alude a ese orden material y exterior considerado como una situación fáctica que está llamada a mantener la autoridad en orden a garantizar las condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad y

cuyos elementos constitutivos son la tranquilidad, la seguridad y la salubridad públicas y, por lo mismo, más que una facultad de la que puede o no hacer uso a su libre albedrío, es un mandato que impele a la entidad a adoptar esta medida extrema, como que este imperativo deriva claramente de la preeminencia del interés público. Aunque, como ya se advirtió, no se trata de un poder ilimitado en tanto sólo puede invocarse en casos excepcionales y su uso impone de parte del juez un riguroso control de esta prerrogativa. De ahí la redacción categórica del precepto en comento en varios de sus segmentos normativos: i) La entidad dispondrá la terminación anticipada del contrato en los siguientes eventos (…), ii) Cuando la situación de orden público lo imponga. De su tenor literal se desprende que la decisión de poner fin de manera anticipada al contrato por razones de orden público, no deja en manos de la entidad la facultad de decidir si hace uso o no de este instituto cuando se presenta esa circunstancia, pues como señala Marienhoff “la administración no puede renunciar, en forma alguna, al ejercicio de dicha prerrogativa, pues las ‘potestades’, contrariamente a lo que ocurre con los ‘derechos’ no son renunciables”. Aunque, se reitera, obviamente interviene su apreciación crítica de dichas circunstancias y será aquella quien haga el juicio sobre la situación respectiva, valoración que -en caso de ser acusada judicialmenteserá estudiada con rigor por el juez del contrato, a quien compete velar si se hizo un uso adecuado de este instituto, en particular en cuanto hace a si

estima legítimo el motivo invocado por la Administración. No debe perderse de vista que en los antecedentes de la ley 80 se dejó en claro que únicamente se puede acudir a las cláusulas excepcionales cuando medien efectivamente motivos graves, “ya que no cualquier hecho puede provocarlos”, y son graves “por su inconveniencia para el interés público”en tanto el grave inconveniente de interés público “sustenta y condiciona la aplicación de la cláusula excepcional” . Nota de Relatoría: Ver; Sentencia de 21 de febrero de 1986, Rad. 4550, actor Sociedad de Ingeniería Explanaciones y Pavimentos Ltda, C.P. Carlos Betancur Jaramillo. En el mismo sentido, Sentencia de 20 de octubre de 1995, Rad. 9847, Actor Víctor Camargo, Demandado Municipio de Plato-Magdalena, C. P. Jesús Maria Carrillo Ballesteros y Sentencia de 14 de diciembre de 1995, Rad. 8563, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros; Sentencia de 3 de agosto de 2006, Exp. 15687, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; Sentencia de septiembre 7 de 1990, Rad. 3106, Actor Sociedad Blanco y Rosales Ltda., C. P. Carlos Betancur Jaramillo; Sentencia de 11 de octubre de 1994, C.P. Yesid Rojas Serrano; de la Corte Suprema de Justicia Sentencia de 7 de octubre de 1936, G.J. Nos. 1914 y 1915; Sentencia C-024 de 1994, y Sentencia C400 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, de la Corte

Constitucional TERMINACION UNILATERAL - Orden público. Interpretación restrictiva / CLAUSULA EXORBITANTE - Examen de razonabilidad / ORDEN PUBLICOTerminación unilateral. Examen de razonabilidad Como ya se indicó el poder exorbitante de terminación unilateral por razones de orden público es de interpretación restrictiva por corresponder a reglas de excepción y por lo mismo para que el uso de este formidable poder sea legítimo, es menester que concurran motivos de entidad suficiente como para extinguir el negocio jurídico. A juicio de la Sala, en el sub lite no se considera legítimo el motivo invocado por la Administración en tanto el mismo no pone en riesgo la garantía de la seguridad pública, como elemento estructurante del orden público, en tanto evidencia tan sólo la oposición de un grupo de ciudadanos a la construcción del centro carcelario, manifestación de descontento que por sí sola no alcanza a adquirir la entidad suficiente como para concluir que cambiaron abruptamente las condiciones bajos las cuales fue celebrado el contrato sub lite. Además, el fundamento alegado por la citada resolución, esto es la oposición a la construcción de la obra por parte de miembros de la comunidad, tampoco implica afectación de la tranquilidad y salubridad públicas con la entidad suficiente como para constituir un motivo que lleva a la rescisión del contrato. No se olvide que un estudio riguroso, como el que compete a la sede judicial, de la seriedad y pertinencia de la medida adoptada, implica adelantar un examen de razonabilidad que exige evaluar la seriedad, pertinencia y proporcionalidad de la medida extraordinaria adoptada. Y en el sub lite, es claro que los motivos esgrimidos por

la Administración al hacer uso de la cláusula exorbitante no revisten la entidad y relevancia indispensables que el uso excepcional de este instituto impone. En consecuencia, fuerza concluir entonces la ilegalidad de la determinación adoptada. RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL - Generalidades La ley 80, al regular en su capítulo V la responsabilidad contractual de las entidades públicas, prescribió en el artículo 50 citado que estas últimas responderán por las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les sean imputables y que causen perjuicios a sus contratistas, en tales casos deberán indemnizar la disminución patrimonial que se ocasione, la prolongación de la misma y la ganancia, beneficio o provecho dejados de percibir por el contratista. En otros términos, este artículo contiene la cláusula general de responsabilidad en materia contractual, la cual en perfecta consonancia con el artículo 90 Superior, comporta una indemnización plena en tanto cobija los siguientes ítems: i) disminución patrimonial que se ocasione; ii) prolongación de la misma y iii) ganancia, beneficio o provecho dejados de percibir por el contratista. Por manera que el legislador dejó en claro que en caso de actuaciones de naturaleza antijurídica la compensación debe ser integral, en tanto el proceder irregular de la administración no debe comportar un sacrificio indebido del particular contratista en beneficio del interés general. RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL - Uso ilegal de cláusulas exorbitantes / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL - Uso ilegal de prerrogativas / LIQUIDACION UNILATERAL - Acto ilegal. Responsabilidad contractual Configurándose en este evento un típico incumplimiento de la obligación a cargo

del Estado, como primer elemento constitutivo de la responsabilidad contractual, derivado del incumplimiento de una cláusula legal, por uso ilegítimo de las prerrogativas excepcionales, lo cual a juicio de la doctrina entraña un típico supuesto de incumplimiento que autoriza al cocontratante para recurrir ante el juez del contrato(Vedel), por desviación de poder (Berçaitz). La Sala encuentra que habida cuenta de que la terminación anormal del contrato 537 de 1994 no se hizo en debida forma, implicó el incumplimiento por parte de la Administración, bajo el supuesto de encontrar ilegal el acto de terminación por las razones expuestas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-26-000-1996-02482-01(17253)

Actor: ANTONIO LUIS AMADO GOMEZ

Demandado: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO-INPEC Referencia: ACCION CONTRACTUAL Decide la Sala el grado jurisdiccional de consulta respecto de la Sentencia de 21 de mayo de 1998 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así como respecto del auto de 12 de agosto de 1999, a través del cual se decidió el incidente de liquidación de perjuicios cuya condena se despachó en abstracto en la primera de las providencias citadas (art. 184 inciso 2º Código Contencioso Administrativo). Se dispuso en la sentencia: “Primero. Inhíbese para decidir sobre la primera pretensión.

“Segundo. Declárase la nulidad del acto administrativo contenido en las resoluciones números 9.220 1995 (sic) y 206 de 1996, proferidas por el INPEC, mediante el cual se declaró la terminación unilateral anticipada del contrato No. 537 de 1994. “Tercero. Declárase la nulidad del acto administrativo contenido en la resolución número 1.117 de 6 de marzo de 1996 proferida por el INPEC, por medio de la cual se liquidó unilateralmente el contrato No. 537 de 1994. “Cuarto. Declárase el incumplimiento contractual del Instituto Nacional Penitenciario INPEC en el contrato de obra pública por administración delegada No. 537 de 1993, celebrado con Antonio Luis Amado Gómez. “Quinto. Como consecuencia de la declaración precedente, condénase en abstracto al INPEC, y a favor del señor Antonio Luis Amado Gómez, a indemnizar los perjuicios materiales con el mencionado incumplimiento. Para tal efecto, dentro de los sesenta días siguientes al auto que ordene cumplir lo resuelto por el superior, sobre la sentencia que se dicta, la parte favorecida deberá presentar (sic) escrito, dentro del mismo proceso, una liquidación motivada y especificada de la cuantía de la respectiva prestación, con la solicitud de las pruebas que pretenda hacer valer. Para ello se tramitará incidente, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 137 del C.P.C. “Sexto. La suma así liquidada ganará intereses comerciales corrientes dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria del auto de liquidación de la condena, y comerciales moratorios

después de este término y hasta su cancelación. “Séptimo. Sin condena en costas.” Y en el auto de 12 de agosto de 1999, se estableció: “Primero: El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC pagará a favor del señor Antonio Luis Amado Gómez la suma de ciento sesenta y ocho millones doscientos diez mil ciento treinta y ocho pesos con cincuenta y cuatro centavos m/cte. $ 168.210.138,54, por concepto de indemnización de perjuicios con ocasión de la terminación unilateral del contrato. “Segundo: Dése cumplimiento a los artículos 176 y 177 del C.C.A., para tal efecto el INPEC pagará a partir de la ejecutoria de esta providencia legales (sic) a que haya lugar. “Tercera: Para dar cumplimiento a esta providencia se entregará copia a las partes y al señor agente del Ministerio Público; a la parte actora por conducto de su apoderado dejando constancia de las previsiones consagradas en el artículo 115 del C.P.C. “Consúltese el presente auto junto con la sentencia proferida”. La sentencia y el auto consultados serán confirmados, pero por las razones que pasan a exponerse.

I. ANTECEDENTES

1. Las pretensiones El presente proceso se originó con la demanda presentada el 11 de junio de 1996, por Antonio Luis Amado Gómez, en contra del Instituto Nacional PenitenciarioINPEC, a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción contractual prevista en el artículo 87 del C.C.A., en la cual solicitó las siguientes declaraciones y condenas: “PRIMERA: Que es nulo el acto administrativo contenido en el oficio

SCD-40-LC-30, del 6 de julio de 1995, expedido por el T.C. Norberto Peláez Restrepo, Director General del INPEC, mediante el cual, se rescinde el contrato No. 537 de 1994. “SEGUNDA: Que es nulo el acto administrativo contenido en la resolución No. 9220 del 14 de diciembre de 1995, expedida por el Director General del INPEC, T.C. Norberto Peláez Restrepo; mediante la cual se termina unilateralmente el contrato No. 537 de 1994, celebrado entre el INPEC y el señor Antonio Luis Amado Gómez; notificada el 20 de diciembre de 1995. “TERCERA: Que es nulo el acto administrativo contenido en la Resolución No. 0206 del 23 de enero de 1996, notificada el 2 de febrero de 1996, expedida por el Director General del INPEC, C. Marco Antonio Moreno Ramírez; mediante la cual se confirmó en su integridad la Resolución No. 9020 del 14 de diciembre de 1995. “CUARTA: Que es nulo el acto administrativo contenido en la Resolución No. 1117 del 6 de marzo de 1996, expedida por el Director General del INPEC, C. Marco Antonio Moreno Ramírez; mediante la cual se liquidó unilateralmente el contrato No. 537 de 1994, celebrado entre el INPEC y el señor Antonio Luis Amado Gómez, notificada el 13 de marzo de 1996. “QUINTA: Que se declare que el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO ‘INPEC’, incumplió el contrato No. 537 de 1994 celebrado con el señor Antonio Luis Amado Gómez, para

la construcción de la nueva cárcel de Fusagasugá en el Departamento de Cundinamarca. “SEXTA: Que como consecuencia del incumplimiento se condene al INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO ‘INPEC’, a pagar el valor de los perjuicios patrimoniales, causados al señor Antonio Luis Amado Gómez, de la siguiente manera: “1. Lucro cesante. “Como lucro cesante o ganancias que se habrían percibido, en el evento que se hubiera ejecutado normalmente el contrato, la suma de CIENTO DOS MILLONES CUARENTA Y TRES MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS ( $102. 043.656,oo) m/cte., que corresponde al diez por ciento (10%) del valor del contrato, que son los honorarios profesionales que habría recibido mi representado, menos el veinte (20%) por ciento que le fue reconocido a mi poderdante por el INPEC. “SÉPTIMA: Las sumas indicadas en la pretensión anterior, serán actualizadas tomando como base el índice oficial del incremento de precios al consumidor, certificado por el DANE, desde la fecha en que fue expedida la primera de las resoluciones acusadas, hasta el momento de ejecutoria de la sentencia. “OCTAVA: El INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO ‘INPEC’, deberá pagar los intereses comerciales remuneratorios que devenguen las sumas señaladas en la pretensión sexta y séptima, durante los primeros seis (6) meses a partir de la ejecutoria de la sentencia, hasta el momento del pago efectivo, e

intereses moratorios si excede de ese término, conforme a la certificación que expida la Superintendencia Bancaria”.

2. Los hechos El actor expone en la demanda los siguientes: 2.1. El 1 de septiembre de 1994 el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO ‘INPEC’ y Antonio Luis Amado Gómez celebraron el contrato de obra pública No. 537 de 1994, con el objeto de construir la cárcel nueva de Fusagasugá, mediante el sistema de administración delegada. 2.2. Una vez ‘legalizado’ el contrato, Antonio Luis Amado Gómez adoptó en su empresa las medidas necesarias para la debida ejecución del contrato en mención, tales como instalaciones locativas, personal, sistemas, etc. 2.3. El teniente coronel Norberto Peláez Restrepo, en su calidad de Director General del INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO ‘INPEC’, por medio del acto administrativo contenido en el oficio SCD-40-LC-30 de 6 de julio de 1995, tomó la decisión de terminar unilateralmente el contrato No. 537 de 1994 “argumentando ‘…no obtener respuesta alguna por parte del municipio de Fusagasugá…’, para la construcción de la cárcel nueva de dicho municipio. Fue una grave ligereza del INPEC, celebrar el contrato de obra pública No. 537 de 1994, sin que previamente existiera la licencia de construcción, expedida por el Municipio de Fusagasugá; pues es una carga de mínima diligencia de la administración, disponer de todo lo necesario para el cumplimiento de un contrato, antes de proceder a celebrarlo”. 2.4. Ante la decisión del INPEC el contratista, en comunicación del 25 de julio de

1995, solicitó el reconocimiento de sus honorarios y de los gastos en que tuvo que incurrir para el cumplimiento del contrato. 2.5. Mediante oficio SCD-040-0342 la subdirectora de construcciones del INPEC envió al contratista copia del concepto emitido por la oficina jurídica de dicha entidad, conforme al cual debe pagarse la totalidad de los gastos efectuados con ocasión de las obras, pero no reconocerle la totalidad de los honorarios, sino solamente los proporcionales a la labor ejecutada. 2.6 Ante esta negativa el contratista envió al Director General del INPEC una comunicación el 28 de septiembre de 1995, en la que reiteró su solicitud de pago de la totalidad de los gastos y honorarios. 2.7 El 22 de noviembre de 1995, la oficina jurídica del INPEC envió al contratista el oficio No. 7232/95 por medio del cual ofreció reconocerle el 20% del valor total de los honorarios ‘…en aras del principio de equidad…’ y ‘…en caso de firmar el acta de terminación por mutuo acuerdo…’. 2.8. Con el fin de llegar a un acuerdo conciliado, el 12 de diciembre de 1995 Antonio Luis Amado Gómez presentó solicitud de conciliación prejudicial ante el procurador delegado para el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca. 2.9 Por medio de Resolución 9220 de 14 de diciembre de 1995 expedida por el Director General del INPEC se terminó unilateralmente el contrato de obra pública No. 537 de 1994, bajo el argumento de que el municipio de Fusagasugá no expidió la licencia de construcción definitiva, necesaria para la obra. La resolución

fue notificada el 20 de diciembre de 1995. El INPEC procedió a expedir esta resolución, cuando conoció la solicitud de conciliación formulada por el contratista.“Es de anotar, que la terminación unilateral del contrato No. 537 de 1994, ya se había producido por medio del acto administrativo contenido en el oficio SCD-40-LC-30, del 6 de julio de 1995, expedido por el Director General del INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO ‘INPEC’, teniente coronel Norberto Peláez Restrepo; por lo tanto, mal podría terminarse lo que ya estaba terminado”. 2.10. El 26 de diciembre de 1995 Amado Gómez interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 9229 del 14 de diciembre de 1995. 2.11. Por medio de la Resolución No. 0206 del 23 de enero de 1996, expedida por el coronel Marco Antonio Morales Ramírez, Director General del INPEC, se confirmó la resolución recurrida. Este acto administrativo fue notificado el 2 de febrero de 1996. 2.12. El 15 de febrero de 1996 se llevó a cabo la diligencia de conciliación prejudicial entre las partes, la cual se aplazó para el 15 de marzo de 1996, por solicitud de la apoderada del INPEC. 2.13. Por medio de resolución No. 117 del 6 de marzo de 1996, notificada el 13 de marzo del mismo año, expedida por el Director General del INPEC, se liquidó unilateralmente el contrato No. 537 de 1994, en la que se reconoció tan sólo un

20% del valor de dichos honorarios cuando debió ser el 10% del valor del contrato. En la liquidación se reconoció el valor del daño emergente, pero como lucro cesante “tan solo fue reconocida la suma de veinticinco millones quinientos diez mil novecientos catorce ($25.510.914) pesos m/cte.” 2.14 En la diligencia de conciliación prejudicial llevada a cabo el 15 de marzo de 1996, no se llegó a ningún acuerdo conciliatorio, en razón a que el INPEC se mantuvo en la posición de no reconocer más de lo que unilateralmente liquidó. 2.15 El contratista en comunicación dirigida el 20 de marzo de 1996 al Director General del INPEC, manifestó expresamente que no interpondría recurso de reposición contra la Resolución 1117 de 16 de marzo de 1996 y que acudiría directamente a la jurisdicción contencioso administrativa para hacer valer sus derechos.

3. Normas violadas y concepto de la violación Invocó como infringidas los siguientes preceptos: (i) Constitución Política: Arts. 2, 58, 89, 60, 85 y 90; (ii) Ley 80 de 1993, artículos 5, 14 y 17.

Al sustentar el desconocimiento de las citadas normas, expuso: 3.1. Al incumplirse el contrato y al no reconocérsele la totalidad de los honorarios se lesionó el patrimonio de Amado Gómez “infringiéndose las garantías jurídicas que se contemplan en las disposiciones constitucionales mencionadas y comprometiéndose la responsabilidad de la Administración Pública”. 3.2. Al pretender desconocer la cláusula tercera del contrato No. 537 de 1994, que

establece que la remuneración del contratista será del 10% del costo del contrato, conforme al decreto 2090 de 1989, se vulneró el artículo 83 Constitucional que consagra el principio de la buena fe que debe imperar en las actuaciones de los particulares y de la Administración Pública. 3.3. La Resolución que liquidó unilateralmente el contrato sólo reconoce un 20% de lo que debería recibir el contratista con desconocimiento de lo dispuesto en la cláusula tercera del contrato, con lo cual se infringió lo dispuesto por el artículo 5º de la ley 80, por cuya virtud constituye un derecho del contratista recibir oportunamente la remuneración pactada y a que el valor intrínseco de la misma no se altere o modifique durante la vigencia del contrato. 3.4. En el acto administrativo contenido en el oficio SCD-40-LC-30 del 6 de julio de 1995 en el que se tomó la decisión de terminar unilateralmente el contrato No. 537 de 1994, no se configura ninguna de las causales contenidas en el artículo 17 de la ley 80, para el ejercicio de la potestad exorbitante de terminación unilateral, pues allí se adujo para dar por terminado el contrato ‘no obtener respuesta alguna por parte del municipio del Fusagasugá’. Hubo ligereza de la entidad al celebrar un contrato sin que previamente existiera la licencia de construcción por parte del municipio, lo que comporta un incumplimiento contractual porque la precaución mínima que debió tomar el INPEC consistía en haber adoptado antes de suscribir el contrato, las medidas necesarias para que se pudiera ejecutar su objeto. Al omitir gestionar la licencia, se frustró el objeto del contrato “razón por la cual, se procedió a terminar el

contrato por motivos de orden público, cuando la ley no legitima el ejercicio de los poderes exorbitantes de la administración para amparar su propia negligencia”. La administración no sólo incumple un contrato cuando no realiza las prestaciones pactadas, sino también cuando su comportamiento no se ajusta a los imperativos del ordenamiento jurídico; así, hacer uso de las cláusulas exorbitantes “en circunstancias que no se enmarcan en dichos supuestos, configura un incumplimiento del contrato”. En este caso la terminación unilateral del contrato fue irregular, al presentarse una errónea o falsa motivación, “porque lo que existió fue un incumplimiento del contrato imputable al INPEC y no una causal de orden público”. Sólo con posterioridad a la expedición del acto administrativo contenido en el oficio SCD-40-LC-30, de 6 de julio de 1995, en el que se tomó la decisión de terminar unilateralmente el contrato, en la Resolución No. 9220 de 14 de diciembre de 1995 se esbozan motivos de orden público, acto administrativo que fue expedido luego de que el contratista solicitara la conciliación “lo que evidencia una maniobra para acomodar la terminación unilateral del contrato, a las causales legales, concretamente al numeral 1 del artículo 17 de la ley 80 de 1993”. 3.5. En el acto administrativo contenido en el oficio SDC-40-LC-30 de 6 de julio de 1995 en el que se decidió terminar unilateralmente el contrato, no se configura ninguna de las causales contenidas en el artículo 17 de la ley 80. Si de conformidad con lo dispuesto por el numeral 1º del artículo 14 de la ley 80, la

administración está obligada a reconocerle al contratista el valor de los perjuicios causados cuando legítimamente termina un contrato en ejercicio de las facultades exorbitantes, con mayor razón debe hacerlo cuando las utiliza en forma ilegal, como en el presente caso. Adicionalmente, al incumplir lo dispuesto por la cláusula tercera del contrato, la administración no se atiene a lo previsto por el artículo 1602 del Código Civil conforme al cual todo contrato legalmente celebrado es ley para la