CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-1999-00744-01(25740)A-2017

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO

ADMINISTRATIVO QUE TERMINA PROCESO DE SELECCIÓN / PROCESO DE SELECCIÓN DEL ORGANISMO EJECUTOR DE PROYECTOS DE ADECUACIÓN DE TIERRAS / TÉRMINOS FIJADOS EN PLIEGO DE CONDICIONES - Incumplimiento /

FALTA DE COMPETENCIA TEMPORAL / EXTEMPORANEIDAD DE LA DECISIÓN

DE TERMINACIÓN DE PROCESO DE SELECCIÓN - Acreditada / CAPACIDAD

PARA CONTRATAR DE CONSORCIOS O UNIONES TEMPORALES / FALSA MOTIVACIÓN - Acreditada El problema jurídico en el presente asunto se concreta en determinar si están llamados a prosperar los cargos de nulidad propuestos por las demandadas en contra de la resolución n.° 013 del 15 de diciembre de 1998, por medio del cual el CONSUAT negó la transferencia de los recursos del FONAT para la ejecución del Proyecto de Adecuación de Tierras “Santo Tomás-El Uvito”. De ser así, se impondría revisar si se trataba de la mejor propuesta e indemnizar los perjuicios con base en lo probado (…) [N]o sólo se vencieron todos los plazos establecidos en la resolución n.° 26 de 1995 y en el pliego de condiciones, sino también que se revivieron etapas precluidas, en tanto una vez verificada la evaluación por parte de Asosantotomás y verificada y ratificada por su junta directiva y asamblea general, respectivamente, se volvió a dar una nueva oportunidad para observar las propuestas y se rindieron nuevos conceptos sobre la evaluación. En consecuencia, es claro que se pretermitió la exigencia del numeral 1 del

artículo 25 de la Ley 80 de 1993 que establece que los términos de los procesos de selección son perentorios y preclusivos. En consecuencia, la resolución demandada fue proferida por fuera de la competencia temporal establecida en la resolución n.° 26 de 1995 y los pliegos de condiciones. Lo anterior es suficiente para anular la decisión cuestionada (…) No obstante, dado que la sentencia de primera instancia declaró la nulidad por otro vicio, la Sala considera necesario dilucidar si ese vicio está demostrado o si por el contrario el único motivo de nulidad es el aquí analizado. En esa medida, se analizará el cargo de falsa motivación (…) [E]l único argumento para considerar que la propuesta de la Unión Temporal Santo Tomás no resultaba elegible descansó en el hecho de que no tenía capacidad para contratar. En efecto, los abogados externos de FINAGRO conceptuaron que como el Consorcio Isrex, integrante de la Unión Temporal accionante, solo se constituyó para participar en un proyecto en el municipio de Ranchería, Guajira, y no así en el proyecto para el de Santo Tomás-El Uvito, se imponía su rechazo en tanto no tenía capacidad para actuar en este último proceso (…) De lo expuesto se tiene que si bien el consorcio Isrex se constituyó para un proyecto específico, aun cuando tenía la posibilidad de ejecutar otros contratos, incluso sino eran complementarios con el contrato que dio origen a esa asociación, lo cierto es que de manera clara e inconfundible sus miembros, a saber: Isrex Colombia Ltda., en su nombre propio y como apoderada general en Colombia de Isrex 94 Ltd., otro integrante

del consabido consorcio, y Riagro Ltda., a través de sus correspondientes representantes legales, autorizaron al señor Luis Vicente Cavalli Papa para que bajo la misma denominación de Consorcio Isrex conformaran la Unión Temporal Santo Tomás, con el fin de participar en el proceso de selección del organismo ejecutor del Proyecto de Adecuación de Tierras Santo Tomás-El Uvito. De suerte que se cumplieron con las exigencias para conformar un consorcio, dispuestas en el numeral 1 del artículo 7 de la Ley 80 de 1993 (…) En consecuencia, a diferencia de lo expuesto en la resolución atacada, así como en el acta que la fundamentó, es claro que el Consorcio Isrex contaba con toda la capacidad para participar, contratar y ejecutar todas las obligaciones derivadas de la adjudicación del referido proyecto de adecuación de tierras. De conformidad con lo expuesto, para la Sala se impone la confirmación de la nulidad declarada por el a quo, pero bajo el cargo de falsa motivación y no de desviación de poder, además de la falta de competencia temporal analizada.

NATURALEZA DEL ACTO QUE TERMINA PROCESO DE SELECCIÓN / ACTO

ADMINISTRATIVO DEFINITIVO - Características / ACTO ADMINISTRATIVO PROFERIDO ANTES DE LA CELEBRACIÓN DE CONTRATO - Término de caducidad de la acción De entrada se advierte que la decisión se produjo por parte de una autoridad pública, el CONSUAT, órgano que actuó en nombre del Ministerio de Agricultura y en ejercicio de sus funciones, con efectos jurídicos vinculantes para las partes que intervinieron dentro del procedimiento administrativo (…) En esos términos, se trató de un acto

administrativo que frustró la selección de un contratista, es decir, un acto previo dictado dentro de un proceso de selección (…) [E]l inciso final del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la época de los hechos, prescribía que son “actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla” (…) [L]a Sala concluye que el acto administrativo atacado es definitivo, como quiera que la negativa de la transferencia de los recursos para la contratación de la revisión y complementación de los diseños y la construcción del Proyecto de Adecuación de Tierras “Santo Tomás-El Uvito” dio al traste con la finalización del proceso de selección del organismo ejecutor privado de dicho proyecto (…) Para cuando se presentaron las demandas, marzo y abril de 1999, se encontraba vigente la Ley 446 de 1998, la cual en su artículo 32, que subrogó el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, dispuso que los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serían demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación y que una vez celebrado el contrato, la ilegalidad de esos actos solamente podría invocarse como fundamento de la nulidad absoluta contractual (…) En esos términos, la Sala está frente a un acto administrativo de los arriba descritos, en tanto frustró o,

guardadas las proporciones, declaró desierto el procedimiento de selección del organismo ejecutor del Proyecto de Adecuación de Tierras “Santo Tomás-El Uvito.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la naturaleza de las decisiones expedidas por el CONSUAT, cita sentencia de 14 de abril de 2010, exp. 27781.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 87

DECLARATORIA DE DESIERTA DE UNA LICITACIÓN PÚBLICA O CONCURSO DE MÉRITOS - Balance normativo y jurisprudencial / PRESUPUESTOS DEL ACTO DE DECLARATORIA DE DESIERTA En primer lugar, debe advertirse que aunque el proceso de selección en estudio tiene una normatividad especial, desarrollada en la Ley 41 de 1993, el Decreto 1881 de 1994 y la resolución n.° 26 de 1995, lo cierto es que no escapa a la regulación general de la Ley 80 de 1993, tal como el mismo artículo 21 de la última resolución en cita lo advierte (…) [L]a jurisprudencia de esta Corporación hizo énfasis al señalar que independientemente de la causal que se alegara, la declaratoria de desierta debía estar motivada en forma suficiente. Incluso, si bien la redacción del artículo 42 citado [(Decreto Ley 222 de 1983)] daba lugar a entender que la declaratoria de desierta por inconveniencia de las propuestas no necesitaba de motivación, la Sección fue consistente en sostener la necesidad de satisfacer esa exigencia. Igualmente, se recordó que en el Decreto Ley 222 de 1983 la declaratoria de desierta era un tema

reglado por excelencia y sometido a un límite temporal para su ejercicio; sin embargo, la entidad pública bien podía dejar vencer el plazo de la licitación o concurso, con la única obligación de devolver las propuestas (…) La Ley 80 de 1993 suprimió las causales que desarrollaba el artículo 42 del Decreto Ley 222 de 1983 (…) [L]a jurisprudencia de esta Corporación ha concluido que i) el acto administrativo que contenga la declaración de desierta de una licitación debe estar motivado, en todos los casos, de una manera precisa y detallada, y ii) que la motivación del acto debe fundarse únicamente en motivos o causas que impidan la escogencia objetiva. La Sección ha señalado que siempre que la administración declare desierto un proceso de selección por la imposibilidad de escoger objetivamente, deberá observar los principios de la función administrativa (artículo 209 Superior), los principios de la Ley 80 de 1993, además del cumplimiento de las reglas de interpretación de la contratación, los principios generales del derecho y específicamente los del derecho administrativo. En la misma línea, esta Corporación ha precisado que la causal en la que se apoya la declaratoria de desierta debe estar prevista en el pliego de condiciones, en el entendido de que se impone cuando ningún proponente cumple con los criterios de favorabilidad señalados en él. Esos criterios deben obedecer a los necesarios para comparar las propuestas, siempre y cuando sean posibles de cumplir, no induzcan a error a los proponentes y no incorporen reglas que dependan de la exclusiva voluntad de la entidad contratante. En ese orden, la administración no está facultada para declarar

desierta una selección contractual con el objeto de salvar o enmendar un error cometido por ella en la planeación del procedimiento de selección del contratista. Por el contrario, “[l]a regla de la adjudicación compulsoria obliga a la administración pública siempre a escoger el contratista que haya presentado la propuesta más favorable”.

CONSEJO SUPERIOR DE ADECUACIÓN DE TIERRAS CONSUAT - Funciones /

ASOCIACIONES DE USUARIOS DE LOS DISTRITOS DE ADECUACIÓN DE TIERRAS - Facultades / ESCOGENCIA DE EJECUTORES PRIVADOS PARA PROYECTOS DE ADECUACIÓN DE TIERRAS - Régimen especial de contratación De entrada precisa señalar que el régimen contractual del proceso de selección en estudio corresponde al contenido en la Ley 41 de 1993, reglamentada por el Decreto 1881 de 1994; la resolución n.° 26 del 21 de diciembre de 1995, por medio de la cual el CONSUAT reguló el procedimiento de selección del organismo ejecutor por parte de las asociaciones de usuarios de los distritos de adecuación de tierras, así como los términos de referencia del Proyecto de Adecuación de Tierras “Santo Tomás-El Uvito”. Normas que por su especialidad se imponen frente a otras normas contractuales de carácter general. Igualmente, en los términos del artículo 21 de la resolución n.° 26 de 1995, también se aplicarán las disposiciones de la Ley 80 de 1993, en lo no regulado y siempre que no sean contradictorias con las citadas normas (…) [L]a Ley 41 de 1993, además de calificar la adecuación de tierras como un servicio público, la definió como

“la construcción de obras de infraestructura destinadas a dotar un área determinada con riego, drenaje o protección contra inundaciones, con el propósito de aumentar la productividad del sector agropecuario” (artículo 3). Para lograr esa finalidad, la referida ley creó el Subsector de Adecuación de Tierras, constituido por el Ministerio de Agricultura, como organismo rector de las políticas en adecuación de tierras; (i) por el Consejo Superior de Adecuación de Tierras, CONSUAT, como organismo consultivo y coordinador de dichas políticas; (ii) por el Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras -HIMAT-, (iii) las entidades públicas y privadas, como organismos ejecutores, y (iv) por el Fondo Nacional de Adecuación de Tierras, como unidad administrativa de financiamiento de los proyectos de riego, drenaje y defensa contra las inundaciones (artículo 8) (…) [L]a ley exige que los usuarios de los distritos de adecuación de tierras estén organizados, para efectos de la representación, manejo y administración del Distrito, bajo la denominación de asociación de usuarios. La calidad de afiliado a la respectiva asociación se adquiere por el solo hecho de ser usuario del distrito de adecuación de tierras respectivo (artículo 20) (…) [C]uando las asociaciones de usuarios de los distritos de adecuación de tierras decidían escoger un organismo ejecutor privado para que revisara y complementara los estudios de factibilidad, los diseños y ejecutara las obras, con el fin de acceder a los recursos del FONAT, como ocurre en el sub lite, tenían que adelantar un procedimiento de selección

(…) [E]l numeral 2 del artículo 10 de la Ley 41 de 1993 dispuso que al CONSUAT le correspondía “[c]alificar y establecer los requisitos que deben acreditar los organismos para la ejecución de obras de adecuación de tierras”. Es así como el artículo 31 de la Resolución 019 del 12 de septiembre de 1995, expedida por el CONSUAT, prescribía que “cuando las comunidades rurales demanden la ejecución de proyectos de adecuación de tierras, las Asociaciones de Usuarios escogerán al organismo ejecutor autorizado por el CONSUAT” (fl. 19, c. 9, texto de la resolución 26 del 21 de diciembre de 1996) (…) Lo expuesto, explica el contexto legal y el fundamento de la facultad para expedir la regulación del procedimiento de selección aquí en estudio contenido en la resolución n.° 26 del 21 de diciembre de 1995, expedida por el CONSUAT (…) FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 65 / LEY 41 DE 1993 / DECRETO 1881 DE 1994

CONSECUENCIAS DE LA PROSPERIDAD DE UNO DE LOS CARGOS DE NULIDAD CUANDO SE PROPONEN VARIOS / MARCO DE COMPETENCIA DEL JUEZ DE

SEGUNDA INSTANCIA

[D]ebe señalarse que es una práctica común en esta jurisdicción que en tratándose de la anulación de los actos administrativos cuando prospera un cargo de nulidad, el juez se abstenga de estudiar los demás cargos y declare la nulidad solicitada y se pronuncie sobre las pretensiones consecuenciales de la demanda. Entendimiento que encuentra

su apoyo en que para la nulidad de un acto administrativo es suficiente con la verificación de un vicio y no la sumatoria de estos. Ahora, si la entidad demandada es la única apelante de una sentencia que anuló un acto administrativo en la forma que se expuso en precedencia y en segunda instancia se revoca por la no prosperidad del cargo de anulación declarado, se impone al juez de la alzada el estudio de los demás cargos de nulidad propuestos en la demanda, con el fin de honrar el principio constitucional de acceso efectivo a la administración de justicia, de lo contrario los cargos de la demanda quedarían resueltos parcialmente, sin que pueda imponerse al favorecido con la decisión de primera instancia la carga desproporcionada de apelar una decisión que le es favorable; tampoco habría vulneración del principio de la no reformatio in pejus, en tanto la situación de la demandada como única apelante no se desmejoraría. En efecto, si se revoca la sentencia con el estudio de todos los cargos, la situación le resultaría favorable y de paso se salvaguardaría la integridad del ordenamiento jurídico; si no es así, su situación seguiría igual, es decir, con una sentencia desfavorable a sus intereses, como cuando presentó su recurso de alzada. COMPETENCIA EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS – Características y factores / COMPETENCIA TEMPORAL EN PROCESOS DE SELECCIÓN / PLAZO FIJADO EN PLIEGO DE CONDICIONES PARA LA ADJUDICACIÓN - Preclusivos y perentorios

La doctrina, con apoyo en la jurisprudencia de esta Corporación, ha señalado como características de la competencia, las siguientes: (a) Tiene un origen objetivo (…) (b) Es taxativa (…) (c) Es irrenunciable (…) (d) Es inenajenable (…) (e) Es improrrogable (…) (f) Es indelegable (…) Igualmente, precisar recordar que la competencia está asignada por el ordenamiento jurídico con base en diferentes criterios o factores, entre los que se destacan: (i) la materia (ratio materiae), es decir, según las actividades, tareas y funciones que legalmente puede desempeñar la autoridad; (ii) el territorio (ratio loci), esto es, el ámbito espacial o circunscripción en la cual se puede ejercer; (iii) el tiempo (ratio temporis), o sea el ámbito temporal en el cual es legítimo ejercerla; (iv) el nivel de jerarquía o posición vertical que tenga la autorizada dentro de la organización administrativa, y (v) el sujeto (ratio personae), esto es, por las calidades o condiciones de la autoridad. Esta Sección ha señalado la importancia de esta exigencia, hasta el punto de admitir el pronunciamiento oficioso del juez cuando se demuestre su inexistencia, en tanto se considera que esta es la forma más grave de ilegalidad de una decisión de la administración (…) [L]a Sección ha sostenido que la violación a los términos consagrados en los pliegos de condiciones para la adjudicación da lugar a la anulación del acto administrativo así dictado (…) “…[E]l artículo 25 de la Ley 80 enseña que los términos para las diferentes etapas de selección son preclusivos y perentorios.

Transcurrido el tiempo indicado en los pliegos o en la ley para realizar determinada actividad sin que esta se hubiere cumplido, se habrá perdido la oportunidad para efectuarla, por cuanto el término una vez vencido no puede revivirse”. Y en vigencia del anterior estatuto de contratación, Decreto Ley 222 de 1983, en el que también se establecía el deber de la Administración de fijar el plazo de adjudicación en los pliegos de condiciones o términos de referencia, manifestó la Sala: “Si vencido el término para la adjudicación del contrato estipulado en los términos de referencia la entidad demandada no la produjo y optó en cambio por devolver las propuestas de acuerdo con el art. 30 numeral 9) del decreto ley 222 de 1983, la administración obró en el entendido de que de la observancia estricta de las reglas del concurso dependía el ejercicio regular de su competencia para celebrar el contrato (…) [E]l legislador tuvo a bien establecer la perentoriedad y preclusividad del plazo fijado para decidir, adjudicando o declarando desierta la licitación o concurso, de modo que, para la Administración, resulta imperioso el cumplimiento de la ley en este extremo, para que su actuación sea válida.” NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita sentencia de 3 de mayo de 2007, exp. 16209.

PRINCIPIO DE ECONOMÍA EN PROCESOS DE SELECCIÓN - Alcance

[P]or disposición del numeral 1 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 las etapas de dichos procesos son perentorias y preclusivas. El mencionado artículo desarrolla el

principio de economía, propio de los procesos de selección sometidos a dicha ley y de aquellos donde están las entidades estatales, en los que, como ocurre en el sub lite, existe un claro compromiso de recursos públicos que impone su manejo de conformidad con los mandatos que orientan la función pública y el gasto público. La doctrina nacional, siguiendo los pronunciamientos de la Sección, ha recordado que son tres las consecuencias que surgen del principio de economía “(i) la prevalencia del derecho sustancial sobre la forma, (ii) la exigencia de que en los procesos de selección se cumplan únicamente las etapas estrictamente necesarias con el fin de asegurar la selección objetiva de la propuesta más favorable, y (iii) la necesidad de que, en virtud de los principios de buena fe y del deber de planeación, se exijan las partidas o disponibilidades presupuestales correspondientes, el análisis de conveniencia del objeto a contratar y la obtención de las autorizaciones y aprobaciones para ello, además de los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones o términos de referencia”.

CAPACIDAD PARA CONTRATAR / CONSORCIOS O UNIONES TEMPORALES /

PROCESO DE SELECCIÓN DE EJECUTORES DE PROYECTOS DE ADECUACIÓN

DE TIERRAS

[L]a Sala recuerda que la capacidad de contratación de los particulares es un tema reservado al legislador. En efecto, el artículo 1502 del Código Civil dispone que para obligarse con otra persona mediante un acto o declaración de voluntad es necesario, en entre otros, ser legalmente capaz. En esa línea el artículo 1503 ejusdem dispone que

toda persona es legalmente capaz, excepto aquellas que la ley declara incapaces. De lo expuesto se pude decir que, en principio, la capacidad está supeditada al fenómeno jurídico de la personalidad; se dice que en principio, por cuanto el mismo legislador puede disponer que ciertas agrupaciones sin personería jurídica tengan la capacidad para contratar, como ocurre con los consorcios y uniones temporales frente a los contratos con las entidades estatales, por disposición expresa del artículo 6 de la Ley 80 de 1993. Ahora, al revisar la Ley 41 de 1993 no se encuentra regulación sobre la capacidad de los consorcios y las uniones temporales en materia de contratación de proyectos de adecuación de tierras. En tal sentido, como esa norma especial, al igual que al resolución n.° 26 de 1995, permiten la remisión en los aspectos no regulados a la Ley 80 de 1993 (…) Precisa advertir que no se pueden extender las limitaciones propias de las personas jurídicas mercantiles reguladas por el Código de Comercio a los consorcios y uniones temporales, porque, como lo ha puesto de presente la jurisprudencia de esta Sección, se tratan de agrupaciones que carecen de personería jurídica, razón por la cual la relación entre sus integrantes corresponden de mejor forma a la figura de la representación o a la del mandato. RECONOCIMIENTO DE PERJUICIOS DERIVADOS DE LA NULIDAD DE ACTO QUE TERMINÓ PROCESO DE SELECCIÓN - Presupuestos / DEMOSTRACIÓN DE MEJOR OFERTA / LUCRO CESANTE - Utilidad esperada / DAÑO EMERGENTECostos de oportunidad [E]l único reparo que acogió el acto administrativo demandado, la resolución 13 del 15

de diciembre de 1998, fue el expuesto en el acta n.° 27 de la misma fecha, que como quedó visto se contrajo a la falta de capacidad del consorcio Isrex, integrante de la Unión Temporal Santo Tomas. En esos términos, dilucidado que esa exigencia fue satisfecha, es claro que la evaluación realizada por Asosantotomás y verificada por la Secretaría Técnica del CONSUAT debe atenderse para determinar el orden de elegibilidad allí dispuesto, en tanto no hay más reparos que recaigan sobre ella y, además, se cuenta con el ejercicio completo de evaluación con las firmas respectivas de los responsables de realizarla (…) Ahora, frente a la cuantificación de los perjuicios, la Sala encuentra que a diferencia de lo decidido por el a quo, hay elementos probatorios que permiten condenar en concreto. En efecto, en el análisis de precios unitarios de la propuesta presentada por la Unión Temporal Santo Tomás se encuentra que calculó su utilidad en un 4%, al menos en lo que a las obras respecta, porcentaje que coincide con el consignado en el dictamen pericial obrante en el proceso, el cual no fue reparado por las partes y que fue desestimado en la decisión de primera instancia por falta de respaldo probatorio, afirmación de la cual se separará esta instancia, toda vez que la propuesta es suficiente para determinar el valor de la utilidad esperada y, por consiguiente, debe ser el rasero para cuantificar los perjuicios causados en este tipo de asuntos, como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Sección de manera uniforme (…) El 100% de esa utilidad se reconocerá a título de restablecimiento del derecho. Por

último, en relación con el daño emergente, como consecuencia de los gastos en que incurrió la Unión Temporal accionante, debe decirse que la Sala tiene determinado que en este tipo de casos el daño causado igualmente se traduce en los perjuicios que provienen de los gastos que demandó la licitación, erogaciones que asumió el oferente, en igualdad de condiciones frente a todos los proponentes, con independencia de que resultara o no favorecido en la adjudicación; sin embargo, como la declaratoria de desierta no deviene como consecuencia de un defecto del proceso de selección que impida llevar a cabo la evaluación, debe entenderse que los gastos en que incurrió la accionante son costos de oportunidad que debió sufragar para participar en el proceso de selección y, por consiguiente, son asumidos por el proponente y todos los demás que participaron en el proceso en igualdad de condiciones. En consecuencia, estos deberán denegarse.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá D. C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-26-000-1999-00744-01(25740)A Y

ACUMULADO(0744)

Actor: INTEGRANTES DE LA UNIÓN TEMPORAL SANTO TOMÁS Y OTRO Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO SOCIAL-INSTITUTO NACIONAL DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS –INATReferencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Temas: Régimen jurídico de los procesos de selección de los proyectos de adecuación de tierras; naturaleza de los actos administrativos que niegan la transferencia de recursos; acción procedente; vicio de falsa motivación1.

Sin que se observe nulidad de lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes en contra de la sentencia del 28 de mayo de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante la cual resolvió (fls. 344 a 368, ppal, 2ª instancia): PRIMERO: DECRETASE la nulidad de la resolución n.° 013 del 19 de diciembre de 1998 proferida por el Consejo Superior de Adecuación de Tierras

–CONSUAT-.

SEGUNDO: CONDÉNASE EN ABSTRACTO al Ministerio de Agricultura a pagar por concepto de perjuicios materiales a favor de la UNIÓN TEMPORAL SANTO TOMÁS, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 172 del C.C.A.

Esta decisión fue adicionada por el a quo a través del auto del 16 de julio de 2003, en el sentido de condenar en costas a la parte demandada, sin que se expusieran las razones de esa decisión (fl. 392, c. ppal, 2ª instancia). 1 Mediante auto del 5 de junio de 2001, el a quo, por solicitud de la Nación-Ministerio de Agricultura, acumuló el proceso 1180123260019990803 al proceso de la referencia (fls. 263 y 264, c. ppal, exp. 1999-0744). Igualmente, mediante sentencia complementaria del 13 de agosto de 2003 y por

solicitud de Asosantotomás, el a quo dispuso (fls. 398 y 399, c. ppal, 2ª instancia): Para resolver la Sala CONSIDERA Una vez revisada la sentencia, observa la Sala que en efecto, por auto del 5 de junio del año 2001 se decretó la acumulación del proceso incoado por la Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Santo Tomas – Asosantotomás. No obstante, lo anterior se advierte, en efecto que en la parte resolutiva del falllo solo se ordenó la condena por concepto de perjuicios materailes respecto de la UNIÓN TEMPORAL SANTO TOMÁS, sin mencionar a la otra parte demandante. Finalmente, refiere la Sala, que para efecto de la tasación de los perjuicios irrogados a la Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Santo Tomás –Asosantotomás, la misma deberá demostrar o acreditar los perjuicios sufridos como consecuencia de la expedición de la resolución n.° 013 de diciembre 15 de 1998, mediante la cual el CONSUAT negó la transferencia de recursos para la contratación del proyecto Santo Tomás El Uvito y, en este sentido se complementara la sentencia en el inciso final de su parte motiva, página 25 párrafo 3ro. En consecuencia, la Sala RESUELVE:

1. COMPLEMENTAR la sentencia proferida el 28 de mayo de 2003 en su parte motiva y resolutiva en su numeral segundo, el cual quedará: “(…) La Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Santo Tomas – ASOSANTOTOMÁS deberá demostrar o acreditar los

perjuicios sufridos como consecuencia de la expedición de la resolución n.° 013 de diciembre 15 de 1998, mediante la cual el CONSUAT negó la transferencia de recursos para la contratación del proyecto Santo Tomás El Uvito”.

SEGUNDO: CONDÉNESE EN ABSTRACTO al MINISTERIO DE AGRICULTURA a pagar por concepto de perjuicios materiales a favor de la UNIÓN TEMPORAL SANTO TOMÁS y en favor de la Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras Santo Tomás –ASOSANTOTOMÁS, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 172 del C.C.A.

SÍNTESIS DEL CASO La Unión Temporal Santo Tomás y/o sus miembros y la Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Santo Tomás-El Uvito, Asosantotomás, pretenden que se declare la nulidad de la resolución n.° 13 del 15 de diciembre de 1998, por medio de la cual el Consejo Superior de Adecuación de Tierras, CONSUAT, negó la transferencia de los recursos del FONAT para la ejecución del Proyecto “Santo Tomás-El Uvito” y ordenó presentar nuevamente ese proyecto. Igualmente pretenden que se les restablezcan los perjuicios ocasionados.

I. ANTECEDENTES

1. LAS DEMANDAS 1.1. Expediente n.° 1999-0744

El 26 de marzo de 1999 (fl. 182 rev., c. ppal), los integrantes de la Unión Temporal Santo Tomás2, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento, presentaron demanda en contra de la Nación-Ministerio de Agricultura y

Desarrollo Rural, y del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, en adelante INAT. Igualmente, solicitaron vincular como litisconsorte necesario a la Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Santo Tomás-El Uvito, Asosantotomás, dada su condición de beneficiaria del Proyecto de Adecuación de Tierras “Santo Tomás-El Uvito” (fls. 58 a 182, c. ppal)3. 1.1.1. Síntesis de los hechos Las pretensiones se sustentan en la situación fáctica que se resume así (fls. 63 a 88, c. ppal): 1.1.1.1. En las sesiones efectuadas en los meses de septiembre y octubre de 1997, el Consejo Superior de Adecuación de Tierras (en adelante CONSUAT), después de estudiar y analizar la viabilidad jurídica, técnica y financiera del Proyecto de Adecuación de Tierras denominado “Santo Tomás-El Uvito”, recomendó impartir la autorización para utilizar los recursos del Fondo Nacional de Adecuación de Tierras (en adelante