CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2000-00079-02(37322)-2017

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Por incumplimiento de contrato de compraventa / INCUMPLIMIENTO DE CONTRATO - No se configuró por modificación unilateral del plazo de entrega / CONTRATO DE COMPREVENTA - De tanquetas antimotín para la Policía Nacional [S]e advierte que en primer lugar, no se probó fehacientemente la aseveración de que el contratista fue inducido a efectuar arreglos y cambios en los vehículos entregados (…); y en segundo lugar, que así obraran tales pruebas, ello tampoco conduciría a acceder a sus pretensiones tendientes a declarar el rompimiento del equilibrio económico del contrato y a condenar a la entidad demandada a reconocer tales sobrecostos, dado que en ejercicio de la autonomía de la voluntad, en forma libre y espontánea, el contratista accedió expresamente a ejecutar tales trabajos sin contraprestación adicional alguna a cargo de la administración (…) el acto de modificación unilateral objeto de la impugnación, lo que decidió fue prorrogar el plazo de entrega pactado por las partes, para darle tiempo al contratista de llevar a cabo la corrección de las fallas encontradas por la Policía Nacional en los vehículos entregados por el contratista y poder de esta manera, recibirle a satisfacción, sin perjuicio de la aplicación de las sanciones contractuales por el incumplimiento en el que incurrió, al no efectuar la entrega en el plazo inicialmente acordado (…) de lo que se trataba era de lograr su recibo a satisfacción para proceder al pago, situación que no obligaba a la prórroga contractual que de manera unilateral dispuso la entidad (…) la Sala considera que

la decisión unilateral de prórroga del plazo contractual fue ilegal y por lo tanto, procederá a declarar su nulidad (…) la parte actora no adujo los hechos atinentes al supuesto incumplimiento, que sirvieran de fundamento a esta pretensión, razón por la cual procede su denegatoria IMPOSICIÓN DE MULTAS A CONTRATISTA - Actos administrativos proferidos sin competencia / IMPOSICIÓN DE MULTAS - No pueden ser declaradas unilateralmente por la administración en vigencia de la Ley 80 de 1993 / FALTA DE COMPETENCIA - De multar a contratista [L]a facultad unilateral de la administración de sancionar a sus contratistas con la imposición de las multas pactadas en los contratos regidos por las normas de la Ley 80 de 1993, la jurisprudencia de esta Corporación, de tiempo atrás, estableció la falta de competencia que a la luz de esta normatividad, se presentó respecto de las entidades estatales para ejercer la mencionada actuación (…) las causales de nulidad de los actos administrativos consagradas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, es precisamente la falta de competencia del funcionario que lo expide, defecto que es considerado como el vicio más grave que puede afectar las decisiones de la administración (…) la actuación unilateral que adelantó el Ministerio de Defensa Nacional mediante el acto administrativo (…), consistente en la imposición de una multa a su contratista, encuentra la Sala que la misma se encuentra viciada de nulidad por falta de competencia de la administración (…) en el presente caso el Ministerio de Defensa Nacional no tenía competencia legal para imponer una multa a su contratista, resulta procedente la

declaratoria de nulidad impetrada en relación con ese acto administrativo (…) la Sala considera que la decisión unilateral de prórroga del plazo contractual fue ilegal y por lo tanto, procederá a declarar su nulidad

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

84 ROMPIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONOMICO CONTRACTUAL - No se configuró por acuerdo de voluntades / DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO POR PROLONGACIÓN DEL PLAZO - No se acreditó [E]l legislador protege ese equilibrio prestacional, que se debe mantener a lo largo de la ejecución contractual, tal y como lo dispone el artículo 27 de la Ley 80 de 1993 (…) esa ecuación económica inicial, se puede ver afectada por situaciones imprevistas e imprevisibles, sucedidas con posterioridad a la celebración del contrato y ajenas a la parte afectada, lo que le dará derecho a reclamar el restablecimiento del equilibrio económico del contrato (…) ya que el fabricante dejó de producir el tipo de vehículo 711 D, que se pretendía adquirir por parte del Ministerio de Defensa y fue reemplazado por el vehículo del tipo 814 D, cambio que la entidad aceptó, por cuanto ofrecía mejores condiciones de operación y además se adecuaba a lo pactado en el contrato (…) no se entiende cómo el contratista, aquí demandante, en plena ejecución del contrato estatal celebrado con el Ministerio de Defensa nacional, procedió a manifestar, primero unilateralmente y luego al suscribir un acta con representantes de la contratante, su clara intención de efectuar los arreglos y cambios sin contraprestación adicional

alguna, y ahora viene a reclamar judicialmente el pago de dichos trabajos, desconociendo su previo pronunciamiento, vertido en un acta en la que claramente se estableció que, con su suscripción, quedaba terminada la controversia que la motivó (…) En consecuencia, la palabra dada en ese momento, lo obliga y hace imposible reconocimiento alguno por ese concepto.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 27

IUS VARIANDI - Equilibrio financiero del contrato / EJERCICIO DEL IUS VARIANDI - Potestad de modificación unilateral del contrato [E]l ejercicio del ius variandi, las causas que lo justifiquen deben ser posteriores a la celebración del contrato, imprevistas e imprevisibles, puesto que no se trata de un medio tendiente a subsanar deficiencias en su planeación y elaboración (…) esta facultad no es ilimitada ni omnímoda, ni implica que la administración pueda introducir unilateralmente variaciones al contrato que no estén orientadas a adecuarlo a las situaciones nuevas e imprevistas que lo hagan necesario (…) no resulta procedente que la entidad, de manera unilateral, proceda a modificar otras estipulaciones del negocio jurídico y a introducir cambios distintos al de aumentar o disminuir las prestaciones a cargo del contratista, siempre y cuando respecto de ellos, se cumpla la exigencia más importante que da lugar al ejercicio de esta facultad, cual es la necesidad de adecuar el contrato a las circunstancias surgidas, de cara a la satisfacción del interés general, sin perder de vista en tal caso, que la justificación del ejercicio del ius variandi es la primera y más importante limitación al mismo

FACULTAD DE LA ADMINISTRACIÓN PARA IMPONER MULTAS - En régimen

jurídico de la Ley 80 de 1993 El contrato de compraventa objeto de la presente controversia fue celebrado por el Ministerio de Defensa Nacional con la sociedad ISREX (94) LTD. el 31 de diciembre de 1996, razón por la cual, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 1º y 2º de la Ley 80 de 1993, se hallaba sujeto a las disposiciones de dicho estatuto de contratación de la administración pública, que entró en vigencia el 1º de enero de 1994

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 1 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 2

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA - En razón a la cuantía El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora el 1º de junio de 2009, en un proceso iniciado en ejercicio de la acción de controversias contractuales con vocación de segunda instancia ante esta Corporación

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 115

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D.C, doce (12) de octubre de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 25000-23-26-000-2000-00079-02(37322)

Actor: ISREX (94) LTD. (ISREX COLOMBIA LTDA.).

Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA

NACIONAL

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - APELACIÓN SENTENCIA Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el 14 de mayo de 2009, que negó las pretensiones de la demanda, la cual será revocada.

SÍNTESIS DEL CASO En 1996, el Ministerio de Defensa celebró un contrato de compraventa con la sociedad ISREX (94) LTD., para la adquisición de 8 tanquetas para transporte de personal y 8 tanquetas antimotín para reacción con destino a la Policía Nacional, respecto del cual adicionó el término de duración unilateralmente y el 13 de febrero de 1998, impuso al contratista una multa por la demora en la entrega de dichos bienes.

ANTECEDENTES

I. Lo que se demanda

1. El 13 de diciembre de 1999, a través de apoderado debidamente constituido y en ejercicio de la acción de controversias contractuales consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, la Sociedad Isrex (94) Ltd.1, presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca demanda en contra de la NaciónMinisterio de Defensa-Policía Nacional, cuyas pretensiones fueron (f. 5 a 18, c. 1,

f. 152 a 166, c. 2 y f. 7, c. 7):

1. Que se declare que entre ISREX (94) LTD., de Israel y LA NACIÓNMINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL se celebró y perfeccionó un contrato instrumentado por las partes como

CONTRATO 36 DE 1996 DE COMPRAVENTA Y FINANCIACIÓN DE MATERIAL RESERVADO DE TRANSPORTES PARA LA POLICÍA NACIONAL, modificado a su vez por el llamado CONTRATO MODIFICATORIO 01 AL CONTRATO 36/96, documentos estos cuya copia se adjunta a la presente demanda.

2. Que se declare que el acuerdo celebrado el día primero de diciembre de 1997, que se consignó en un documento denominado ACTA DE SOLUCIÓN DE DIFERENCIAS No. 001 DE 1997 cuya copia se adjunta, es válido y vinculante para las partes en el contrato.

En subsidio a esta pretensión: 2.1. Que se declare que LA NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA POLICÍA NACIONAL debe restablecer íntegramente el equilibrio financiero del contrato en mención, roto por efecto de las adecuaciones adicionales al objeto inicial del contrato que ISREX (94) LTD. hizo de acuerdo con las actas 001 del primero de diciembre de 1997; 002 del 04 de febrero de 1998; 003 del 16 de febrero de 1998 y acta 004 del 27 de febrero de 1998 y las demás que se lleguen a probar en el proceso, y que se le ordene el pago en favor de ISREX (94) LTD. del valor actualizado de los trabajos adicionales –incluyendo el valor del interés corriente desde la fecha de la respectiva entregay roto también el equilibrio por la demora en la cancelación de los pagarés.

3. Que se decrete la nulidad de las resoluciones 00667 de febrero 13 de 1998 y 01633 de abril 17 de 1998 mediante las cuales LA NACIÓN 1 La demanda fue presentada por el apoderado designado por Isrex Colombia Ltda., actuando en calidad de apoderada general de Isrex (94) Ltd., sociedad constituida y con domicilio en Israel (f. 1, c. 4 y f. 2 a 4, c. 3). impuso y confirmó multa a ISREX (94) LTD., suscritas por el señor Ministro de la Defensa Nacional, con base en los hechos relatados en esta demanda.

En subsidio de la pretensión “3”: 3.1. Que se declare que las resoluciones mencionadas perdieron su fuerza ejecutoria. En subsidio de la pretensión “3.1”: 3.2. Que se reduzca la multa impuesta a ISREX (94) LTD., con base en las estipulaciones contractuales y en la ley, de manera que su monto sea justo y proporcionado a la naturaleza y entidad del eventual incumplimiento.

4. Que se decrete la nulidad de la decisión que contiene la llamada

ACTA UNILATERAL No. 1 DEL 27 DE NOVIEMBRE DE 1997, mediante la cual el Ministerio de Defensa Nacional modifica unilateralmente el plazo de entrega convenido en el contrato.

5. Que se declare que LA NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL ha incumplido el contrato en referencia, de acuerdo con las circunstancias que se mencionan en los hechos de esta demanda.

6. Que se declare, consecuencialmente, que LA NACIÓN-MINISTERIO

DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL es responsable por los perjuicios patrimoniales (daño emergente y lucro cesante) y extrapatrimoniales, que se le causen o lleguen a causar a la sociedad ISREX (94) LTD. y se condene a la reparación integral del daño junto con la actualización y los intereses legales a que haya lugar.

2. Como sustento fáctico de las pretensiones, la parte actora dio cuenta de la celebración entre las partes –previa solicitud de ofertas y adjudicación-, del contrato de compraventa y financiación de material reservado de transportes n.o 36 de 1996, cuyo objeto fue la adquisición de 16 tanquetas con destino a la Policía Nacional (8 para transporte de personal y 8 antimotín para reacción) y la financiación del precio del contrato cuyo monto fue de US $ 4 503 000; se pactó que la duración del contrato iría desde su perfeccionamiento, hasta 60 días después del plazo de entrega pactado en la cláusula quinta y mediante contrato modificatorio 01 del 4 de julio de 1997 se estipuló como nueva fecha de entrega del material el 30 de septiembre de 1997. 2.1. Por razones no imputables al contratista, los bienes objeto del contrato no se entregaron en la fecha prevista –retrasos debidos a inspección del barco en puerto seco en Grecia, mal tiempo en alta mar, etc.-, sobre la cual se había pedido una prórroga a la entidad, que ésta no respondió. 2.2. El 6 de octubre de 1997 la entidad nacionalizó el material, comunicó a ISREX los reparos sobre el mismo el 10 de noviembre siguiente y el director de la Policía

Nacional informó al Ministerio de Defensa que el contratista había incumplido en cuanto al plazo y en cuanto a las calidades de lo entregado. 2.3. El Ministerio de Defensa fijó arbitrariamente un nuevo término para la entrega del material, pues mediante acta unilateral n.o 1 del 27 de noviembre de 1997, prorrogó la fecha de vencimiento del contrato –que iba hasta el 29 de noviembrehasta el 15 de diciembre de 1997, cuando no se daban los motivos legales que permiten la modificación unilateral del contrato –evitar la paralización o la afectación grave del servicio públicoy para tomar una decisión distinta a las contempladas en el artículo 16 de la Ley 80 de 1993 –la supresión o adición de obras, trabajos, suministros o serviciosy además, esta decisión no le fue notificada al contratista. 2.4. Luego de varias reuniones entre las partes, se suscribió un acta de solución de diferencias 001 del 1º de diciembre de 1997 en la que se acordaron unos ajustes al objeto del contrato, se convino una prórroga adicional al plazo y las partes declararon expresamente terminada la controversia. 2.5. Los ajustes acordados fueron cumplidos por el contratista con la supervisión de la entidad, de lo cual quedaron las respectivas actas de verificación suscritas por los representantes de las partes y en acta 004 del 27 de febrero de 1998, funcionarios de la contratante dieron por cumplidas satisfactoriamente las obligaciones del contratista. 2.6. No obstante lo anterior, el Ministerio de Defensa expidió la Resolución 00667 del 13 de febrero de 1998 –confirmada por la Resolución 01633 del 17 de abril de

1998por medio de la cual le impuso una multa a ISREX LTD. por valor de US $ 337 725, por razones que ya habían sido superadas y además, por fuera del término de vigencia del contrato. 2.7. Por otra parte, adujo que la Contraloría General de la República efectuó una evaluación al contrato objeto de la controversia y concluyó que el contrato inicialmente suscrito por las partes no se cumplió ya que fue objeto de múltiples modificaciones y exigencias de la entidad contratante que iban más allá de lo pactado y que fueron cumplidas por el contratista a pesar de su propio desmedro por no haberse hecho efectivo ningún pagaré, por lo que surgiría la figura jurídica del desequilibrio económico del artículo 27 de la Ley 80 de 1993.

III. Actuación procesal

3. La entidad demandada contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, por considerar que carecían de sustento fáctico y jurídico, toda vez que si se acordaron ajustes al cumplimiento del objeto contractual, fue porque los bienes entregados por el contratista no cumplían con las exigencias y especificaciones técnicas contractuales, pero sin que ello implicara modificar los plazos del contrato que involucraba recursos de crédito externo –crédito del proveedor-, que por lo mismo sólo podía ser modificado por el ministro y no por representantes de la Policía Nacional, entidad que actuaba como unidad ejecutora y por lo tanto era la encargada de recibir y verificar el material dentro del plazo previsto en el contrato, a través del gerente del proyecto y los miembros del comité técnico (f. 43, c. 1). 3.1. Agregó que no se presentó un desequilibrio financiero del contrato ni la

entidad incurrió en acciones u omisiones que hubieran roto la ecuación económica del mismo, pues a la contratista no se le impusieron cargas u obligaciones no contempladas o programadas al celebrar el contrato 036/96. El acta de solución de diferencias, como ya se dijo, apuntaba a obtener la correcta entrega de los bienes objeto contractual en los términos y condiciones del negocio jurídico y de la oferta. 3.2. En relación con la multa, dijo la entidad demandada que la misma estaba pactada en el contrato –cláusula novenay fue legalmente impuesta por el ministro de defensa, frente al incumplimiento del contratista, quien en principio debía hacer entrega de los bienes objeto del contrato el 31 de julio de 1997 incluida la capacitación y documentación técnica y por solicitud del mismo contratista ese plazo fue prorrogado hasta el 30 de septiembre del mismo año, mismo día en el que nuevamente solicitó aplazar la fecha de entrega alegando condiciones climáticas que afectaron el transporte marítimo; el contratista, en consecuencia, entregó por fuera del plazo pactado y el material presentaba observaciones de orden técnico, por lo que teniendo en cuenta que para solucionarlas se iba a necesitar más tiempo, la entidad decidió fijar un nuevo plazo de entrega hasta el 15 de diciembre de 1997, prorrogándose, en consecuencia, el de duración del contrato, circunstancias que no impedían a la administración el ejercer su facultad sancionatoria por incumplimiento en el plazo de entrega y en las especificaciones técnicas, de conformidad con la cláusula cuarta contractual.

3.3. Señaló que la fuerza mayor alegada por la demandante no está demostrada, pues para ello se requiere acreditar la imprevisibilidad del hecho ocurrido, ya que el contratista asume los riesgos inherentes a su actividad comercial, así como los demás requisitos de la referida figura y además, no todo mal tiempo por sí mismo, constituye caso fortuito y para que sea tenido como hecho eximente de responsabilidad se debe probar que su ocurrencia fue de tal magnitud, que puso al deudor en imposibilidad absoluta de ejecutar la obligación. 3.4. Sostuvo que el acta unilateral n.o 1 del 27 de noviembre de 1997 por medio de la cual se extendió el plazo de duración del contrato fue legal, obedeció a la necesidad de recibir los bienes objeto del mismo para evitar la paralización del servicio público encomendado a la entidad, de control del orden interno y seguridad de la ciudadanía, con esta decisión no se modificó sustancialmente el objeto contractual ni las condiciones técnicas de su ejecución ni se produjeron nuevos costos para el contratista y se recurrió a ella, por cuanto no hubo acuerdo con éste, que finalmente se benefició de la medida, pues el día del vencimiento inicial, 29 de noviembre, aún no había cumplido con su obligación de entrega del material. Por otra parte, sostuvo que el contratista se notificó del acto administrativo por conducta concluyente el 28 de noviembre de 1997, tal y como lo admitió en el escrito del recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 00667. 3.5. Indicó que la entidad cumplió sus obligaciones contractuales en cuanto al valor y forma de pago en los términos acordados y que fue la contratista quien

incumplió su obligación de entregar oportunamente los bienes objeto del negocio jurídico celebrado por las partes en el plazo establecido -30 de septiembre de 1997en la cláusula 1ª del contrato modificatorio n.o 1 y con las especificaciones técnicas pactadas en la cláusula 4ª del contrato principal y que el acta del 4 de febrero de 1998 no puede tenerse como “acta de recibo” a satisfacción, pues ella refleja faltantes, desperfectos o limitaciones que el contratista se comprometía a corregir y aún no se había hecho la prueba del funcionamiento y comportamiento de los vehículos, que sería el día 2 de marzo siguiente. 3.6. Concluyó la demandada, que dado que no había incurrido en incumplimiento contractual alguno, no había lugar a reconocer las pretensiones de responsabilidad e indemnización de perjuicios aducidas en su contra.

4. El Tribunal Administrativo ordenó la vinculación al proceso de la sociedad Liberty Seguros S.A., como litis consorte necesario de la sociedad Isrex Ltda.2, quien presentó escrito el 24 de mayo de 2002 en el cual elevó como pretensiones, que se declare la nulidad del acto por medio del cual se impuso la multa al contratista Isrex Ltda. y que como consecuencia de tal declaratoria, se le ordene a la entidad demandada restituir actualizados los dineros que haya pagado o llegare a pagar Latinoamericana de Seguros S.A. –hoy Liberty Seguros S.A.- con ocasión de tales resoluciones y que se la condene a indemnizarle a la aseguradora los perjuicios que le hubiera causado, equivalentes a los valores que la compañía perdió por la constitución de las reservas para el pago del posible siniestro

declarado por la administración, los gastos y valores pagados para atender la vía gubernativa, etc., debidamente actualizados y con los correspondientes intereses. En sustento de estas pretensiones, enunció los hechos en forma similar al demandante y alegó como vicios del acto administrativo de multa, la falta de competencia de la administración para imponerla y falsa motivación (f. 178, c. 1).

5. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia en la cual negó las pretensiones, ya que consideró que los actos demandados son legales, pues el acta unilateral n.o 1 por medio de la cual se adicionó el plazo del contrato estuvo debidamente motivada y corresponde a una facultad legal de la administración de modificar unilateralmente el contrato para garantizar la continuidad del servicio contratado y quien resultó beneficiado con la medida fue el contratista, a quien se le permitió cumplir con el objeto del contrato y su indebida notificación, no afecta la validez del acto (f. 513 a 533, c. ppl). 5.1. En cuanto al acto de multa, estimó el a-quo que mediante el acta de solución de diferencias n.o 1 del 1º de diciembre de 1997, las partes llegaron a un acuerdo 2 La sociedad Liberty Seguros S.A., el 22 de mayo de 2001 presentó ante el Tribunal Administrativo solicitud para integrar el contradictorio en calidad de litis consorte necesario de la demandante, en consideración al hecho de que la sociedad Isrex Ltda. celebró con la Compañía Latinoamericana de Seguros S.A. –hoy Liberty Seguros S.A.- el contrato de seguros contenido en la póliza n.o 288535, contentiva de la garantía de

cumplimiento del contrato celebrado por Isrex Ltda. con la entidad demandada y por lo tanto le asiste interés en la declaratoria de nulidad de los actos acusados que le impusieron multa al contratista, toda vez que su patrimonio se podría ver afectado por lo que se decida. Adhirió a la demanda presentada por Isrex Ltda. y propuso sus propios hechos y pretensiones (f. 93, c. 1). para resolver las salvedades técnicas que se presentaban en los vehículos objeto del contrato y si bien el contratista se comprometió a solucionarlas en un plazo de 75 días, ello no significa que se hubiera variado el término del contrato ni que la entidad no pudiera, ante un incumplimiento preexistente, imponer las sanciones que de común acuerdo fueron pactadas. 5.2. Manifestó que la entidad sí tenía competencia para imponer la multa demandada, ya que la Ley 80 de 1993 les otorgó a las entidades la dirección y manejo de la actividad contractual y el deber de adelantar las gestiones necesarias para el reconocimiento y cobro de las sanciones pecuniarias y garantías a las que hubiere lugar, de donde se desprende la facultad sancionatoria necesaria para el cumplimiento de estas funciones y por lo tanto, la competencia para imponer multas como la demandada, en especial en aquellos contratos en los que las partes así lo han pactado en virtud de la autonomía de la voluntad. Agregó que la decisión de multa no fue extemporánea, pues si bien la entidad fijó como nuevo término de entrega el 15 de diciembre de 1997, en el acta de solución de

diferencias n.o 1 que había sido suscrita el 1º de diciembre, se le dieron 75 días al contratista para entregar los vehículos con las correcciones técnicas indicadas, es decir hasta 15 de febrero de 1998; que la Resolución 667, por medio de la cual se impuso la multa, es del 13 de febrero del mismo año y obedeció al hecho de que el contratista incumplió el contrato al no entregar los bienes dentro del plazo contractual -15 de diciembrey con las especificaciones técnicas acordadas. 5.3. Sostuvo que no se presentó la fuerza mayor alegada por la demandante para la demora en la entrega de los vehículos objeto del contrato y lo que se evidenció fue su falta de previsión, planeación y coordinación, pues según las pruebas allegadas al plenario, en el buque los vehículos que debían ser desembarcados en Cartagena, venían debajo de la carga que se debía entregar en Maracaibo, por lo que esa fue la primera parada, situación que impidió que dicho material llegara al puerto colombiano en la fecha pactada por las partes -31 de julio de 1997y que había sido prorrogada a solicitud del contratista hasta el 30 de septiembre de 1997, produciéndose su entrega el 6 de octubre de ese año, sin que se hubiera recibido a satisfacción, por presentar observaciones de índole técnica, con lo cual se configuró el incumplimiento del contratista que dio lugar a la imposición de la multa.

6. Inconforme con lo decidido por el Tribunal Administrativo a-quo, la parte actora interpuso recurso de apelación, en el cual solicitó la revocatoria de la sentencia

de primera instancia y en su lugar que se despachen favorablemente las pretensiones de la demanda, para lo cual (f. 539, 540, 561 y 596, c. ppl). 6.1. La sociedad Isrex Ltda., insistió en que la modificación unilateral contenida en el acta n.o 1 del 27 de noviembre de 1997 fue ilegal, pues no obedeció a la finalidad consagrada para ello en la norma –evitar la paralización o afectación grave del servicio públicoy no fue notificada al contratista; y en la nulidad del acto administrativo por medio del cual le impuso una multa, contenido en las Resoluciones 0667 del 13 de febrero y 01633 del 17 de abril de 1997, pues la administración no estaba facultada legalmente para imponer este tipo de sanción en forma unilateral y mucho menos por fuera del término de vigencia del contrato, pues su finalidad es la de conminar al contratista al cumplimiento. Finalmente, reiteró que el retardo presentado en la entrega de los equipos objeto del contrato, se debió a una fuerza mayor: motivos de mal tiempo en altamar, que fueron determinantes para el retraso de 5 días y no por la acomodación de la carga en el buque, como lo sostuvo el a-quo, por cuanto no estaba dentro de las labores del contratista la embarcación de la mercancía y la acomodación de las cargas dentro de la motonave (f. 596, c. ppl.). 6.2. Liberty Seguros S.A. –antes Latinoamericana de Seguros S.A.- sustentó el recurso de apelación reiterando los argumentos expuestos a lo largo del proceso, especialmente en cuanto a que no había norma legal que le otorgara competencia

a la administración para imponer la multa en forma unilateral y mucho menos para hacerlo por fuera del plazo del contrato –que se produjo el 15 de diciembre de 1997-, desconociendo los hechos de fuerza mayor que produjeron el retraso imputado al contratista y el acta de conciliación –denominada de solución de diferenciassuscrita por las partes el 1º de diciembre de 1997 para solucionar las diferencias surgidas con ocasión de la entrega del material objeto del contrato, en la que se acordó dar un plazo adicional al contratista (f. 561, c. ppl.).

7. En la oportunidad para alegar de conclusión, las partes presentaron sendos escritos, en los cuales reiteraron los argumentos expuestos a lo largo del proceso

(f. 604, 613 y 680, c. ppl.).

CONSIDERACIONES

I. Competencia

8. El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora el 1º de junio de 2009, en un proceso iniciado en ejercicio de la acción de controversias contractuales con vocación de segunda instancia ante esta Corporación3.

II. Hechos probados

9. Teniendo en cuenta los medios de prueba regularmente allegados al plenario4, se acreditaron los siguientes hechos, relevantes para la litis: 9.1. El 31 de diciembre de 1996, El Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional celebró el contrato n.o 36 con ISREX (94) LTD. De Israel y la sociedad ISREX COLOMBIA LTDA., cuyo objeto fue la venta al ministerio de 8 tanquetas para transporte de personal y 8 tanquetas antimotín para reacción con destino a la

Policía Nacional –cláusula primera- “(…) con el debido alistamiento, en condiciones DDU Comando de Policía en Cartagena de Indias, D.T., de conformidad con el anexo “A” y especificaciones técnicas del anexo “B” del presente contrato, en adelante EL MATERIAL, así como presta (sic) la correspondiente capacitación, entrega de la documentación técnica relacionada en la cláusula décima séptima del presente contrato y concede al MINISTERIO la financiación del valor de este contrato y EL MINISTERIO por su parte, compra el MATERIAL para la Policía Nacional, en las cantidades, precios, modalidades y especificaciones