CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-1997-13702-01(28885)-2006

PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL - Suspensión del proceso cuando se decide la legalidad de los actos que constituyen título ejecutivo / SUSPENSION DEL PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL - Impugnación de actos administrativos que constituyen título ejecutivo La Sección Tercera considera que se debe suspender el proceso ejecutivo mientras se tramita y decide la impugnación de los actos administrativos que constituyen el título ejecutivo, en aplicación del numeral 2º del artículo 170 del C.

P. C., según el cual, el Juez decretará la suspensión del proceso. Particularmente, en la actualidad cursa en la Sección Tercera del Consejo de Estado, la apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad contra las resoluciones 0580 de 27 de enero de 1995 y 3075 de 24 de marzo de ese mismo año, expedidas por la Nación, Ministerio de Defensa. Por lo tanto, el hecho de que esas resoluciones presten o no mérito ejecutivo en éste proceso, depende de la decisión que se tome en el juicio en el cual se demandó la nulidad de eso actos administrativos

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 170

NUMERAL 2

EXCEPCION DE ILEGALIDAD - Proceso ejecutivo. Improcedencia / PROCESO EJECUTIVO - Excepciones previas. Improcedencia / SUSPENSION DEL PROCESO EJECUTIVO - Excepción de ilegalidad. Improcedencia / PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL - Suspensión del proceso. Improcedencia Para el Consejo de Estado no es aplicable el inciso segundo del numeral segundo del citado artículo 170 del C. P. C., según el cual no hay lugar a suspender el

proceso ejecutivo cuando el juicio ordinario verse sobre la validez o autenticidad del título ejecutivo, “si en éste es procedente alegar los mismos hechos como excepción”. Entonces, teniendo en cuenta que los procesos ejecutivos se rigen por normas especiales, entre ellas el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, para la Sala, como se ha reiterado en otras oportunidades, no es posible proponer la excepción de ilegalidad. Partiendo del contenido normativo trascrito, la Sección Tercera explicó en sentencia del 27 de julio de 2005, que en este tipo de procesos especiales, como es el ejecutivo, solamente se pueden proponer las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, cuando se fundamenten en hechos acaecidos luego de la expedición del acto administrativo; y además también se pueden proponer las de indebida representación de las partes por falta de notificación de personas determinadas, por falta de emplazamiento de personas indeterminadas y de pérdida de cosa debida. En dicha providencia también se aclaró que las excepciones previas no son procedentes dentro de este tipo de procesos. Ese estudio se fundamentó en el análisis del numeral 2 del artículo 509 del C. P. C., anteriormente citado, y se concluyó que esa norma no solo es aplicable para cuando el título ejecutivo está compuesto por providencias judiciales, sino que también resulta pertinente frente a actos administrativos.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 170

NUMERAL 2 INCISO SEGUNDO / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVILARTICULO 509 NUMERAL 2

NOTA DE RELATORIA: Auto de la Sección Tercera del 12 de agosto de 1999.

Exp. 15803; Sentencia de la Sección Tercera del 27 de julio de 2005, Exp. 23565

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de dos mil seis (2006) Radicación número: 25000-23-26-000-1997-13702-01(28885)

Actor: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL

Demandado: SOCIEDAD FINTRAD LTDA.

Referencia: SUSPENSION DEL PROCESO EJECUTIVO Correspondería a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el ejecutado contra la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera A), pero se observa la configuración de una causal de suspensión del proceso y así se dispondrá.

I. Antecedentes: 1) Demanda La Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, presentó demanda en ejercicio de la acción ejecutiva el día 13 de marzo de 1997, y la dirigió contra la sociedad Fitrad Ltda. (fols. 2 a 6 c. 1).

La actora formuló como pretensiones que ) se libre mandamiento de pago por $98’276.850, equivalente al 10% del total del contrato 069 – CEITE/93 y ordenada en las resoluciones 0580 del 27 de enero de 1995 y 3076 del 24 de marzo de

1995, emanadas del Ministerio de Defensa Nacional; y que ) se paguen los intereses comerciales y moratorios correspondientes, desde la ejecutoria de la última resolución, hasta el momento del pago efectivo (fol. 2). Como fundamento de esas pretensiones, la demanda narró los siguientes hechos: a) La Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y la sociedad Fintrad Ltda. celebraron el contrato 069 – CEITE – 93 el 2 de septiembre de 1993, el cual tuvo por objeto la adquisición por parte de la nación de 30.553 unidades de sacos de campaña para el Ejército Nacional y 947 sacos de campaña con destino a la Armada Nacional, por valor de $982’768.500. b) Una de las obligaciones del contratista era entregar los elementos objeto del contrato dentro de los 120 días calendario siguientes a la aprobación de la licencia de importación y de la confirmación de la carta de crédito. c) Ante el incumplimiento del contratista, la Nación dispuso mediante la resolución 0580 del 27 de enero de 1995, lo siguiente: ) la devolución de los sacos de campaña recibidos en depósito; ) declaró el incumplimiento del contrato; ) ordenó la aplicación de la cláusula penal pecuniaria equivalente al 10% del valor del contrato. d) Inconforme con la decisión, el contratista recurrió en reposición ese acto administrativo, el cual fue confirmado a través de la resolución 3075 del 24 de marzo de 1995. e) Los actos administrativos mencionados se encontraban ejecutoriados y a la fecha de presentación de la demanda, el ejecutado no había cancelado el valor

correspondiente (fols. 3 a 4 c. 1). 2) Trámite a) El Tribunal libró mandamiento de pago el 24 de abril de 1997 por $98’276.850.oo, más intereses (fols. 15 a 21 c. 1). b) Al contestar la demanda, la sociedad Fintrad Ltda. propuso las siguientes excepciones de fondo: ) inexistencia de la obligación, por cuanto el contrato no se perfeccionó y a pesar de ello, cumplió con su obligación de entrega; ) nulidad de las resoluciones 0580 y 3075 debido a que fueron expedidas con falta de motivación y desvío de poder como se desprende de las demandas acumuladas que versan en el Tribunal; ) inaplicabilidad del artículo 78 de la ley 80 de 1993 porque el contrato 069 se celebró en vigencia del decreto 222 de 1983; ) pleito pendiente toda vez que en el Tribunal se tramita un proceso ordinario contractual, por el cual se pretende la nulidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones 0580 y 3075; ) nulidad del contrato pues el contrato no se perfeccionó; y ) cobro de lo no debido en consideración a que la cláusula penal pecuniaria carece de fundamento (fols. 43 a 50 c. 1). c) Luego del trámite respectivo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera A) dictó sentencia el 10 de junio de 2004, por la cual declaró: la prosperidad de la objeción al dictamen pericial; no probadas las excepciones propuestas por el ejecutado; seguir adelante con la ejecución; liquidar el crédito y

condenar en costas al ejecutado (fols. 201 a 212 c. ppal). d) Esa providencia fue apelada por el ejecutado y en la sustentación del recurso insistió en la existencia de otro proceso, ordinario contractual, que en la actualidad cursa en el Consejo de Estado, identificado con el número 20.343 (fol. 235 c. ppal). Previo a resolver se hacen las siguientes,

II. CONSIDERACIONES: Corresponde a la Sala ordenar la suspensión del proceso ejecutivo por prejudicialidad, ante la existencia de otro, ordinario contractual, en el cual se debate la legalidad de los actos administrativos que fueron aportados con la demanda para constituir título ejecutivo.

1. La Sección Tercera considera que se debe suspender el proceso ejecutivo mientras se tramita y decide la impugnación de los actos administrativos que constituyen el título ejecutivo, en aplicación del numeral 2º del artículo 170 del C.

P. C., según el cual, el Juez decretará la suspensión del proceso entre otros, en el siguiente caso: “2º Cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso, dependa de lo que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestión que no sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté pendiente del resultado de un proceso contencioso administrativo, salvo lo dispuesto en los códigos Civil y de Comercio y en cualquiera otra ley.” Particularmente, en la actualidad cursa en la Sección Tercera del Consejo de Estado, la apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad contra las resoluciones 0580 de 27 de enero de 1995 y 3075 de 24 de

marzo de ese mismo año, expedidas por la Nación, Ministerio de Defensa. Por lo tanto, el hecho de que esas resoluciones presten o no mérito ejecutivo en éste proceso, depende de la decisión que se tome en el juicio en el cual se demandó la nulidad de eso actos administrativos. En consecuencia, la vía procedente para demandar un acto administrativo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue ejercida por la sociedad ejecutada al considerar que las resoluciones que decretaron el incumplimiento del contrato la lesionaban y las demandó ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

2. Para el Consejo de Estado no es aplicable el inciso segundo del numeral segundo del citado artículo 170 del C. P. C., según el cual no hay lugar a suspender el proceso ejecutivo cuando el juicio ordinario verse sobre la validez o autenticidad del título ejecutivo, “si en éste es procedente alegar los mismos hechos como excepción”.

Entonces, teniendo en cuenta que los procesos ejecutivos se rigen por normas especiales, entre ellas el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, para la Sala, como se ha reiterado en otras oportunidades1, no es posible proponer la excepción de ilegalidad. En efecto, el numeral 2º del artículo 509 ibídem 2° dispone: “Cuando el título ejecutivo consista en una sentencia o un laudo de condena, o en otra providencia que conlleve ejecución, sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la

respectiva providencia; la de nulidad en los casos que contemplan los numerales 7° y 9° del artículo 140, y de la pérdida de la cosa debida. Cuando la ejecución se adelante como lo dispone el inciso primero del artículo 335, no podrán proponerse excepciones previas”. Partiendo del contenido normativo trascrito, la Sección Tercera explicó en sentencia del 27 de julio de 20052, que en este tipo de procesos especiales, como 1 Auto que dictó la Sección Tercera el 12 de agosto de 1999. Exp. 15.803. 2 Sentencia que dictó la Sección Tercera el 27 de julio de 2005. Exp. 23.565. Actor: Ecopetrol.

Ejecutado: Sociedad Protexa S. A. y Compañía de Seguros Colmena S. A. Consejera Ponente: es el ejecutivo, solamente se pueden proponer las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, cuando se fundamenten en hechos acaecidos luego de la expedición del acto administrativo; y además también se pueden proponer las de indebida representación de las partes por falta de notificación de personas determinadas, por falta de emplazamiento de personas indeterminadas y de pérdida de cosa debida. En dicha providencia también se aclaró que las excepciones previas no son procedentes dentro de este tipo de procesos.

Ese estudio se fundamentó en el análisis del numeral 2 del artículo 509 del C. P. C., anteriormente citado, y se concluyó que esa norma no solo es aplicable para cuando el título ejecutivo está compuesto por providencias judiciales, sino que

también resulta pertinente frente a actos administrativos.

Así se explicó: “En el trámite de los procesos ejecutivos ante esta jurisdicción, se aplica el Código de Procedimiento Civil, por remisión en los términos del artículo 267 del C. C. A., ante la falta de normativa sobre el tema en el Código Contencioso Administrativo, además de que la ley 446 de 1.998, al modificar el artículo 87 del C. C. Administrativo, expresamente dispuso en relación con el trámite a seguir para los proceso ejecutivos, que este sería aquel de mayor cuantía regulado en el C. de P. Civil.3

En materia de excepciones de mérito dentro del proceso ejecutivo, el artículo 509 del C. de P. Civil, establece para cuando el título ejecutivo consista en una sentencia o un laudo de condena, o en otra providencia que conlleve ejecución, que sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia; la de nulidad en los casos que contemplan los numerales 7º y 9º del artículo 140, y la de pérdida de la cosa debida. Para cuando el título ejecutivo esté constituido por una sentencia, laudo de condena o providencia que conlleve ejecución, la norma proscribe, dentro de ese proceso, cualquier discusión sobre la legalidad del título, circunscribiendo las alegaciones por la vía de las excepciones, sólo a los Dra. Ruth Stella Correa Palacio. 3 A través del artículo 32 de la ley 446 de 1.998, se adicionó el artículo 87 del C. C. A., norma que

se ocupa de la acción relativa a controversias contractuales, entre otros aspectos, para señalar que “en los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil.” La interpretación sistemática de esta disposición ubicada en la acción relativa a controversias contractuales, con el artículo 75 de la ley 80 de 1.993, que asignó a la jurisdicción contencioso administrativa la competencia para conocer de los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales, permite concluir que ese también es el trámite a seguir cuando el ejecutivo proviene directamente del contrato estatal, aunque no medie sentencia de condena. sucesos posteriores al nacimiento del título, y a partir de los cuales se pueda concluir que la obligación está satisfecha, se ha extinguido, se ha novado, o ha perdido su exigibilidad. El acto administrativo, una vez en firme, tiene la calidad de providencia que conlleva ejecución; tal carácter le ha sido expresamente atribuido por el legislador, que en el artículo 64 del C. C. A., expresamente dispone: ‘Carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos. Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados’. Mientras que el artículo 66 del mismo código, reitera la noción de que el

acto administrativo conlleva ejecución, cuando expresamente establece los casos en los cuales pierden su fuerza ejecutoria, así: ‘Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

1. Por suspensión provisional

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierden su vigencia’.

Por fuera de los eventos expresamente señalados en esa norma, el acto administrativo es una providencia que conlleva ejecución, la cual puede lograrse en veces directamente por parte de la administración, como sucede en los términos del artículo 68 ibídem para cuando se dispone de jurisdicción coactiva; o de lo contrario, ante la jurisdicción ordinaria o contencioso administrativa, de acuerdo a la atribución de competencia realizada por el legislador. A su vez en los artículos 85 y 87 del C. C. Administrativo, el legislador ha establecido las acciones que permiten la revisión de legalidad del acto administrativo que contiene un título ejecutivo, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho y la relativa a controversias contractuales, ambas tramitadas a través del proceso ordinario tal como lo manda el artículo 206 ídem. También previó el legislador los términos para intentar tales acciones, sin

que el mismo supere dos años, como quiera que para la primera señaló uno de cuatro meses contados a partir del día siguiente a la notificación, comunicación, publicación o ejecución del acto, mientras que para la segunda señaló un plazo de dos años, contados desde diferentes momentos, según que se trate de contrato sometido o no a liquidación4. 4 Artículo136 del C. C. A. numerales 2 y 10. Al permitirse el cuestionamiento de legalidad del acto administrativo presentado como recaudo ejecutivo, a través de la proposición de excepciones dentro del proceso ejecutivo, fundadas en hechos sucedidos con anterioridad a la expedición del acto administrativo, se está desconociendo de un lado la naturaleza de providencia que conlleva ejecución que el artículo 64 del C. C. Administrativo, le otorga al acto administrativo, y de otro, se vulnera el debido proceso, como quiera que se surte la revisión de legalidad del acto administrativo ante un juez diferente a aquel establecido por el Legislador para el efecto, esto es ante el juez de la ejecución y no ante el ordinario que fue al que se atribuyó competencia por el Legislador para realizar tal enjuiciamiento, además de que se le da a la revisión de legalidad un trámite diferente al señalado para el efecto por el legislador, y se desconocen los términos que también el legislador previó para la formulación del juicio de legalidad. Igualmente el trámite de excepciones que discutan la legalidad del título de recaudo ejecutivo, desnaturaliza el proceso ejecutivo que sólo busca obtener coercitivamente del deudor, el pago a favor del acreedor, de una obligación sobre cuya claridad, expresión y exigibilidad, no existe duda

alguna. El trámite de excepciones en el proceso ejecutivo no permite convertirlo en un proceso ordinario, en el cual se discuta la legalidad del título. Para cuando existen dudas sobre la legalidad del título el legislador previó su cuestionamiento a través del juicio ordinario que corresponde y la suspensión del proceso ejecutivo por prejudicialidad, conforme lo indica el artículo 170 numeral 2° del C. P. Civil, norma que dispone: ‘El juez decretará la suspensión del proceso: (..) 2. Cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso, dependa de lo que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestión que no sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté pendiente del resultado de un proceso contencioso administrativo, salvo lo dispuesto en los Códigos Civil y de Comercio y en cualquier otra ley. No obstante, el proceso ejecutivo no se suspenderá porque exista un proceso ordinario iniciado antes o después de aquel, que verse sobre la validez o la autenticidad del título ejecutivo, si en éste es procedente alegar los mismos hechos como excepción’” Teniendo en cuenta lo anterior, se reitera la posición mayoritaria de la Sala y por lo tanto, como no resultaría procedente alegar la excepción de ilegalidad, tal y como lo dispone el inciso 2º, del numeral 2º, del artículo 170 del C. P. C., debido a que el ejecutado tiene la carga de impugnar la legalidad del acto a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como efectivamente lo hizo en este caso, es evidente que se configura la causal de suspensión consagrada en la

ley. Por consiguiente, al ser procedente la suspensión del proceso ejecutivo, el cual se encuentra en estado de dictar sentencia y, encontrándose probada la existencia del proceso de nulidad que determina dicha suspensión, ésta debe decretarse. Por lo expuesto, se RESUELVE: PRIMERO. DECRÉTASE la suspensión del proceso de la referencia desde la ejecutoria de esta providencia, hasta que se dicte fallo que quede ejecutoriado de segunda instancia, en el proceso de nulidad contra las resoluciones 0580 del 27 de enero de 1995 y 3075 de 24 de marzo de 1995, identificado con el número 20.343, radicación 25000-23-26-000-1997-3726-01. SEGUNDO. COMUNÍQUESE la anterior determinación para que, en el momento procesal oportuno y a costa de la parte demandada en este proceso, envíe, con destino a este expediente, copias de las sentencias de primera y segunda instancia, con la constancia de que quedaron ejecutoriadas. TERCERO. La duración de la suspensión del presente negocio se sujetará a lo preceptuado en el artículo 172 del Código de Procedimiento Civil.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

MAURICIO FAJARDO GÓMEZ

PRESIDENTE

RUTH STELLA CORREA PALACIO ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

FREDY IBARRA MARTÍNEZ RAMIRO SAAVEDRA BECERRA