CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-1997-13702-01(28885)-2016

PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL - Excepciones al título ejecutivo / TITULO EJECUTIVO - Cláusula penal pactada en contrato estatal / TITULO EJECUTIVO - Fue objeto de análisis de legalidad en proceso ordinario que declaró incumplimiento de contrato y dispuso hacer efectiva cláusula penal / EJECUCION DEL TITULO - Procedente La actora, fungiendo como entidad pública contratante, mediante acto administrativo, ordenó hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria en contra de su contratista. Ahora persigue el pago correspondiente (…) [E]l proceso ordinario ya fue decidido y, si bien lo allí resuelto podía tener incidencia en el presente asunto, por cuanto versaba sobre la legalidad del título que sustenta esta ejecución, lo cierto es que culminó con decisión adversa a las pretensiones del ejecutado, por lo que en nada afectó el proceso de ejecución, ni hay fundamento para la prosperidad de la referida excepción. Por ende, las excepciones propuestas no tienen vocación de prosperar, razón por la cual fue acertada la decisión impugnada al disponer seguir adelante con la ejecución como lo prevé el artículo 510 del Código de Procedimiento Civil (…)

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 510

PREJUDICIALIDAD EN PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL - Presunción de legalidad del título ejecutivo / PREJUDICIALIDAD EN PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL - En relación con las excepciones presentadas al título ejecutivo / PREJUDICIALIDAD EN PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL - Procedente [E]l artículo 170 del Código de Procedimiento Civil permite la suspensión del

proceso cuando esté pendiente la sentencia que deba dictarse en un proceso sobre la nulidad o no de un acto administrativo de carácter particular, de donde resulta evidente que la imposibilidad de alegar los vicios de validez de esa clase de títulos en el proceso de ejecución no es óbice para hacerlo ante el juez de conocimiento y para hacer valer lo resuelto por este, ante aquel. En efecto, así ocurrió en el presente caso en el que en el curso de la segunda instancia se advirtió que se configuraba la causal referida para decretar la prejudicialidad en el proceso ejecutivo, amén de que el ejecutado promovió acción de controversias contractuales en la que cuestionó la legalidad de las decisiones que impusieron en su contra la obligación de pagar la cláusula penal pecuniaria (…) [E]l objeto de las demandas decididas, ambas presentadas el 21 de marzo de 1997, fue el de obtener la nulidad de las resoluciones que declararon el incumplimiento contractual y dispusieron hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria dentro del contrato estatal No. 069-CEITE/93. El estudio de fondo que realizó el Tribunal lo llevó a concluir acerca de la existencia de un verdadero incumplimiento imputable al demandante (ahora ejecutado), lo que determinó un fallo adverso a sus pretensiones, previo análisis de los cargos planteados, que incluían aquellos también presentados a título de excepciones en este proceso, tendientes a desvirtuar la legalidad del título. [E]s evidente para la Sala que todas las excepciones de mérito por medio de las cuales se pretendió atacar la legalidad de

las resoluciones que sirven de base al recaudo (i) no eran susceptibles de ser estudiadas en el proceso de ejecución y que (ii) sus fundamentos quedaron desvirtuados en virtud del proceso declarativo idóneo para ello.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 170

ACTOS ADMINISTRATIVOS - Carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos / ACTOS ADMINISTRATIVOS - Presunción de legalidad y ejecutividad / ACTOS ADMINISTRATIVOS - Si contiene una obligación pura y simple es ejecutable de forma inmediata / PROCESO EJECUTIVOCaracterísticas [L]os actos adoptados por la administración como expresión patente de su voluntad o deseo, en ejercicio de sus competencias, gozan en el ordenamiento jurídico nacional de las prerrogativas de presunción de legalidad y ejecutividad, de acuerdo con las cuales: se presumen ajustados al ordenamiento jurídico y son ejecutables en forma inmediata, por manera que si la administración se ha pronunciado para crear, modificar o extinguir un derecho, esa determinación es obligatoria para sus destinatarios y se considera legal. Es evidente que la inconformidad del administrado con este tipo de decisiones unilaterales de la administración debe plantearla ante el juez competente, para que se pronuncie sobre su legalidad o no y disponga, de aparecer fundamento para ello, su suspensión o anulación. Mientras ello no ocurra, la decisión así adoptada mantiene su carácter ejecutivo y ejecutorio. Como consecuencia de dicho carácter, todo acto administrativo que imponga una obligación pura y simple es ejecutable

en forma inmediata, lo que implica que la misma administración puede coercitivamente exigir el pago mediante un proceso de jurisdicción coactiva, sin perjuicio de la posibilidad que le asiste de acudir ante el juez (…) [E]s necesario distinguir las particularidades del proceso de ejecución, para no caer en confusión con los asuntos de conocimiento de los jueces: Los primeros solo están llamados a permitir, con garantía del derecho de defensa del deudor, la satisfacción de un derecho cierto y reconocido generalmente en un documento que proviene del deudor o, como en el presente caso, de una decisión ejecutoriada de la administración, de modo tal que en ellos no está en debate el derecho reclamado, sino la satisfacción de una obligación cierta y exigible. En los segundos, por su parte, los intervinientes se disputan un derecho sustancial o piden al juez que lo declare a favor de uno u otro, por lo que el código de procedimiento civil los ha recogido precisamente bajo el título de “procesos declarativos”, siendo que en estos sí existe propiamente un litigio, de modo tal que será por virtud de la sentencia que se reconozca o no lo pretendido y a quién (…) [E]sa diferenciación resulta fundamental en el caso que se define, en el que evidentemente no existió claridad frente a ese concepto, aún desde el momento mismo del decreto de una prueba manifiestamente impertinente, cual fue el dictamen pericial relativo a establecer si hubo o no incumplimiento, cuando el acto que así lo declaró no estaba en debate en este proceso, por tratarse precisamente de uno de ejecución.

EXCEPCIÓN DE PLEITO PENDIENTE EN PROCESO EJECUTIVO

CONTRACTUAL - Improcedencia. Regulación normativa [L]a excepción de pleito pendiente tampoco tiene vocación de prosperar, pues el proceso ordinario tenía sin duda un objeto diferente al que ahora se decide, por lo que nada impide que pudieran promoverse en forma simultánea, aunque las partes sean las mismas, siendo claro que no se trataba de la decisión del mismo asunto. Tal como quedó regulado en el artículo 97 del Código de Procedimiento Civil, el hecho en el que puede fundarse dicha excepción, corresponde a la existencia de un litigio entre las mismas partes y sobre el mismo asunto, siendo claro que en el asunto declarativo, se ventilaba la legalidad o no del título, cosa bien distinta al recaudo de la obligación que se pretende ahora sea satisfecha, de modo tal que no puede entenderse que los dos procesos versaban sobre idéntico objeto. Cosa distinta es que la decisión del proceso ejecutivo dependía de lo resuelto en el ordinario, lo que a voces del artículo 170 ibídem daba lugar a la suspensión del primero mientras se resolvía el segundo, tal como se hizo, pero no a la prosperidad de la excepción (…) [E]l proceso ordinario ya fue decidido y, si bien lo allí resuelto podía tener incidencia en el presente asunto, por cuanto versaba sobre la legalidad del título que sustenta esta ejecución, lo cierto es que culminó con decisión adversa a las pretensiones del ejecutado, por lo que en nada afectó el proceso de ejecución, ni hay fundamento para la prosperidad de la referida excepción. Por ende, las excepciones propuestas no tienen vocación de prosperar, razón por la cual fue acertada la decisión impugnada al disponer seguir

adelante con la ejecución como lo prevé el artículo 510 del Código de Procedimiento Civil, razón que impone su confirmación.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 97 /

CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 170 / CÓDIGO DE

PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 510

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D. C., ocho (8) de julio de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 25000-23-26-000-1997-13702-01(28885)

Actor: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA

Demandado: FINTRAD LIMITADA Referencia: EJECUTIVO CONTRACTUAL Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra la sentencia de 10 de junio de 2004, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, ordenó seguir adelante con la ejecución.

SÍNTESIS DEL CASO La actora, fungiendo como entidad pública contratante, mediante acto administrativo, ordenó hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria en contra de su contratista. Ahora persigue el pago correspondiente.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito presentado el 13 de marzo de 1997 ante la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Nación, representada por el Ministerio de Defensa Nacional, promovió demanda ejecutiva en contra de la firma

Fintrad Ltda., con el fin de obtener que: Se libre mandamiento de pago, a favor de mi representado y en contra de FINTRAD LIMITADA, por las siguientes sumas de dinero:

1. Por la suma de NOVENTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS ($98.276.850) MONEDA CORRIENTE, valor equivalente al diez por ciento (10%) del total del contrato No. 69 – CEITE/93, por los hechos expuestos por la parte motiva de las resoluciones administrativas No. 0580 de enero 27 de 1995 y 03075 de marzo 24 de 1995, proferidas por el señor Ministro de Defensa Nacional y de acuerdo a lo estipulado en el contrato administrativo No. 069-CEITE-93, suscrito el 02 de septiembre de

1993.

2. Por el valor de los intereses comerciales y moratorios que estimo de conformidad con el artículo 884 del C. de Co. vigentes desde el momento de ejecutoria de la resolución No. 03075 de marzo 24 de 1995, proferidas por el señor Ministro de Defensa Nacional y de acuerdo a lo estipulado en el contrato administrativo No. 069-CEITE-93, suscrito el 02 de septiembre de 1993.

3. Por el valor de las costas del respectivo proceso.

Como fundamento de hecho de la demanda indicó que suscribió un contrato con la firma Fintrad Ltda., cuyo objeto fue la adquisición, por parte de la entidad pública, de 30.553 sacos de campaña para el Ejército Nacional y 947 unidades del mismo producto con destino a la Armada, por un valor total de $982.768.500. La

contratista incumplió los compromisos relativos al suministro de los bienes adquiridos, pues no los entregó a satisfacción de la entidad, por lo cual, mediante resolución No. 0580 de 27 de enero de 1995, el Ministerio de Defensa declaró el incumplimiento del contrato y ordenó hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria en el equivalente al 10% del valor total del contrato. El contratista interpuso recurso de reposición en contra de la referida resolución y fue resuelto por la entidad mediante la Resolución No. 03075 de 24 de marzo de 1995, en la que dispuso no reponer la decisión impugnada. Las decisiones administrativas fueron notificadas al contratista, quien pese a ello no ha pagado el valor de la cláusula penal, por lo que se ejecuta la suma correspondiente al valor de la cláusula penal, al igual que los intereses causados a partir de su exigibilidad.

2. Mandamiento de pago El 24 de abril de 1997 (fl. 19, c. 1), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca libró mandamiento de pago a favor de la entidad pública ejecutante y en contra de Fintrad Ltda. en los siguientes términos: PRIMERO. Líbrase mandamiento de pago a favor del MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL, y en contra de la sociedad FINTRAD LTDA, por la suma de NOVENTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS ($98.276.850). Se reconocen además los intereses causados desde la fecha en que la obligación se hace exigible, hasta el momento del pago, liquidados conforme lo dispone el artículo 4, numeral 8 de la

Ley 80 de 1993. SEGUNDO. La suma anterior deberá ser cancelada, por sociedad FINTRAD LTDA., dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta providencia.

3. Oposición La sociedad Fintrad Ltda. contestó la demanda1 y negó haber incumplido sus obligaciones adquiridas en virtud el contrato No. 069-CEITE-93 y afirmó que impugnó las resoluciones que declararon el incumplimiento contractual ante la

Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Formuló las siguientes excepciones: Inexistencia de la obligación. Por considerar que el contrato estatal que previó las presuntas obligaciones incumplidas 069-CEITE-93 no se perfeccionó y, en todo caso, el contratista cumplió con en tiempo con la entrega de los elementos vendidos. Nulidad de la resoluciones 0580 y 03075. Dichos actos administrativos fueron expedidos con falsa motivación y desviación de poder. 1 Antes de ser notificada en legal forma, presentó escrito de contestación de la demanda, con lo que quedó notificada por conducta concluyente (fl. 43, c. 1). Inaplicabilidad de la Ley 80 de 1993. El contrato suscrito entre las partes se rige por el Decreto 222 de 1983. Pleito pendiente. Por razón de la demanda contractual por medio de la cual la firma FINTRAD pretende la anulación de las decisiones administrativas que sirven de título ejecutivo. Nulidad del contrato 069-CEITE-93. Por cuanto contiene cláusulas excepcionales (caducidad, terminación, interpretación y modificación unilateral) que no podían

establecerse en ese tipo de contrato, por lo que este es nulo. Cobro de lo no debido. La aplicación de la cláusula penal pecuniaria carece de fundamento, por lo cual la ejecutada no debe al ejecutante las sumas reclamadas. Por último, solicitó la suspensión del proceso ejecutivo mientras la jurisdicción se pronuncia sobre la legalidad de los actos administrativos esgrimidos como título ejecutivo en el presente caso.

4. Pronunciamiento de la ejecutante frente a las excepciones En el término legal (fl. 62, c. 1), la ejecutante se pronunció sobre las excepciones formuladas por la ejecutada y cuestionó, por considerarla contradictoria, la afirmación de esta última de acuerdo con la cual aunque el contrato no se perfeccionó, sí entregó los elementos que constituían su objeto.

Indicó que sí existió el incumplimiento del contrato, por cuanto los elementos entregados no cumplían con las especificaciones necesarias de peso y resistencia y eran de inferior calidad a la muestra entregada con la oferta realizada por el contratista, tal como se demostró con la inspección pericial de los elementos por parte del Servicio Nacional de Aprendizaje. En cuanto a la presunta nulidad del título ejecutivo afirmó que este es un acto administrativo que goza de presunción de legalidad, por lo que no puede controvertirse dentro del proceso de ejecución. Agregó que el perfeccionamiento del contrato tampoco puede ser materia de debate en el presente asunto. Por último, dijo que una vez notificado el acto que declaró el incumplimiento contractual, este es exigible y ejecutorio, por lo que la ejecutada sí adeuda las sumas cuyo pago se persigue.

5. Trámite procesal ante el a quo A instancia de la ejecutada, el Tribunal decretó la práctica de una prueba pericial tendiente a verificar las especificaciones de los elementos entregados por el contratista a la entidad. El resultado de la prueba pericial fue objetado por la ejecutante y la objeción resuelta en la sentencia, a favor del objetante.

6. La sentencia apelada El 10 de junio de 2004, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B (fl. 201, c. ppal) declaró próspera la objeción al dictamen pericial presentado, desestimó las excepciones propuestas por el ejecutado y ordenó seguir adelante con la ejecución. Así lo dispuso: PRIMERO. Declárase la prosperidad de la objeción al dictamen pericial rendido por las peritos Natalia Díaz Quiros (sic) y Alexandra Sánchez Contreras.

SEGUNDO. Decláranse no probadas las excepciones propuestas por el señor apoderado de la parte ejecutada. TERCERO. Siga adelante la ejecución contra el demandado. CUARTO. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, el ejecutante deberá presentar la liquidación específica del capital y de los intereses de acuerdo con lo dispuesto en el mandamiento de pago, adjuntando los documentos que la sustenten, si fueren necesarios (artículo 521 del

C. de P.C.).

QUINTO. Se condena en costas a la parte demandada. Por la Secretaría de la Sección, tásense. En primer lugar, la sentencia se pronunció sobre la objeción al dictamen pericial de

acuerdo con el cual los sacos de campaña entregados por la ejecutada cumplían con las especificaciones y requisitos del Ejército, según lo pactado en el contrato y “están en buen estado y son aptos en todo sentido para ser utilizados por parte de los soldados”. La objeción por error grave se soportó en una prueba técnica a cargo de un laboratorio de pruebas y ensayos denominado Centro Tecnológico para las Industrias del Calzado, Cuero y Afines – CEINNOVA, que concluyó, luego de examinar los sacos de campaña, que estos tenían evidentes fallas en sus costuras y alta probabilidad de deterioro en el corto plazo. Con fundamento en esta última prueba, el a quo consideró acreditado que los sacos de campaña entregados a la administración no cumplían con los estándares de calidad y confección requeridos en ese tipo de prendas, por lo cual declaró próspera la objeción del dictamen. Seguidamente se pronunció sobre las excepciones formuladas y las desestimó, luego de considerar que no hubo prueba sobre la falta de perfeccionamiento del contrato y que de acuerdo a la evidencia técnica recaudada se demostró que la ejecutada incumplió sus obligaciones contractuales. Indicó que los motivos expresados por la administración para declarar el incumplimiento contractual sí existieron y correspondían a la mala calidad de los elementos que le fueron entregados, por lo cual se imponía hacer efectiva la cláusula penal pactada. Agregó que no se demostró la desviación de poder, esto es, que la administración hubiera perseguido una finalidad distinta a la satisfacción del interés general. Dijo que la excepción de pleito pendiente no podía prosperar, por cuanto el

proceso ordinario que cursaba entre las parte fue decidido en forma desfavorable al ejecutado, según dijo haberlo verificado internamente el Tribunal. Indicó que el Decreto 222 de 1983 era la norma aplicable al contrato y que este previó la posibilidad de incluir cláusulas como la de caducidad y la penal pecuniaria. Como le fue impuesta esta última, es claro que el ejecutado sí debe lo reclamado por el ejecutante.

7. El recurso Dentro del término legal, la ejecutada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y lo sustentó el 9 de noviembre de 2004 (fl. 224, c. ppal), así: Insistió en que entregó a la contratante los productos objeto del contrato, según las cantidades contratadas. Por su parte, los pliegos de condiciones no preveían las pruebas a las que serían sometidas las prendas, ni la resistencia exigida para las telas, ni existía una norma técnica para los sacos de campaña, al tiempo que a la oferta fueron acompañadas las muestras del producto ofrecido, que pudieron ser verificadas por la entidad contratante.

Luego de la adjudicación tampoco se le informó al contratista que los productos debían tener determinadas especificaciones de resistencia, ni se previó en el contrato que su aceptación quedaba condicionada a determinados ensayos o pruebas. Afirmó que los sacos de campaña materia del contrato fueron embarcados a nombre del Ministerio ejecutante con más de dos meses de anticipación al vencimiento del plazo de entrega y puestos a su disposición el día 16 de junio de 1994, siendo la entidad la que se abstuvo de recibirlos por cuanto presuntamente presentaban una resistencia menor a la requerida, afirmación frente a la que no

tuvo oportunidad de defenderse la contratista. En efecto, lo que ocurrió fue que el Ministerio demandado exigió condiciones que no se habían pactado previamente, ni estaban contenidas en la oferta, ni menos aún en el contrato. Además, los sacos entregados cumplieron con todas las características técnicas estipuladas en el contrato. Indicó que el Ministerio de Defensa le adeuda la suma de $491.384.250, correspondientes al 50% del valor del contrato 069, con sus correspondientes intereses y que esa firma nada adeuda al ente público. Cuestionó la forma en que fue resuelta la objeción contra el dictamen pericial practicado en el curso del proceso, por cuanto consideró que se trató de un trabajo serio, profesional y realizado sobre muestras aleatorias de los sacos entregados; pese a ello, la prueba fue desconocida por el Tribunal.

8. Alegatos de conclusión En la oportunidad procesal prevista para el efecto, la ejecutada (fl. 243, c. ppal) solicitó que se tenga en cuenta lo expuesto en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación.

La ejecutante, por su parte (fl. 244 y s.s. c. ppal), insistió en la idoneidad de la prueba técnica practicada por CEINNOVA para establecer las imperfecciones de los sacos de campaña entregados y el incumplimiento de las especificaciones de la norma técnica militar. Por último, reiteró su pronunciamiento sobre las excepciones de mérito formuladas por la ejecutada. El Ministerio Público guardó silencio.

9. Trámite procesal en segunda instancia Estando el expediente para decidir de fondo sobre el recurso de apelación,

mediante auto de 3 de agosto de 2006 se dispuso la suspensión del presente proceso hasta tanto se definiera el proceso ordinario en el que se demandó la nulidad de las resoluciones que sirven de título a la ejecución (fl. 259, c. ppal). Luego de ello, nada informaron las partes sobre la decisión de dicho asunto; sin embargo, verificado el sistema de información de procesos de la Rama Judicial (Siglo XXI), se encontró que dicho asunto fue resuelto en forma definitiva mediante sentencia de 24 de marzo de 2011, por medio de la cual se confirmó la decisión de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda2.

II. CONSIDERACIONES

1. Jurisidcción y competencia El asunto corresponde a esta jurisdicción por virtud de lo previsto en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, que le asignó la atirbución para conocer, entre otros asuntos, de los procesos de ejecución derivados de contratos estatales.

La Sala es competente para resolver el caso sub lite en razón de la naturaleza del asunto y su cuantía, por cuanto se trata de la apelación de una sentencia proferida en primera instancia por un Tribunal Administrativo; a su vez, el Tribunal era 2 Radicación 20.343. competente para conocer del asunto en primera instancia, pues la demanda se presentó antes de la expedición de las Leyes 446 de 1998 y 954 de 2005. Así, la vocación de doble instancia del asunto deviene de su cuantía, que en vigencia del Decreto 597 de 1988, norma aplicable al caso, asignaba en primera instancia a los tribunales los asuntos relativos a contratos3 cuya cuantía excedía la suma de

$13.460.0004, mientras que el monto de la ejecución asciende a $98.276.850.

2. Acción procedente y título ejecutivo La acción, tal como fue ejercida, es la procedente para exigir el pago de la suma que la ejecutada adeuda a la ejecutante por virtud de lo dispuesto en las Resoluciones Nos. 0580 y 03075 (fl. 11, c. 2) que sirven de título a la ejecución, junto con el contrato estatal en el que se pactó la cláusula penal pecuniaria cuyo pago se exige (fl. 2, c. 2). La primera de ellas dispuso: ARTÍCULO 1. Declarar como en efecto se decreta el incumplimiento del contrato de compraventa No. 069-CEITE/93, celebrado entre la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL y la firma FINTRAD LIMITADA, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

ARTÍCULO 2. Imponer al contratista, como efecto del incumplimiento que se declara y como pena pecuniaria prevista en la cláusula décima tercera del contrato citado en el artículo anterior a título de resarcimiento de perjucios, la obligación de pagar a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO

NACIONAL, la suma de NOVENTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS

SETENTA Y SEIS MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS ($98.276.850).

Por su parte, la resolución No. 0375 dispuso no reponer la referida decisión impugnada, con lo que quedó en firme la imposición de la cláusula penal a partir de su notificación, que se surtió mediante edicto desfijado el 20 de abril de 1995

(fl. 19, c. 2). Como la decisión administrativa no estableció plazo o condición para su exigibilidad y por el contrario se previó que esta “rige a partir de su expedición”, no le merece duda a la Sala que se trata de una obligación que se hizo exigible a partir del día siguiente, está prevista en forma inteligible en el título, al igual que debidamente determinada, así como especificados sus extremos (deudor y acreedor). 3 En aquel entonces la norma de competencia no se refería por separado a los asuntos ejecutivos, sino que regía, en los términos de la Ley 80, tanto los procesos de conocimiento como los de ejecución. 4 Para el año 1997.

3. Carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos Para la Sala es claro que los actos adoptados por la administración como expresión patente de su voluntad o deseo, en ejercicio de sus competencias, gozan en el ordenamiento jurídico nacional de las prerrogativas de presunción de legalidad y ejecutividad, de acuerdo con las cuales: se presumen ajustados al ordenamiento jurídico5 y son ejecutables6 en forma inmediata, por manera que si la administración se ha pronunciado para crear, modificar o extinguir un derecho, esa determinación es obligatoria para sus destinatarios y se considera legal.

Es evidente que la inconformidad del administrado con este tipo de decisiones unilaterales de la administración debe plantearla ante el juez competente, para que se pronuncie sobre su legalidad o no y disponga, de aparecer fundamento para ello, su suspensión o anulación. Mientras ello no ocurra, la decisión así adoptada mantiene su carácter ejecutivo y ejecutorio.

Como consecuencia de dicho carácter, todo acto administrativo que imponga una obligación pura y simple es ejecutable en forma inmediata7, lo que implica que la misma administración puede coercitivamente exigir el pago mediante un proceso de jurisdicción coactiva, sin perjuicio de la posibilidad que le asiste de acudir ante el juez. Por supuesto, es necesario distinguir las particularidades del proceso de ejecución, para no caer en confusión con los asuntos de conocimiento de los jueces: 5 Código Contencioso Administrativo, artículo 66. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 6 Ibídem, artículo 64. Salvo norma expresa legal en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. 7Ibídem, artículo 68. Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, los siguientes documentos:

1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.

Los primeros solo están llamados a permitir, con garantía del derecho de defensa del deudor, la satisfacción de un derecho cierto y reconocido generalmente en un documento que proviene del deudor o, como en el presente caso, de una decisión

ejecutoriada de la administración, de modo tal que en ellos no está en debate el derecho reclamado, sino la satisfacción de una obligación cierta y exigible. En los segundos, por su parte, los intervinientes se disputan un derecho sustancial o piden al juez que lo declare a favor de uno u otro, por lo que el código de procedimiento civil los ha recogido precisamente bajo el título de “procesos declarativos”, siendo que en estos sí existe propiamente un litigio, de modo tal que será por virtud de la sentencia que se reconozca o no lo pretendido y a quién. Aunque elemental, esa diferenciación resulta fundamental en el caso que se define, en el que evidentemente no existió claridad frente a ese concepto, aún desde el momento mismo del decreto de una prueba manifiestmente impertinente, cual fue el dictamen pericial relativo a establecer si hubo o no incumplimiento, cuando el acto que así lo declaró no estaba en debate en este proceso, por tratarse precisamente de uno de ejecución. Dicho yerro condujo a que, también de manera contraria a la finalidad del proceso, la sentencia apelada se ocupara de verificar si se acreditó o no el incumplimiento o una causal de nulidad del título ejecutivo, materias totalmente ajenas a la naturaleza del asunto y que no podían ser estudiadas sin que mediara una pretensión expresa de nulidad de dichos actos administrativos, a través de la acción judicial procedente para ello. Desde el año 2005 la Sección Tercera8 ha negado en forma consistente la posibilidad de cuestionar la legalidad del acto – título en el proceso de ejecución, al considerar: Al permitirse el cuestionamiento de legalidad del acto administrativo presentado

como recaudo ejecutivo, a través de la proposición de excepciones dentro del proceso ejecutivo, fundadas