CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2000-01337-01(27882)-2016

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Contra actos que declararon el siniestro y ordenaron efectividad de garantía única de cumplimiento / ACTOS ADMINISTRATIVOS CONTRACTUALES – Declararon el siniestro por incumplimiento del contrato de obra pública al no cumplir con requisitos técnicos ofertados / NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS CONTRACTUALES – Al no acreditarse causalidad entre el las falencias técnicas de la obra y actos u omisiones del contratista El señor Rodrigo Londoño Botero suscribió el contrato de obra pública N° 180/94 con el Fondo Rotatorio Vial Distrital de la Secretaría de Obras Públicas del Distrito Capital Santa Fe de Bogotá por un valor a precios unitarios de $141.211.129, dentro del marco de dicho contrato se presentó ante la entidad contratante la póliza No. 9482055 expedida por la Compañía de Seguros del Estado S.A. con una vigencia hasta el 5 de noviembre de 1999. Por Resolución N° 1259 de 27 de octubre de 1999 el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, declaró la ocurrencia del siniestro cubierto por la garantía única de cumplimiento en su amparo de estabilidad por la póliza N° 9482055 expedida el 18 de enero de 1995 con ocasión del contrato N° 180/94, suscrito con el señor Rodrigo Londoño Botero, así mismo ordenó que se notificara al representante legal de la compañía Seguros del Estado S.A. y al señor Rodrigo Londoño Botero. (…) El IDU aduce, que las obras contratadas no fueron diseñadas ni especificadas técnicamente por el señor

Rodrigo Londoño, por el contrario éste debió evidenciar en su oferta que cumpliría de manera estricta las especificaciones técnicas de la obra tal y como fueran presentadas por la entidad contratante, es decir, resulta insólito imputar responsabilidad al demandante cuando éste cumplió a cabalidad las obligaciones contraídas, y, argüir para ello fallas en la obra que fueron diseñadas y planificadas por la entidad contratante. Aduce el apoderado de la parte actora que el IDU no solo pretende endilgarle responsabilidad más allá de los términos contractuales sino que tampoco ha probado ni establecido la relación de causalidad entre el daño y los actos u omisiones del contratista. RECURSO DE APELACION - Competencia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Conoce de procesos con vocación de doble instancia La Subsección es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la parte demandante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998 y el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 del Consejo de Estado, contra la sentencia del 22 de abril de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, en un proceso de controversias contractuales con vocación de doble instancia.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 129 / LEY 446 DE 1998 – ARTICULO 37

LEGITIMACION EN LA CAUSA – Presupuesto procesal. Noción / LEGITIMACION EN LA CAUSA – Presupuesto procesal LEGITIMACION EN LA

CAUSA – Diferencia entre legitimación de hecho y legitimación material en la causa / LEGITIMACION DE HECHO – Relación procesal entre demandante y demandado / LEGITIMACION MATERIAL EN LA CAUSA – Participación real de los sujetos en los hechos que sustentan la demanda La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo y sobre ella se ha dicho que “La legitimación material en la causa activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado” En otros términos, la Sala se ha referido a la existencia de una legitimación de hecho, cuando se trata de una relación procesal que se establece entre quien demanda y el demandado y surge a partir del momento en que se traba la litis, con la notificación del auto admisorio de la demanda y por otra parte, habla de una legitimación material en la causa, que tiene que ver con la participación real de las personas en el hecho que da origen a la interposición de la demanda, independientemente de que hayan sido convocadas al proceso. (…) La legitimación en la causa se entiende como la calidad que posee una persona, bien sea para formular pretensiones u oponerse a ellas, por ser el sujeto de la relación jurídica de carácter sustancial.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la noción de la legitimación en la causa y las diferencias entre legitimación de hecho y legitimación material, consultar sentencia de 31 de octubre de 2007, Exp. 13503, MP. Mauricio Fajardo Gómez ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Presupuesto de procedibilidad / PRESUPUESTO DE PROCEDIBILIDAD –

Legitimación en la causa por activa / LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA – La acción solo puede ser incoada por interesados directos e inmediatos afectados por actos administrativos / INTERES DIRECTO O INMEDIATO – Debe acreditarse como requisito sustancial de la demanda Como toda acción judicial, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene sus presupuestos de procedibilidad, y es sabido que dentro de los mismos se encuentra el de la legitimación por activa, justamente por tratarse de una acción personal y subjetiva, de modo que sólo la pueden promover o incoar quienes tengan interés directo e inmediato en la situación jurídica que contiene el acto administrativo impugnado, interés que obviamente debe ser acreditado de manera idónea como requisito sustancial de la demanda. En el caso de autos, la legitimación estaría dada por la titularidad de algún derecho o interés sobre lo que ordenan los decretos demandados. ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL – Que declaró el siniestro y ordenó efectividad de garantía única de cumplimiento / ACTO ADMINISTRATIVO – No afectó derechos del actor / LEGITIMIDAD EN LA CAUSA POR ACTIVA – De compañía aseguradora al tener interés directo / LEGITIMIDAD EN LA CAUSA POR ACTIVA DE COMPAÑIA ASEGURADORA – Para reclamar perjuicios causados por acto administrativo contractual Efectivamente, la parte demandante actuó solo en su condición de contratista que si bien es parte importante dentro de la relación contractual que en su momento se dio con el IDU, no lo es ahora en el presente asunto, pues no se le ha irrogado ningún perjuicio. (…) Se deduce que en ningún momento el contratista seria

llamado a responder por el pago de la garantía de cumplimiento pues ya estaba previamente exonerado de dicha obligación, entonces, era a la compañía aseguradora Seguros del Estado S.A. quien tenía el derecho a reclamar cualquier perjuicio, pues fue a quien se le ocasionó el daño directamente y no al contratista, quien en cumplimiento del contrato oportuna y diligentemente constituyó la póliza que en derecho correspondía. FALTA DE LEGITIMICION EN LA CAUSA POR ACTIVA – Actor no acreditó interés directo en actos administrativos impugnados / ACTOS ADMINISTRATIVOS IMPUGNADOS - No impusieron obligaciones o sanciones a cargo del actor / FALTA DE LEGITIMIACION EN LA CAUSA POR ACTIVAImposibilitó incoar acción de nulidad y restablecimiento del derecho / FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA – Probada En todo caso, de las resoluciones dictadas por el IDU se puede concluir que en ningún momento se le impuso obligación o sanción alguna al señor Rodrigo Londoño Botero y por lo tanto no se habilita o se radica en su cabeza la posibilidad de demandar las Resoluciones 1259 de 27 de octubre de 1999 y 0123 de 1 de febrero de 2000. Así las cosas y revisado el expediente no se encuentra elemento probatorio alguno del que se pueda inferir que al contratista se le haya ocasionado perjuicios con la decisión que en su momento tomó el Instituto de Desarrollo Urbano “IDU” de hacer efectiva la garantía del contrato, a contrario sensu se puede ver que el afectado y a quien le asistía el derecho de reclamar sería la compañía de Seguros del Estado S.A. Finalmente, al no aparecer mención y

pruebas sobre derechos o intereses en cabeza del señor Rodrigo Londoño Botero sobre las resoluciones mencionadas, y menos aún indicación de cualquier perjuicio, se impone para la Sala concluir que no existe legitimación por activa en cabeza del demandante para incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que implican sus cargos y pretensiones.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejera ponente: OLGA MELIDA VALLE DE DE LA HOZ

Bogotá D. C., nueve (9) de abril de dos mil quince (2015) Radicación número: 25000-23-26-000-2000-01337-01-(27882)

Actor: RODRIGO LONDOÑO BOTERO

Demandado: DISTRITO DE BOGOTA - INSTITUTO DE DESARROLLO

URBANO IDU

Referencia: APELACION SENTENCIA - ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Resuelve la Subsección el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 22 de abril de 2004, proferida por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, en la que se decidió: “PRIMERO: Declarar la Nulidad (sic) de las Resoluciones No. 1259 del 27 de octubre de 1999, proferida por el Instituto de Desarrollo Urbano, mediante la cual se ordenó hacer efectiva la Garantía Única de Cumplimiento (sic) y la Resolución No. 0123 del 1 de febrero de 2000, proferida por el Instituto de Desarrollo Urbano, que confirma en todas sus partes

la resolución anterior, de conformidad con la parte motiva de esta sentencia.” SEGUNDO: Denegar las demás pretensiones de la demanda.

TERCERO: Sin condena en costas.”

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El 19 de junio de 2000, el señor Rodrigo Londoño Botero por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra el Distrito de Bogotá y el Instituto de Desarrollo Urbano –IDUcon el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: “2.1. Con fundamento en las razones de hecho y de derecho que sustentan la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y de conformidad con las pruebas aportadas, respetuosamente solicito se anulen las Resoluciones No. 1259 del 27 de octubre de 1.999 proferida por el Instituto de Desarrollo Urbano, mediante la cual se ordenó hacer efectiva una Garantía Única de Cumplimiento (sic) y la Resolución No. 0123 del 1 de febrero de 2.000, proferida por el Instituto de Desarrollo Urbano, que confirma la mencionada Resolución No. 1259 del 27 de octubre de 1.999. 2.2. Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de las Resoluciones (sic) Demandadas (sic) se libere al señor RODRIGO LONDOÑO BOTERO de cualquier posible obligación en frente de la Administración como consecuencia de la actuación administrativa concluida con dichos actos administrativos y de esta manera se restablezcan sus derechos. 2.3. Que de conformidad con lo que resulte probado en el proceso, se indemnice al señor

RODRIGO LONDOÑO BOTERO de los perjuicios causados por las Resoluciones Demandadas (sic). 2.4. Que se condene al IDU a pagar las costas del proceso.”

2. Hechos Los hechos que sirvieron de fundamento a las pretensiones son en síntesis, los siguientes: 2.1. El señor Rodrigo Londoño Botero suscribió el contrato de obra pública N° 180/94 con el Fondo Rotatorio Vial Distrital de la Secretaría de Obras Públicas del Distrito Capital Santa Fe de Bogotá por un valor a precios unitarios de $141.211.129, dentro del marco de dicho contrato se presentó ante la entidad contratante la póliza No. 9482055 expedida por la Compañía de Seguros del Estado S.A. con una vigencia hasta el 5 de noviembre de 1999. 2.2. Por Resolución N° 1259 de 27 de octubre de 1999 el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, declaró la ocurrencia del siniestro cubierto por la garantía única de cumplimiento en su amparo de estabilidad por la póliza N° 9482055 expedida el 18 de enero de 1995 con ocasión del contrato N° 180/94, suscrito con el señor Rodrigo Londoño Botero, así mismo ordenó que se notificara al representante legal de la compañía Seguros del Estado S.A. y al señor Rodrigo Londoño Botero. 2.3. Como fundamento de la anterior decisión adujo la entidad demandada que mediante los Decretos 980 de 10 de octubre de 1997, 990 y 991 de 14 de octubre

de 1991 se asignaron al Instituto de Desarrollo Urbano “IDU” algunos negocios y asuntos de la Secretaría de Obras Públicas del Distrito Capital Santa Fe de Bogotá. Que en virtud del convenio interadministrativo N° 026/98 suscrito entre el IDU y la Universidad Nacional de Colombia se acordó adelantar visitas técnicas preliminares a las obras de los contratos cuyas pólizas de estabilidad estuvieran vigentes, encontrándose que las obras objeto del contrato N° 180/94 estaban en mal estado 2.4. La sociedad Seguros del Estado S.A. presentó recurso de reposición contra la Resolución N° 1259 de 27 de octubre de 1999, solicitando que se revocara en todas sus partes en consideración a que nunca se demostró el siniestro, que la póliza se encontraba vencida y además no había legitimación por activa para solicitar la efectividad de la garantía. 2.5. Mediante Resolución N° 0123 de 1 de febrero de 2000 el Instituto de Desarrollo Urbano “IDU” confirmó en todas sus partes la Resolución N° 1259 de 27 de octubre de 1999. 2.6. El IDU aduce, que las obras contratadas no fueron diseñadas ni especificadas técnicamente por el señor Rodrigo Londoño, por el contrario éste debió evidenciar en su oferta que cumpliría de manera estricta las especificaciones técnicas de la obra tal y como fueran presentadas por la entidad contratante, es decir, resulta insólito imputar responsabilidad al demandante cuando éste cumplió a cabalidad las obligaciones contraídas, y, argüir para ello fallas en la obra que fueron diseñadas y planificadas por la entidad contratante.

2.7. Finalmente, aduce el apoderado de la parte actora que el IDU no solo pretende endilgarle responsabilidad más allá de los términos contractuales sino que tampoco ha probado ni establecido la relación de causalidad entre el daño y los actos u omisiones del contratista.

3. Actuación procesal 3.1. Por auto del 18 de julio de 2000, se admitió la demanda de la referencia y se dispuso notificar a las partes y al Ministerio Público, y la fijación en lista por el término de diez (10) días.1 3.2. El apoderado de la parte demandada, contestó la demanda2 por medio de escrito de 23 de enero de 2000, oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones de la demanda por considerar que los actos administrativos que se 1 Folio 19 y 20 del cuaderno de primera instancia. 2 Folios 27 a 36 del cuaderno de primera instancia. pretenden sean anulados, fueron dictados por funcionario competente y cumpliendo con las formalidades que exigen la ley y los reglamentos.

Que la obra objeto de debate, presentaba fisuras, cuero de caimán, bloque de fisuras, sumideros, ondulación, abultamiento de escombros, hueco profundo, porosidad en el pavimento, pozos y hundimiento; por ende mal podría el demandante argumentar falsos hechos y motivaciones, cuando la obra ostentaba múltiples fallas. Finalmente, propuso como excepciones las de: legalidad de los actos administrativos, vigencia de la póliza de cumplimiento y aquellas que resultaren probadas en el proceso.

3.3. Por medio de escrito de 29 de enero de 2001 la compañía Seguros del Estado S.A., contestó la demanda y solicitó se le tuviera como litisconsorte necesario de la parte actora, sin embargo por auto de 20 de septiembre de 2001 se declaró que dicha contestación y solicitud se había hecho de manera extemporánea. 3.4. Por auto de 14 de junio de 2001, se negó la suspensión provisional de los actos acusados en consideración a que de la simple comparación de las normas citadas como infringidas, los actos administrativos acusados y el material probatorio no se evidenciaba violación alguna. 3.5. Por auto del 20 de septiembre de 20013, se abrió a pruebas el proceso de la referencia, y por auto de 5 de septiembre de 2002, se corrió traslado a las partes por el término de tres (3) días del dictamen pericial rendido en el proceso. 3.6. Mediante proveído de 6 de marzo de 20034, se dispuso correr traslado a las partes y al Ministerio Público por el término de diez (10) días para alegar de conclusión. 3.7. Mediante escritos presentados el 21 y el 26 de marzo de 2003, las partes demandante y demandada por medio de sus apoderados presentaron escritos de alegatos de conclusión reiterando los argumentos expuestos en la demanda y en la contestación de la demanda, respectivamente. 3.8. El Ministerio Público guardó silencio. 3 Folios 56 y 57 cuaderno de primera de instancia. 4 Folio 105 del cuaderno de primera instancia.

4. La sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, mediante sentencia del 22 de abril 2004, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados en consideración a los siguientes argumentos: “(…) En el “informe de visita preliminar” a las obras objeto del contrato No. 180/94, presentado por la Universidad Nacional de Colombia, visible a folios 149 a 163, se establece con claridad la existencia de daños en las mismas, tales hundimientos, fisuras, cuero de caimán, etc. Sin embargo, las causas de tales daños no se encuentran determinadas y no se establece con claridad que sean imputables al contratista, es decir, no se determinan con claridad los factores externos que posiblemente fueron la causa de tales daños, como lo fueron el tráfico que transita por las vías objeto de la obra y la calidad de los materiales. Es decir, la Universidad Nacional partió de unos hechos ciertos como lo eran los daños de las obras efectuadas y sin mayores indagaciones e investigaciones los imputó al contratista. (…) La Sala encuentra que aparece demostrado en el proceso que la administración dio un uso indebido a las obras objeto del contrato, pues la misma Universidad Nacional reconoce que el uso inicialmente planeado era el residencial y el dictamen establece que se desvió el tráfico pesado de la Av. Boyacá por las obras averiadas, de manera que se encuentra demostrado que las causas de deterioro no eran imputables al contratista, por lo cual la administración no podía declarar el siniestro y hacer efectiva la póliza. (…) …La administración pretende que en el presente caso, el contratista responda mas (sic)

allá de los términos acordados, pretende imputarle al demandante responsabilidades que se (sic) exceden el objeto del contrato, el cual había sido previamente delimitado por la misma administración. Admitir que los contratistas deben responder aún por fuera de los términos acordados generaría un claro abuso del derecho y un posible enriquecimiento sin justa causa por parte de la administración a costa del contratista. (…) Al no haberse probado perjuicio alguno causado por el Instituto de Desarrollo Urbano al demandante, los perjuicios serán denegados.”

5. El recurso de apelación y el trámite en la segunda instancia El apoderado judicial de la parte demandada presentó recurso de apelación contra la anterior sentencia, solicitando su revocatoria.5

A su juicio, el a quo no hizo una correcta apreciación de los medios de prueba que obran en el expediente, pues, bastaba con el informe de daños elaborado por la Universidad Nacional y el informe elaborado por la Dirección Técnica de Malla Vial del Instituto de Desarrollo Urbano para establecer una clara y directa responsabilidad del contratista en la producción del daño, por lo tanto no era necesario entrar a dictaminar una nueva experticia por cuanto la entidad contó con 5 Folios 165 y 172 a 179 del cuaderno principal. dos informes que dieron claras luces sobre la responsabilidad en el manejo de las obras. Adujo, que de acuerdo a la prueba pericial se estableció que el desmejoramiento de las vías y su poca estabilidad y servicio obedecieron a los cambios deficientes que efectuó el contratista avalado por la interventoría, disminuyendo en

consecuencia su calidad y durabilidad de las vías. El recurso de alzada fue admitido mediante auto de 17 de septiembre de 20046. El día 12 de noviembre de 20047, se dispuso correr traslado para alegar de conclusión por el término común de diez (10) días.

6. Alegatos de conclusión en segunda instancia El apoderado judicial de la parte demandada mediante escrito de 30 de noviembre de 2004 alegó de conclusión reiterando los argumentos expuestos en el escrito de contestación de la demanda y el recurso de apelación.

Por su parte, el apoderado judicial de la parte demandante mediante escrito de 6 de diciembre de 2004 alegó de conclusión reiterando los argumentos expuestos en el escrito de demanda. El Ministerio Público guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios de esta instancia y sin causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Subsección a pronunciarse sobre el asunto de la referencia, para lo cual abordará los siguientes puntos: 1) competencia 2) acervo probatorio 3) legitimación en la causa por activa y 4) condena en costas.

1. Competencia La Subsección es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la parte demandante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo8, modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 6 Folio 181 del cuaderno principal. 7 Folio 187 del cuaderno principal. 8 Artículo 129. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo

Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio 1998 y el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 del Consejo de Estado, contra la sentencia del 22 de abril de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, en un proceso de controversias contractuales con vocación de doble instancia.9

2. Acervo probatorio Del material probatorio allegado al presente proceso se destaca:  Copia de la Resolución 1259 de 27 de octubre de 1999 expedida por el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, por la cual se declara la ocurrencia del siniestro cubierto por la garantía única de cumplimiento –póliza 9482055constituida por la Compañía de Seguros del Estado S.A. en virtud del contrato 180/94 suscrito con Rodrigo Londoño Botero. (Fls. 1 a 4 Cdno. Pruebas)  Copia de la Resolución 0123 de 1 de febrero de 2000 expedida por el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, por la cual se confirma la anterior resolución.

(Fls. 5 a 13 Cdno. Pruebas)  Copia del recurso de reposición interpuesto por la apoderada de Seguros del Estado S.A. en contra de la Resolución 1259 de 27 de octubre de 1999. (Fls. 26 a 34 Cdno. Pruebas)  Copia del contrato de obra celebrado entre el Fondo Rotatorio Vial Distrital

de la Secretaría de Obras Públicas del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y Rodrigo Londoño Botero. (Fls. 35 a 49 Cdno. Pruebas)  Copia del acta N° 12 de recibo definitivo de la obra de 5 de noviembre de 1994. (Fls. 50 a 53 Cdno. Pruebas)  Copia del acta N° 13 de liquidación de la obra de 30 de noviembre de 1994. (Fls. 54 a 60 Cdno. Pruebas)  Copia de la póliza única de seguro de cumplimiento en favor de entidades estatales, expedida por Seguros del Estado S.A. en beneficio del Fondo Rotatorio Vial Distrital de la Secretaría de Obras Públicas del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. (Fl. 166 a 167 Cdno. Pruebas)  Copia de la cláusula de pago de siniestro. (Fl. 168 Cdno. Pruebas)

3. Legitimación en la causa por activa La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo y sobre ella se ha dicho que “La legitimación material en la de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. (…) 9 La principal pretensión al momento de la presentación de la demanda asciende a la suma de $671.526.161.oo causa activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado”10

En otros términos, la Sala se ha referido a la existencia de una legitimación de

hecho, cuando se trata de una relación procesal que se establece entre quien demanda y el demandado y surge a partir del momento en que se traba la litis, con la notificación del auto admisorio de la demanda y por otra parte, habla de una legitimación material en la causa, que tiene que ver con la participación real de las personas en el hecho que da origen a la interposición de la demanda, independientemente de que hayan sido convocadas al proceso.

Así lo ha dicho la Sala: “En relación con la naturaleza jurídica de la noción de legitimación en la causa, que está, en los procesos ordinarios y según lo ha señalado la Sala, no es constitutiva de excepción de fondo sino que se trata de un presupuesto necesario para proferir sentencia de mérito favorable ora a las pretensiones del demandante, bien a las excepciones propuestas por el demandado. Adicionalmente, se ha diferenciado entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa.

La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión, resulta legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda. Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la

presentación de la demanda, independientemente de que dichas personas no hayan demandado o que hayan sido demandadas. De ahí que la falta de legitimación material en la causa, por activa o por pasiva, no enerve la pretensión procesal en su contenido, como sí lo hace una excepción de fondo. Lo anterior lleva a concluir que en un sujeto procesal que se encuentra legitimado de hecho en la causa, no necesariamente concurrirá, al mismo tiempo, legitimación material, pues ésta solamente es predicable de quienes participaron realmente en los hechos que han dado lugar a la instauración de la demanda. En consecuencia, el análisis sobre la legitimación material en la causa se contrae a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que ésta formula o la 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de septiembre de 2001, exp. 10973, M.P. María Elena Giraldo Gómez. defensa que aquella realiza, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra”11. Así las cosas, la legitimación en la causa se entiende como la calidad que posee una persona, bien sea para formular pretensiones u oponerse a ellas, por ser el sujeto de la relación jurídica de carácter sustancial. En este sentido, conviene traer a colación lo considerado por el Tribunal Supremo Español respecto de la legitimación en la causa: “La legitimatio ad causam activa, como afirma la sentencia de esta Sala núm. 342/2006, de 30 marzo, se visualiza en una perspectiva de relación objetiva, entre

el sujeto que demanda y el objeto del proceso; más concretamente entre el derecho o situación jurídica en que se fundamenta la pretensión y el efecto jurídico pretendido. En su versión ordinaria se estructura en la afirmación de la titularidad de un derecho o situación jurídica coherente con el resultado jurídico pretendido en el «petitum» de la demanda. La realidad o existencia del derecho o situación jurídica afirmada no forma parte de la legitimación, sino de la cuestión de fondo, respecto de la que aquélla es de examen previo.”12 (Subrayado fuera del texto) De acuerdo a lo anteriormente expuesto, considera la Sala que en el presente caso se configura una falta de legitimación en la causa por activa, tal como pasará a exponerse. Como toda acción judicial, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene sus presupuestos de procedibilidad, y es sabido que dentro de los mismos se encuentra el de la legitimación por activa, justamente por tratarse de una acción personal y subjetiva, de modo que sólo la pueden promover o incoar quienes tengan interés directo e inmediato en la situación jurídica que contiene el acto administrativo impugnado, interés que obviamente debe ser acreditado de manera idónea como requisito sustancial de la demanda.13 En el caso de autos, la legitimación estaría dada por la titularidad de algún derecho o interés sobre lo que ordenan los decretos demandados. Efectivamente, la parte demandante actuó solo en su condición de contratista que si bien es parte importante dentro de la relación contractual que en su momento se 11 Consejo de Estado, sección tercera; sentencia de octubre 31 de 2007; rad. 13503, C.P. Mauricio Fajardo

Gómez. 12 (Fundamento de Derecho Segundo. SENTENCIA de 21 de octubre de 2009 RCEIP 177/2005), Ponente Excmo. Sr. D. Antonio Salas Carceller. 13 Sentencia de 5 de agosto de 2010, rad: 2005-00276-01, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. dio con el IDU, no lo es ahora en el presente asunto, pues no se le ha irrogado ningún perjuicio. De acuerdo a la cláusula de pago del siniestro que obra a folio 168 del cuaderno de pruebas se tiene que: “LA COMPAÑÍA EN CASO DE REALIZACIÓN DEL RIESGO ASEGURADO, RENUNCIA A LA

POSIBILIDAD DE OPTAR POR LA SUBROGACIÓN DE LAS OBLIGACIONES DEL

CONTRATISTA. EN CONSECUENCIA, DEBERÁ SATISFACER SU OBLIGACIÓN CON EL PAGO DE DINERO DE LA INDEMNIZACIÓN A QUE HUBIERE LUGAR.” Bajo los términos de la anterior cita, se deduce que en ningún momento el