CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2000-02625-01(27148)-2007

ACCIÓN DE REPETICIÓN / FALTA DE PRUEBA / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / SENTENCIA CONTRA ENTIDAD PÚBLICA / PRUEBA DEL PAGO / PAGO TOTAL / COMPROBANTE DE PAGO / COMPROBANTE DE EGRESO DE CONTABILIDAD / PAGO DEL CHEQUE / PAGO AL ACREEDOR / ANÁLISIS DE LA PRUEBA POR EL JUEZ / DOCUMENTO ALLEGADO POR ENTIDAD PÚBLICA / CARGA DE LA PRUEBA DEL DEUDOR / INSUFICIENCIA DE LA PRUEBA / INTERPOSICIÓN DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRETENSIONES DE LA DEMANDA /

DEFICIENCIA PROBATORIA / DECISIÓN DE LA SENTENCIA / REVOCATORIA

DEL FALLO IMPUGNADO / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA

DEMANDA

[N]o se probó en forma debida el pago efectivo de la suma total correspondiente a la cual fue condenada la entidad […], toda vez que para el efecto resulta absolutamente indispensable carta de pago, recibo, declaración proveniente del acreedor, comprobante de consignación o transferencia, copia auténtica del cheque respectivo o cualquier otro medio de prueba que lleve al juez la convicción de que el deudor efectuó el pago […]. [L]os documentos o manifestaciones provenientes del propio deudor afirmando que él ha realizado el pago, no constituyen prueba suficiente para acreditarlo […], cuando se trata de instaurar una acción de repetición, buscando real y seriamente la prosperidad de las pretensiones esgrimidas en la demanda. Ante las deficiencias probatorias anotadas, las cuales resultan suficientes para adoptar la correspondiente decisión,

no pueden prosperar las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, se habrá de revocar el fallo impugnado, para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda. APORTE DE LA PRUEBA / CARACTERÍSTICAS DE LA PRUEBA DOCUMENTAL / CARENCIA DE VALOR PROBATORIO DE LA PRUEBA DOCUMENTAL / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / SENTENCIA CONTRA ENTIDAD PÚBLICA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE / DETRIMENTO PATRIMONIAL DEL TESORO PÚBLICO / CLASES DE PAGO / PRUEBA DE LA EXISTENCIA DE LAS OBLIGACIONES /

EXTINCIÓN DE LAS OBLIGACIONES

[P]uesto que los documentos aportados en el presente asunto respecto de hechos trascendentales como el pago efectivo de la sentencia condenatoria proferida contra la entidad que pretende repetir, carecen de valor probatorio, habrá de concluirse que la parte demandante no logró acreditar que ocurrió, efectivamente, el detrimento patrimonial que reclama del demandado. El pago “es la prestación de lo que se debe”, según dispone el artículo 1.626 del Código Civil. Por su parte, el artículo 1.757 del mismo cuerpo normativo, al regular la carga de la prueba del pago establece que “Incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o ésta”.

FUENTE FORMAL: LEY 84 DE 1873 – ARTÍCULO 1626 / LEY 84 DE 1873 –

ARTÍCULO 1757

DETRIMENTO PATRIMONIAL DEL TESORO PÚBLICO / RESPONSABILIDAD

DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURÍDICO / RESPONSABILIDAD DEL AGENTE DEL ESTADO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / CONFIGURACIÓN DEL DOLO / PRUEBA DE LA CULPA GRAVE / EJERCICIO DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / MEDIDA DE REPARACIÓN DEL DAÑO / OPORTUNIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ENTIDAD PÚBLICA / PARTE DEMANDANTE / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE Cuando el Estado ha sufrido un detrimento patrimonial, por haber tenido que responder por daños antijurídicos imputables a un agente suyo que los hubiere causado con su conducta dolosa o gravemente culposa, según las normas legales debe repetir pretendiendo obtener de éste la reparación del daño padecido. Puesto que en la acción de repetición la Administración obra en calidad de parte demandante, le incumbe, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 177 del C. de

P. C., probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persigue y, en consecuencia, al ejercer dicha acción, si en verdad existe, como siempre debe existir, el interés de que se despachen favorablemente sus pretensiones, tiene la carga de acreditar oportuna y debidamente.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1400 DE 1970 – ARTÍCULO 177

RESPONSABILIDAD PERSONAL DEL AGENTE / RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DEL AGENTE DEL ESTADO / NORMA DE DERECHO PÚBLICO

/ NORMA CONSTITUCIONAL / FINALIDAD DEL ESTADO SOCIAL DE

DERECHO / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / REGULACIÓN LEGAL DEL

SERVIDOR PÚBLICO / VIOLACIÓN DE LA NORMA CONSTITUCIONAL /

VIOLACIÓN DE LA LEY / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / EXTRALIMITACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / RESPONSABILIDAD DEL AGENTE DEL ESTADO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / CULPA GRAVE /

CONDENA CONTRA EL ESTADO

[L]a responsabilidad personal, de carácter patrimonial, del agente frente al Estado, encuentra hoy fundamento en normas de Derecho Público, en tanto la misma Carta Política establece, en el marco del Estado Social de Derecho y en desarrollo del principio de legalidad, que los servidores públicos, quienes están al servicio del Estado y de la comunidad, responden por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 90 superior, el agente estatal compromete dicha responsabilidad cuando su conducta dolosa o gravemente culposa ha sido la causa de condena patrimonial contra el Estado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90

CARACTERÍSTICAS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / OBLIGATORIEDAD DE

LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE

REPETICIÓN / FACULTADES DEL REPRESENTANTE LEGAL DE LA ENTIDAD

ESTATAL / OMISIÓN DEL DEBER / FALTA GRAVÍSIMA DEL SERVIDOR

PÚBLICO / SANCIÓN DE DESTITUCIÓN / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DEL

INTERÉS GENERAL / IMPROCEDENCIA DEL DESISTIMIENTO DE LA

DEMANDA / TERMINACIÓN DEL PROCESO POR CONCILIACIÓN /

FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ALCANCE DE LA MORALIDAD

ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DE EFICIENCIA DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA Otra característica de la Acción de Repetición radica en su obligatoriedad, lo cual significa que cuando se presenten los respectivos supuestos, el representante legal de la entidad pública legitimada está en la obligación de instaurarla. La omisión de este deber constituye falta disciplinaria gravísima, sancionable con destitución. Pese a no tratarse de una acción pública, al estar de por medio el interés general, en principio y de conformidad con los términos categóricos del artículo 9° de la Ley 678, no es posible desistir de la acción de repetición, no obstante lo cual resulta claro que los artículos 12 y 21 de la misma Ley 678 autorizan y contemplan la posibilidad de que el proceso judicial termine anticipadamente por conciliación. La finalidad de la Acción de Repetición está encaminada, en general, a “garantizar los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y preventivo inherentes a ella”.

FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 9 / LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 12 / LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 21

DEFINICIÓN DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / DERECHOS

PATRIMONIALES / ENTIDAD ESTATAL / PARTE DEMANDANTE / DECISIÓN

DEL JUEZ / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL AGENTE DEL ESTADO /

ACCIÓN DE REPETICIÓN DE LA CONDENA JUDICIAL / MEDIDA PECUNIARIA

DE REPARACIÓN DEL DAÑO / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL /

ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA SERVIDOR PÚBLICO / NORMA CONSTITUCIONAL / MIEMBROS DE LA CORPORACIÓN PÚBLICA / CALIDAD DE SERVIDOR PÚBLICO / EMPLEADO PÚBLICO DE LA DE LA ENTIDAD DESCENTRALIZADA / PARTICULARES QUE EJERCEN LA FUNCIÓN PÚBLICA / ACTIVIDAD CONTRACTUAL La acción de repetición es una acción de carácter patrimonial; la entidad estatal demandante busca que el juez dicte sentencia declarando la responsabilidad patrimonial del demandado y, en consecuencia, que se le condene a la reparación del respectivo daño. No puede confundirse esta acción con el procedimiento administrativo de responsabilidad fiscal […]. La acción de repetición puede dirigirse contra: - Los servidores o ex servidores públicos que, de conformidad con lo establecido en la Constitución Política, son los miembros de las Corporaciones Públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de todas sus entidades descentralizadas. - Los particulares que desempeñen funciones públicas, categoría dentro de la cual expresamente se incluye a contratistas, interventores, consultores y asesores en lo concerniente a la actividad contractual de la Administración.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de la acción de repetición, ver: Corte Constitucional, sentencia C-619 del 8 de agosto de 2002, M. P. Jaime

Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil.

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PAGO TOTAL /

DECISIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL / COMPETENCIA DE LA RAMA LEGISLATIVA / PAGO DE LA CONDENA / EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA DE LA NORMA / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA / CUMPLIMIENTO DEL PLAZO / NORMATIVIDAD DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El término de caducidad de la acción de repetición es de dos (2) años, los cuales se cuentan a partir del día siguiente al de la fecha en que se hubiere realizado el pago total por parte de la respectiva entidad pública. La Corte Constitucional ha sostenido que, por tratarse de un tema que pertenece a la esfera de la libre configuración del legislador, no resulta contrario a la Carta que el término de caducidad esté determinado por la fecha de pago de la condena por parte de la entidad. Sin embargo, la Corte declaró exequible la disposición del C. C. A., que establece el término de caducidad de la acción de repetición, pero de manera condicionada: “bajo el entendido que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo”.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 177 INCISO 4

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el término de caducidad de la acción de repetición,

cita: Corte Constitucional, sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil, que declaró la exequibilidad condicionada del numeral 9 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

Bogotá, D. C., cuatro (4) de diciembre de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-26-000-2000-02625-01(27148)

Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU

Demandado: JORGE RODRIGUEZ MANCERA Y OTROS Referencia: ACCION DE REPETICION Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia proferida el 27 de enero de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se dispuso: “PRIMERO: Declárase que el doctor Jorge Enrique Rodriguez Mancera actuó con culpa grave al expedir la Resolución No. 576 del 2 de diciembre de 1996

del Instituto de Desarrollo Urbano.

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración se condena al doctor Jorge Enrique Rodríguez Mancera a reembolsar al Instituto de

Desarrollo Urbano la suma de CIENTO CINCUENTA MILLONES CIENTO

OCHENTA Y SEIS MIL SETENTA Y DOS PESOS M/CTE ($150.186.072.oo).

TERCERO: Declárase la no responsabilidad de los miembros de la Junta

Directiva del IDU, con respecto a los hechos investigados.

CUARTO: Sin condena en costas.”

I. ANTECEDENTES

1. La demanda.

Mediante escrito presentado el día 16 de noviembre de 2000 (fls. 2-10 cdno. 2), el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO interpuso, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, demanda en ejercicio de la acción de repetición contra los señores JORGE RODRIGUEZ MANCERA y ROBERTO CASTILLO CASTILLO, solicitando que se acojan las siguientes: 1.1. Pretensiones. “PRIMERA. Que se declare que el señor JORGE RODRIGUEZ MANCERA, en desarrollo del cargo de Director del Instituto de Desarrollo Urbano, actuó configurando culpa grave, al expedir el acto administrativo 576 del 2 de diciembre de 1996 mediante el cual se reincorpora al personal de planta del Instituto de Desarrollo Urbano, sin incluir en la nueva planta de personal a la funcionaria Graciela Pachón a pesar de quedar vacantes dentro de la misma. SEGUNDA. Que se declare que el doctor ROBERTO CASTILLO CASTILLO en condición de jefe de personal, igualmente incurrió en culpa grave al escribir el memorando No. 610-E-958 del 22 de noviembre de 1996. TERCERA. Que como consecuencia de la anterior declaración se condene a los demandados, a reembolsar al Instituto de Desarrollo Urbano –IDU-, la suma de $120’414.830.oo CIENTO VEINTE MILLONES CUATROCIENTOS

CATORCE MIL OCHOCIENTOS TREINTA PESOS MONEDA CORRIENTE.

Teniendo en cuenta que se condenó al IDU, entidad pública descentralizada del orden distrital al pago de una condena por el valor de $120’414.830.oo, dentro del proceso instaurado por Graciela Pachón Espitia. CUARTA. Ordenar la actualización del valor de la condena en los términos indicados por el artículo 178 del C.C.A. QUINTA. Ordenar el cumplimiento de la sentencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 334 y 339 del C. de P. C., en concordancia con lo dispuesto en el artículo 179 del Código Contencioso.” 1.2. Hechos. Sostuvo el demandante que la señora Graciela Pachón Espitia era funcionaria del IDU y se encontraba escalafonada en la carrera administrativa “al momento de comunicársele por parte del jefe de personal, la supresión del cago según el memorando 610-E-958 del 22 de noviembre de 1996.” Agregó que la señora Pachón Espitia “instauró demanda ante la jurisdicción contenciosa, pretendiendo entre otras, la nulidad de la resolución 576 del 2 de diciembre de 1996 y del memorando antes citado, mediante los cuales se reincorporó al personal de planta del IDU y se dispuso la desvinculación de la demandante del cargo que venía desempeñando”. En la sentencia de primera instancia el Tribunal denegó las pretensiones incoadas, ante lo cual la señora Pachón Espitia interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por el Consejo de Estado, revocando la decisión del A-quo y accediendo a las súplicas de la actora. Se indicó además que, en cumplimiento del fallo anterior, el IDU reintegró a la

señora Pachón Espitia y le canceló la suma de $120’414.830.oo, “según consta en las órdenes de pago No. 3621 y 4009 de julio 19 de 2000 y agosto 15 del mismo año.”

2. Trámite surtido en la primera instancia.

Mediante auto del 14 de diciembre de 2000 (fls. 13-14 cdno. 2), el Tribunal admitió la demanda, decisión que se notificó a los demandados según aparece a folios 16 y 19 del cuaderno 2. Una vez notificado el auto admisorio, uno de los demandados, el señor ROBERTO CASTILLO CASTILLO, contestó la demanda mediante apoderado (fls. 22-33 cdno. 2), oponiéndose a las pretensiones del actor, con fundamento en los argumentos que a continuación se exponen. Manifestó el apoderado que “en cumplimiento de un deber legal el doctor ROBERTO CASTILLO CASTILLO, en su condición de Jefe de Personal, para la época de los hechos, emitió con fecha noviembre 22 de 1996 sendos memorandos comunicándoles a todos los funcionarios del Instituto de Desarrollo Urbano que ocupaban cargos de carrera y estaban inscritos en el escalafón, -entre otros el 610-E-958 del 22 de noviembre de 1996, dirigido a la doctora GRACIELA PACHON ESPITIA-, lo decidido por la Junta Directiva de la Entidad, es decir la supresión de su cargo, advirtiéndoles los derechos que les asistía entre optar por la indemnización o de tener tratamiento preferencial para ser nombrados en un

término no mayor de seis (6) meses”. Agregó que “mediante escrito fechado en noviembre 26 de 1996 y radicado en la misma fecha bajo el No. 010601, la doctora GRACIELA PACHON ESPITIA, dando respuesta a lo solicitado en el multicitado memorando (610-E-958), le comunicó al señor Director Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Urbano la siguiente decisión: ‘… opto por percibir la indemnización señalada en el … Decreto 1223 de 1993…’.” Reiteró el apoderado que el doctor CASTILLO CASTILLO “una vez la Junta Directiva de la entidad demandante, profirió el acto administrativo complejo donde se suprimieron todos los cargos de la planta de personal, procedió en términos de ley a comunicar lo ya dispuesto por el cuerpo colegiado a sus destinatarios –los funcionarios del IDU que ocupaban cargos de carrera y que estaban inscritos en el escalafón-, quienes como en el caso que se debate, la doctora PACHON ESPITIA dentro de su libre albedrío y seguramente en los términos de su mejor interés, optó sin constreñimiento alguno –como así lo plantea el contexto de su misiva enviada al Director Ejecutivo-, por la indemnización prevista en la ley como consecuencia de la supresión del cargo.” Destacó, al referirse a diversos apartes de la sentencia que en segunda instancia profirió el Consejo de Estado en el proceso adelantado por la señora Pachón Espitia, que el oficio 610-E-958, del 22 de noviembre de 1996, dirigido a ella, “no comportaba de suyo decisión alguna por parte del jefe de personal, éste fue

simplemente informativo de una decisión ya tomada por el superior, tampoco fue ilegítima puesto que su actuar se apoyaba en un mandato legal que exclusivamente radicaba esta competencia especial en el funcionario que detentara el cargo de jefe de personal”. Por su parte, el apoderado del también demandado, señor JORGE ENRIQUE RODRIGUEZ MANCERA, sostuvo al contestar la demanda (fls. 34-44 cdno. 2), que “pretende estructurar la demandante en la demanda que ha dado lugar a este proceso una conducta gravemente culposa de mi representado, a partir de la consideración errónea y falta de sustento por demás, de que por haber proferido la Resolución No, 576 del 2 de diciembre de 1996, y no haber ordenado dentro de ella la incorporación a la nueva planta de la entidad de la señora GRACIELA PACHON ESPITIA, mi apoderado (sic) actuó configurando culpa grave. A este respecto es menester manifestar que la reestructuración llevada a cabo en el INSTITUTO DE DESARROLLO UBANO IDU, en la época en la que mi representado estaba al frente de la dirección de dicha entidad, se hizo con estricto apego a la normatividad vigente, en ese entonces, (…) la competencia para la reestructuración de la entidad en este caso, es de la Junta Directiva, en donde el Director y sus subalternos son ejecutores de lo dispuesto por la Junta. En efecto, la Resolución que dispuso la reestructuración de la entidad es la 010 de 15 de noviembre de 1996 emanada de la Junta Directiva”. Propuso el apoderado las excepciones que denominó “ausencia de culpa grave en

la conducta de los demandados” e “inexistencia de evaluación previa de la conducta de los demandados por parte de la Administración. Improcedibilidad de la acción incoada”. De otra parte realizó llamamiento en garantía respecto de quienes ostentaban la calidad de miembros de la Junta Directiva del IDU, para la época en que se tomó la decisión de reestructurar la entidad mediante Resolución 010 del 15 de noviembre de 1996. Mediante auto del 6 de septiembre de 2001 (fls. 53-55 cdno. 2), el Tribunal accedió al llamamiento solicitado y, en consecuencia, dispuso citar a los señores CARMENZA SALDIAS, HECTOR JOSE CADENA, MARIA ELVIRA PEREZ, RAFAEL ORDUZ, RAFAEL VILLATE, ENRIQUE RAMIREZ y MARIO NORIEGA, personas respecto de quienes posteriormente, por auto del 14 de marzo de 2002 (fl. 66 cdno 2), se dispuso su emplazamiento mediante edicto. Los señores MARIO AUGUSTO NORIEGA TOLEDO (fls. 79-96 cdno 2), RAFAEL ANTONIO ORDUZ MEDINA (fls. 98-115), HECTOR JOSE CADENA CLAVIJO (fls. 117-137), intervinieron mediante apoderado y, en idéntico sentido, señalaron que el llamamiento en garantía no solo era improcedente, sino que, además, se propuso de manera extemporánea y destacaron que no puede derivarse “responsabilidad en el caso de la señora GRACIELA PACHON ESPITIA por las actuaciones de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Urbano”. Por su parte la apoderada de la señora CARMENZA SALDIAS BARRENECHE

presentó escrito (fls. 146-151 cdno. 2) mediante el cual se opuso al llamamiento en garantía formulado por no haber participado en la reunión de la Junta Directiva del IDU en la cual se aprobó la propuesta de reestructuración de dicha entidad, de lo cual se infiere que aquella resulta totalmente ajena al asunto debatido. Mediante auto del 30 de mayo de 2002 (fl. 153 cdno. 2), el Tribunal dispuso designar curador ad litem para los señores RAFAEL VILLATE y MARIA ELVIRA PEREZ. El curador designado contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones, tal como aparece a folios 168-169 del cdno. 2. Mediante auto del 11 de agosto de 2001 (fl. 170-172 cdno. 2), se decretaron las pruebas solicitadas por las partes y por los llamados en garantía. Posteriormente, mediante auto del 10 de abril de 2003 (fl. 184 cdno. 2), se ordenó traslado para que las partes presentaran alegatos de conclusión. Dentro de la oportunidad respectiva presentaron alegatos el demandante (fls. 185-189 cdno. 2); el apoderado del demandado ROBERTO CASTILLO CASTILLO (fls. 190-210 cdno. 2); el apoderado del demandado JOSE RODRIGUEZ MANCERA (fls. 211230 cdno. 2) y los llamados en garantía RAFAEL ANTONIO ORDUZ MEDINA (fls. 231-246 cdno. 2), HECTOR JOSE CADENA CLAVIJO (fls. 247-263 cdno. 2), MARIO AUGUSTO NORIEGA TOLEDO (fls. 265-280 cdno. 2) y CARMENZA

SALDIAS BARRENECHE (fls. 281-284 cdno. 2).

El Ministerio Público guardó silencio.

3. Sentencia impugnada.

Mediante sentencia proferida el 27 de enero de 2004 (fls. 288-299), la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Descongestión, declaró la responsabilidad del señor JORGE ENRIQUE RODRIGUEZ MANCERA con fundamento en los argumentos que a continuación se presentan. Indicó el A quo que “en cuanto a los llamados en garantía, como se puede observar, la Junta Directiva del IDU en la Resolución No. 010 del 15 de noviembre de 1996 solamente suprimió la planta de personal y estableció una nueva para la reorganización del instituto, pero no dijo quiénes iban a seguir laborando en la entidad o iban a ser reincorporados”. Encontró el Tribunal que la no vinculación de la señora Pachón Espitia a la nueva planta de personal fue una decisión tomada “en forma ilegal” y, en consecuencia, en aplicación de lo previsto en el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678, “estamos en el caso subjudice ante una presunción legal, no desvirtuada”. Señaló que del fallo proferido por el Consejo de Estado, mediante el cual se declaró la nulidad parcial de la Resolución 576 del 2 de diciembre de 1996, se desprende que el entonces Director del IDU al expedir dicho acto administrativo “no cumplió con las disposiciones sobre carrera administrativa, ya que ha debido nombrar en la nueva planta a Graciela Pachón Espitia, por lo que había varios

cargos vacantes equivalente (sic)”. Finalmente, indicó que “en cuanto al señor Roberto Castillo Castillo se exonera de responsabilidad por cuanto la incorporación está a cargo del Director Ejecutivo solamente, y no del Jefe División de Personal, quien solo expidió la comunicación correspondiente a la supresión del cargo en la planta y no se observa que haya habido dolo o culpa grave en su actuación”.

4. La apelación.

Inconforme con la decisión anterior, el apoderado del demandado JORGE RODRIGUEZ MANCERA interpuso recurso de apelación (fl. 301), el cual sustentó posteriormente (fls. 308-324), con base en los argumentos que a continuación se exponen. Consideró el recurrente que “la actuación del doctor JORGE RODRIGUEZ MANCERA en los hechos materia del proceso no configura ni dolo ni culpa grave” y, en consecuencia, solicitó que se revocara en su integridad la providencia apelada. Agregó que las pretensiones de la entidad demandante no estaban llamadas a prosperar, por las siguientes razones: “Por la inexistencia de evaluación previa en la conducta del agente estatal”, acerca de lo cual afirmó que el análisis acerca de la viabilidad jurídica de presentar demanda en ejercicio de la acción de repetición, corresponde al respectivo Comité de Conciliación, requisito que, según sostuvo, no se cumplió a cabalidad pues “sin motivación ni justificación alguna, en reunión del Comité de Defensa Judicial y Trámite Conciliatorio del IDU, celebrado el 27 de abril del 2000 de (sic) decidió demandar a mi poderdante.”

“Por la ausencia de culpa grave o dolo en la conducta de los ex -funcionarios demandados”. Manifestó al respecto que no se probó que el recurrente hubiese obrado con culpa grave o dolo “y con el ingrediente de que la conducta de los demandados no configura ninguna de las presunciones de dolo o culpa grave [contenidas en la Ley 678] (…) es imperioso analizar detalladamente la conducta del agente a quien la sentencia apelada condena”.

De otra parte adujo: “(..) como está demostrado … mi prohijado el doctor JORGE RODRIGUEZ MANCERA, una vez la Junta Directiva de la entidad demandante, profirió el acto administrativo complejo donde se suprimieron todos los cargos de la planta de personal, procedió en términos de ley a comunicar lo ya dispuesto por el cuerpo colegiado a sus destinatarios –los funcionarios del IDU que

ocupaban cargos de carrera y que estaban inscritos en el escalafón-, algunos quienes como la doctora PACHON ESPITIA dentro de su libre albedrío y seguramente en los términos de su mejor interés, optó sin constreñimiento alguno –como así lo plantea el contexto de su misiva enviada al Director Ejecutivo-, por la indemnización prevista en la ley como consecuencia de la supresión del cargo.” “Por cuanto el acto administrativo que dispuso la reestructuración del IDU y de contera, la supresión del empleo de la señora GRACIELA PACHON ESPITIA es un acto emanado de la Junta Directiva de dicha entidad”. Al respecto indicó el recurrente que la Resolución 10 de 1996 emanó de la Junta Directiva del IDU y

“por tal razón, si existía algún reproche en contra de la supresión de que fue objeto la actora aquel [acto administrativo] debió enjuiciarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no su simple comunicación”.

5. Trámite en esta instancia.

Mediante auto del 17 de noviembre de 2004 (fl. 303), el Tribunal concedió el recurso de apelación interpuesto y, posteriormente, por auto del 25 de junio de 2004 (fl. 326) esta Corporación lo admitió. Mediante auto del 16 de julio de 2004 (fl. 328) se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones finales. Mediante escrito presentado el 18 de agosto de 2004 (fls. 330-333), la entidad demandante solicitó la confirmación de la providencia recurrida. Por su parte, la apoderada de la señora Carmenza Saldías, mediante escrito presentado el 23 de agosto de 2004 (fls. 334-335), solicitó igualmente que se mantuviera el fallo impugnado “en cuanto a la exoneración de responsabilidad de quien represento”. El apoderado del demandado JORGE RODRIGUEZ MANCERA solicitó (fl. 336) que como alegaciones se tuviera en cuenta el escrito que presentó como sustentación del recurso de apelación interpuesto. La Procuradora Cuarta Delegada ante esta Corporación, mediante concepto recibido el 6 de septiembre de 2004 (fls. 337-348), solicitó la revocatoria del fallo impugnado, por considerar que “no hay prueba de los presupuestos para intentar la acción de repetición”.

Afirmó la señora agente del Ministerio Público que con las pruebas aportadas se acredita que “el Consejo de Estado declaró la nulidad del memorando del Jefe de Personal y de la Resolución del Director Ejecutivo. Sin embargo, otros documentos absolutamente indispensables para determinar la procedibilidad de la acción, no se allegaron al proceso con las formalidades legales para poder ser apreciados. En efecto, obra (sic) en fotocopia simple las Ordenes de pago 3621, de 19 de julio de 2000, por un valor neto de $92’279.560 y la No. 4009, de 15 de agosto de 2000, por $28’135279; Igualmente oficios y comprobantes de egreso del Citibank”. Mediante auto del 13 de octubre de 2006 (fls. 382-383) se dispuso negar la solicitud de pruebas presentada por el apoderado de la parte demandada el día 25 de mayo de 2006.

II. CONSIDERACIONES.

1. Evolución normativa y características de la Acción de Repetición. 1.1. Evolución normativa.

Antes de la expedición de la Constitución Política de 1991, existían normas que consagraban la acción de repetición. En efecto, el Decreto-ley 150 de 1976 ya hacía referencia a la responsabilidad patrimonial de los agentes públicos, relacionada con la actividad contractual de la Administración1. Posteriormente, el Decreto-ley 222 de 1983 estableció la responsabilidad civil de los empleados oficiales por los perjuicios que causaran a las entidades, originados en la celebración de contratos sin el cumplimiento de los requisitos y formalidades

legales.2 La acción respectiva podía ser instaurada por el representante legal de la entidad contratante o por la Procuraduría General de la Nación y se establecía que para esta acción la responsabilidad del funcionario o ex funcionario se reducía, exclusivamente, a los casos de culpa grave o dolo.3 Por su parte, el Decreto-ley 01 de 1984 dispuso la responsabilidad genérica –ya no solo originada en actividad contractualde los funcionarios de la Administración por los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones4 y previó, expresamente, que ante sentencia condenatoria “la entidad repetirá contra el funcionario por lo que le correspondiere”5. En el mismo sentido, los Decretos 1.2226 y 1.333 de 19867 establecieron que los departamentos y los municipios repetirían contra las personas que hubieren efectuado elecciones, nombramientos o remociones ilegales de funcionarios, por el valor de las indemnizaciones que hubieren pagado por esta causa. La violación de la ley, para estos efectos, debía ser manifiesta y ostensible. Después de la expedición de la Constitución vigente, adoptada en el año de 1991, la Ley 80 reguló el tema en cuanto a supuestos y titularidad en el marco de la actividad contractual del Estado8; la Ley 136 incluyó el tema dentro