CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2002-00629-01(33672)-2016

ACCION DE REPARACION DIRECTA - Sentencia inhibitoria. Se declara de manera oficiosa la excepción de indebida escogencia de la acción / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - Improcedencia de la acción de reparación directa para discutir legalidad de acto administrativo / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad de la acción. Nulidad de acto administrativo [L]a Sala evidencia que la remoción del señor [demandante] se dio posteriormente a la intervención que realizó la Superintendencia y se dispuso mediante la Resolución No. AED -001 del 31 de enero de 2000 suscrita por el Agente Especial de Intervención, que constituye otro acto administrativo independiente del citado previamente. A la anterior conclusión llega la Sala despues de examinar el petitum demandatorio, el cual hace radicar el daño padecido por el actor en la remoción como Director de la Caja de Compensacion de La Dorada, situación que se itera ocurrió con la expedición de la Resolución No. AED -001 del 31 de enero de 2000 , que dispuso la terminación unilateral y por justa causa del contrato de trabajo suscrito con el señor [demandante] (…). Con fundamento en ello, la Sala encuentra demostrada la indebida escogencia del medio de control. Sin embargo, en aras de garantizar la tutela judicial efectiva, en concordancia con los fines constitucionales sustanciales y la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procedimentales, sería procedente declarar la nulidad según lo establece el artículo 140 del Decreto 01 de 1984 del presente proceso a efectos de que el actor la adecúe a los requerimientos propios del medio de control de nulidad y

restablecimiento del derecho, pero previo a ello debe estudiarse si tal medio de control no ha caducado, de acuerdo con la exigencia del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (…). Así las cosas, aplicada la norma en cita al sub lite se tiene que el término de caducidad del medio de control transcurrió entre el mes de febrero de 2000 y mayo del mismo año. No obstante, la Sala observa que la demanda se presentó el 14 de marzo de 2002, esto es, cuando ya se encontraba caducada la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (…).En consecuencia, la Sala procederá a modificar en la providencia de primera instancia en el sentido de confirmar la declaratoria de la excepción de indebida escogencia de la acción establecida y revocará el numeral segundo referente a la denegatoria de pretensiones, al declarar la procedencia de la excepción el fallador debe inhibirse de conocer el fondo del asunto. ACTO ADMINISTRATIVO Y OPERACIÓN ADMINISTRATIVA - Diferencias Se entiende por acto administrativo aquella manifestación de voluntad de la administración que tiene capacidad para producir efectos jurídicos, es decir que contiene en sí mismo una decisión que puede crear o modificar situaciones, es el instrumento mediante el cual expresa su designio y cumple sus propósitos. Así para la doctrina: “Esta realidad doctrinal se traduce en la utilización, básica y sistemática, de dos importantes instrumentos: el primero, de naturaleza unilateral, producto del ejercicio del poder público, en especial del encomendado a la función administrativa, conocido como “acto administrativo” , que se traduce en la expedición de decisiones individuales o personales de claro carácter subjetivo, o

también en regulaciones o reglamentaciones de carácter general o impersonal; el segundo, bilateral, fundado en conceptos qe buscan la igualdad, de influencia iusprivatista, denominado “contrato estatal”, que traslada la satisfacción del interés general, en especial del objeto de la actividad administrativa, al plano del tráfico jurídico ordinario propio de los particulares. Ambos instrumentos de la actividad administrativa con características, principio y naturaleza diversos, pero unidos en el propósito del cumplimiento y satisfacción de las finalidades estatales, básicamente de las encomendadas a quienes ejercen funciones administrativas” De otro lado, operación administrativa es un conjunto de actuaciones orientadas a la ejecución de la decisión legal o administrativa, es el cumplimiento o la ejecución de los actos administrativos, son medios para darle cumplimiento a lo decidido a través de los actos administrativos .

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 / DECRETO 01 DE 1984 - ARTÍCULO 140

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C., tres (03) de noviembre de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 25000-23-26-000-2002-00629-01(33672)

Actor: RICARDO RODRIGUEZ DIAZ

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR

Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA (APELACION SENTENCIA)

Contenido: Descriptor: Se modifica sentencia primera instancia que declaró probada la excepción de acción indebida escogencia de la acción / Restrictor: Marco funcional de la Superintendencia de Subsidio Familiar - Naturaleza jurídica de los actos proferidos por el Agente especial de intervención designado por el Superintendente de Subsidio Familiar - Diferencia entre acto administrativo y operación administrativa - - Presupuestos procesales de la relación jurídico procesal – Fallos inhibitorios - Inepta demanda y de mérito - Procedencia de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho y de Reparación Directa - Caducidad de la acción.

Decide la Subsección C, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 11 de octubre de 2006, mediante la cual se decidió: “PRIMERO. Declárese de manera oficiosa la EXCEPCIÓN de ACCIÓN INDEBIDA por ser improcedente la Acción de Reparación Directa invocada. SEGUNDO. Deniéguense las pretensiones de la demanda en contra de la

SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR. (…)”

I. ANTECEDENTES

1. La demanda y pretensiones El día 14 de marzo de 2002, el señor Ricardo Rodríguez Díaz presentó demanda1 por intermedio de apoderado en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A., y en la cual reclama los daños y perjuicios ocasionados con motivo de la operación administrativa consistente en la ejecución material de los actos administrativos correspondientes a la intervención administrativa de la Caja de Compensación Familiar de La Dorada, con las

siguientes declaraciones y condenas: “1. La declaratoria de responsabilidad de la Superintendencia de Subsidio Familiar de los daños y perjuicios materiales y morales ocasionados al señor RICARDO RODRÍGUEZ DÍAZ con motivo de la operación administrativa consistente en la ejecución material de los actos administrativos correspondientes a la intervención administrativa de la Caja de Compensación Familiar de La Dorada.

2. Que se condene a la SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR al pago de los daños causados a mi poderdante durante todo el tiempo (más de dos años) en que se le causó gravísimo perjuicio económico material y moral en que ha estado enlodado su honor, su buen nombre y el aprecio de los amigos, familia y comunidad. Los cuales estimamos en trescientos ochenta millones de pesos los materiales y cien salarios mínmos los morales, conforme a recientes

Jurisprudencias del Consejo de Estado.

3. Que se ordene la publicación en el Diario de mas amplia circulación Nacional y en el diario de mas amplia circulación en la Región del Magdalena Medio de un aviso, mínimo de un cuarto de página, en el que se aclare, se rectifique y se reconozca que la Superintendencia de Subsidio Familiar y el Superintendente de la época, el señor AMAURY RAFAEL GARCÍA BURGOS se equivocaron al intervenir la Caja de Compensación Familiar de La Dorada por haber incurrido en falsa motivación y consecuencialmente al destituir a mi poderdante como ejecución de dicha medida.

4. Que se ordene a la SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR hacer

reconocimiento expreso de lo mencionado en la pretensión anterior ante toda la comunidad del Subsidio Familiar, Directores, Consejeros, Funcionarios de Cajas de Compensación Familiar y Agremiaciones mediante comunicación expresa en dicho sentido y publicación en la revista oficial de la Superintendencia del Subsidio Familiar.

5. Que se efectúe igual comunicación de manera directa a todas las autoridades públicas y privadas que fueron informadas de los actos administrativos de intervención de la Caja de Compensación Familiar.

6. Que se condene a la SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR a los gastos y costas que se deriven de la presente Acción de REPARACIÓN

DIRECTA.”

2. Hechos Como fundamento de las pretensiones, los demandantes expusieron los siguientes hechos, que la Sala sintetiza así: 1 Fls. 2-11 C. 1

El 16 de diciembre de 1999, mediante Resolución No. 0613 la Superintendencia De Subsidio Familiar intervino la Caja de Compensación Familiar de La Dorada, argumentando irregularidades y graves manejos por parte del Director Administrativo, que fueron calificados por el Consejo de Estado como falsa motivación. Acto administrativo que fue comunicado a diversas autoridades públicas y privadas del orden departamental y municipal, lo que generó desprestigio para el señor Rodríguez Díaz. En el término legal, el actor interpuso recurso de reposición contra el mencionado acto administrativo y mediante Resolución No. 016 del 18 de enero de 2000, la Superintendencia en cuestión confirmó la primera decisión.

El 31 de enero de 2000, la Superintendencia procedió a destituir al señor Ricardo Rodríguez Díaz, quien durante 22 años 10 meses y 21 días se había desempeñado como Director Administrativo de la Caja de Compensación, construyendo una imagen con mucho reconocimiento social a favor de la comunidad. Sostiene el actor que producto de la destitución tuvo que abandonar el municipio de La Dorada, ya que se vio sometido a cuestionamientos y al rechazo social por parte de la comunidad y de las autoridades. Posteriormente, el demandante interpuso acción de nulidad y restablecimiento del dercho contra los actos administrativos antes citados y el 6 de diciembre de 2001 el Consejo de Estado declaró la nulidad de las Resoluciones Nos. 613 y 016 del 16 de diciembre de 1999 y del 18 de enero de 2000, respectivamente, mediante las cuales se ordenó la intervención administrativa de la Caja de Compensación Familiar de La Dorada. Es pertinente señalar, que el accidonante indicó en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho citada “en ningún momento se reclamaron perjuicios a favor del accionante ni se hizo referencia a la ejecución material de los actos administrativos (la destitución como operación administrativa) ni a los perjuicios que se ocasionaron con él.” Además refiere el actor que mediante solicitud elevada el 25 de enero de 2002 (8 días antes del vencimiento del término de caducidad para la acción de reparación directa) presentó ante el Ministerio Público solicitud audiencia de conciliación prejudicial con lo cual se interrumpió el término hasta el 8 de marzo, fecha en la

que se declaró cerrada la etapa de conciliación y se reanudó el conteo de término. Los anteriores hechos han derivado un grave daño material al haber dejado de percibir un ingreso mensual y moral, por el dolor causado por el desprestigio generado por la intervención administrativa que le ha impedido recuperar su estatus social y laboral que tenía como Director de una caja de compensación familiar.

3. Actuación procesal en primera instancia Mediante auto del 17 de abril de 2002, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda2, fue notificada por aviso el 27 de agosto del mismo año y fijada en lista el 6 se septiembre de 2002.

El 20 de septiembre de 2002, el apoderado de la parte demandada presentó escrito de contestación3, solicitando no acceder a las pretensiones de la demanda. En escrito del 11 de octubre de 20024 el actor dio respuesta a las excepciones presentadas por la demandada, esto es, a la de caducidad de la acción y a la de falta de competencia, manifestando que las mismas no deben ser declaradas por improcedentes. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto del 22 de octubre de 20025, solo decretó las pruebas de la parte demandante, toda vez, que la contestación de la demanda fue presentada extemporáneamente. Auto que fue recurrido por la parte demandada y confirmado por el Tribunal el 19 de noviembre de 20026. El 21 de enero de 20037, mediante auto señaló el a quo que omitió pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto el 22 de octubre de 2002 por la parte demandada, razón por la cual procedió a concederlo ante esta Corporación.

2 Fl. 14 C. 1 3 Fls. 17-63 C. 1 4 Fls. 69 – 71 C. 1 5 Fl. 73 C. 1 6 Fl. 84 C. 1 7 Fl. 92 C. 1 Por auto de fecha 13 de julio de 20058, se ordenó correr traslado a las partes para presentar los alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera el concepto de rigor.

4. Alegatos de conclusión en primera instancia En escrito del 29 de julio de 20059, el apoderado de la parte demandada reiteró la procedencia de las excepciones de caducidad y falta de competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al considerar la competencia de este litigio le correspondia a la justicia ordinaria, a la cual le compete referirse a la terminación unilateral y con justa causa de un contrato de trabajo suscrito entre la Caja de Compensación Familiar La Dorada y el señor Ricardo Rodríguez Díaz. En consecuencia, pidió que no se acceda a las pretensiones del actor.

De otra parte, el apoderado de la parte demandante presentó escrito de alegatos 3 de agosto de 200510, en donde argumenta el ilegítimo ejercicio de la representación judicial, la falta de contestación de la demanda como indicio grave, sostiene que no es posible que la demandada pretenda revivir el debate sobre la legalidad de la intervención administrativa de la Caja de Compensación de La Dorada, también manifiesta, que la acción impetrada evidencia la existencia de responsabilidad del Estado en cabeza de la Superintendencia de Subsidio Familiar

y que el daño no se derivó de la medida cautelar de intervención de la caja sino de la ejecución de la medida por parte del agente interventor y por último, precisó que no habia operado el fenomeno de la caducidad aludido por la parte accionada. El Ministerio Público guardó silencio.

5. Sentencia del Tribunal El Tribunal Administrativo de Cundinamarca11 mediante sentencia del 11 de octubre de 2006, declaró probada de manera oficiosa la excepción de acción indebida por ser improcedente la acción de reparación directa invocada y en consecuencia negó pretensiones.

Para tomar esta decisión, el A quo consideró lo siguiente: 8 Fl. 179 C. 1 9 Fls. 181-205 C. 1 10 Fls. 206-221 C. 1 11 Fls. 316 - 344 C. Ppal “4. Improcedencia de la Acción de Reparación Directa La Sala considera prudente explicar, en materia de reparación directa, que si bien existe una potestad del Juez administrativo para adecuar los fundamentos de derecho presentados por el demandante a los hechos que presenta como dañiños, también es claro que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es rogada y por lo tanto, las potestades del Juez de lo Contencioso Administrativo no llegan hasta el punto de reemplazar a la parte en la escogencia de la acción con la cual pretende obtener la reparación de un daño causado sobre ella o su patrimonio (…) con lo cual y según lo anteriormente dicho, se evidencia que la responsabilidad de la parte para determinar con precisión la acción a invocar no puede ser suplida por el Juez de lo Contencioso Administrativo.

Como consecuencia de lo anterior, ésta corporación no puede decidir de fondo el asunto en análisis por cuanto existe el uso de la acción indebida por la parte actora y por lo tanto no es posible para esta Sala entrar al análisis de fondo del caso en comento.

5. Procedencia de la Acción de Nulidad y Reestablecimiento del Derecho. (…) Respecto de la procedencia de ésta acción, en conjunto con los pronunciamientos de la jurisprudencia anteriormente citada, es claro que para el caso en estudio que la acción procedente era la de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

6. Declaratoria Oficiosa de la Excepción de Acción Indebida (…) la Sala encuentra que, aún a pesar que no se encontró asidero suficiente a las excepciones propuestas por la parte demandada y a la sustentación realizada por la misma, debe decretar de manera oficiosa la excepción de Acción Indebida y rechazar las pretensiones de la demanda.

En lo atinente a la relación laboral del actor con Confamiliar es un asunto ya resuelto, que hizo transito a cosa juzgada, y por ello nos atenemos a lo allí resuelto, máxime si se tiene en cuenta que no esta (sic) corporación no tiene jurisdicción para conocer de tal relación jurídica. (…) ”

6. El recurso de apelación y actuación en segunda instancia.

Contra lo así decidido se alzó la parte demandante mediante escrito presentado el 26 de octubre de 200612, en donde manifestó que la falla del servicio que generó el daño cuya reparación pide no tiene su origen en los actos administrativos de la Superintendencia de Subsidio Familiar, que fueron anulados por el Consejo de

Estado, sino que lo tienen en la actividad discrecional posterior ejercida por el Agente interventor que tuvo sustento en los actos administrativos nulos. Lo anterior por cuanto, los aludidos actos administrativos no preveen ni en los considerandos ni en la parte resolutiva la remoción del hoy demandante señor Ricardo Rodríguez Díaz, lo que le hubiera permitido iniciar la acción de nulidad y 12 Fl. 347-355 C.Ppal restablecimiento del derecho de los actos administrativos de intervención. Entonces sostiene el recurrente, que la remoción a que alude la demanda, se traduce en una operación administrativa como ejecución de la intervención, esto es, que la decisión del agente inteventor consistente en la remoción del Director de la Caja de Compensación Familiar de La Dorada, es una actuación o hecho tendiente a la ejecución de una decisión administrativa contenida en la Resolución 613 de 1993 proferida por la Superintendencia de Subsidio Familiar. En consideración a lo expuesto, el apoderado solicitó revocar la sentencia impugnada y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda. El 22 de noviembre de 200613, el Tribunal concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y fue admitido por esta Corporación el 9 de abril de 200714. Mediante auto del 28 de mayo de 200715, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto. La accionada mediante escrito del 19 de junio de 200716, presentó sus alegaciones finales solicitándo se mantenga incólume el fallo de primera instancia.

La parte demandada mediante escrito fechado 21 de junio de 2007, presentó sus alegaciones finales en donde reiteró los argumentos señalados en otras instancias procesales.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Corporación es competente para conocer del asunto17, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en proceso de doble instancia18, 13 Fls. 357-358 C. Ppal 14 Fl. 362 C.Ppal 15 Fl. 364 C.Ppal 16 Fls. 365 - 380 C. Ppal 17 De conformidad con el artículo 129 del C.C.A, subrogado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998 y artículo 1° del Acuerdo 55 de 2003. 18 El Decreto 597 de 1988 consagró que para que un proceso de reparación directa que inició en el año 2002 tuviere vocación de doble instancia, la pretensión mayor de la demanda debía superar la suma de $36.950.000. En el sub lite se instauró la demanda el día 14 de marzo de 2002, cuya pretensión mayor ascendió a la suma $380.000.000 por concepto de perjuicios materiales, razón por la cual es susceptible de ser contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cudinamarca el 11 de octubre de 2006, en la que se negaron las súplicas de la demanda.

2. Aspectos teóricos que sustentan la decisión.

Para resolver lo pertinente, la Sala, retomando la problemática jurídica propuesta por la parte actora, precisará el alcance de los conceptos adoptados como ratio decidendi para sustentar su decisión así: (2.1) Marco funcional de la

Superintendencia de Subsidio Familiar, (2.2) Naturaleza jurídica de los actos proferidos por el Agente especial de intervención designado por el Superintendente de Subsidio Familiar, (2.3) Diferencia entre acto administrativo y operación administrativa, (2.4) Presupuestos procesales de la relación jurídico procesal – Fallos inhibitorios - Inepta demanda y de mérito, (2.5) Procedencia de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho y de Reparación Directa, y (2.6) Caducidad de la acción. (2.1) Marco funcional de la Superintendencia de Subsidio Familiar El Presidente de la República de Colombia en uso de las facultades conferidas por la Constitución Nacional en su artículo 20 transitorio profirió el Decreto 2150 de 1992, mediante el cual se reestructuró la Superintendencia de Subsidio Familiar contemplando en el numeral 1 del artículo 3, que a esta Superintendencia le compete realizar la inspección y vigilancia de las cajas de compensación familiar. Es así como, a estas entidades de naturaleza privada les correponde legalmente prestar funciones de seguridad social y se encuentran sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia de Subsidio Familiar, tal y como lo ha referido la Corte Constitucional en sentencia C508 de 1997 al indicar que “las Cajas de Compensación Familiar son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el Código Civil, cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma establecida por la Ley. En virtud de esta naturaleza

privada, la estructura y administración de las cajas de compensación familiar, determinada por la ley, contempla que estén dirigidas por una asamblea general de afiliados, un consejo directivo y un director administrativo. Las cajas de compensación familiar obtienen su personería jurídica de la Superintendencia de tramitada en segunda instancia. Subsidio Familiar y están sometidas a su inspección y vigilancia, mas no se adscriben ni vinculan a ningún organismo de la Administración Pública.” Adicionalmente, en los numeral 22 del artículo 7 del Decreto en cita se estableció como una de las funciones del Superintendente de Subsidio Familiar, realizar la intervención administrativa de las entidades vigiladas por infracción a la ley o a los estatutos o por no acatamiento de las instrucciones dadas, al siguiente tener: “22. Intervenir administrativamente, en forma total o parcial, las entidades sometidas a su vigilancia, por infracción a las leyes y estatutos, o por inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia;” De igual forma, el numeral 23 del artículo7 facultó al Superintendente de Subsidio Familiar para adoptar las medidas cautelares, que se citan: “23. Adoptar las siguientes medidas cautelares: a. Intervención administrativa total de la entidad vigilada. b. Intervención administrativa parcial, por servicios o por áreas geográficas o de operación; c. Imposición de multas sucesivas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales hasta que cese la actuación ilegal o no autorizada; d. Vigilancia especial con el fin de superar, en el menor tiempo posible, con la situación que ha dado origen a la medida.”

Al respecto de la intervención administrativa que puede ejercer el Superintendente de Subsidio Familiar, el artículo 93 del Decreto 341 de 198819 indicó que este funcionario puede designar agentes especiales para asistirlo en la tarea de administrar la entidad intervenida, así: “Artículo 93. La intervención a que se refiere el artículo 15 de la Ley 25 de 1951, tiene por objeto la adopción de las medidas administrativas que fueren necesarias para subsanar los hechos que hayan dado lugar a aquélla. El Superintendente del Subsidio Familiar puede designar agentes especiales para asistirlo en la tarea de administración directa de la entidad intervenida. Además, cuando se requiera puede encargar temporalmente la dirección de la entidad intervenida a un particular y emplear los expertos auxiliares y consejeros que considere necesarios, con cargo a la caja intervenida.”(subrayado fuera de texto) En este orden de ideas, es dable concluir que la Superintendencia de Subsidio Familiar le compete el control y la vigilancia de las cajas de compensación familiar 19 Por el cual se reglamentan la ley 25 de 1981 "por la cual se crea la superintendencia del subsidio familiar y se dictan otras disposiciones", y la ley 21 de 1982 "por la cual se modifica el regimen del subsidio familiar y se dictan otras disposiciones". y en ejercicio de esta función y cuando asi se requiera puede intervenir administrativamente a las cajas de compensación, encontrándose facultado para designar un agente especial para la tarea de administración, como en líneas precedentes se explicó. (2.2) Naturaleza jurídica de los actos proferidos por el Agente especial de intervención designado por el Superintendente de Subsidio Familiar

Ahora bien, después de puntualizar dentro de las competencias de la Superintendente de Subsidio Familiar se encuentra efectuar la intervención administrativa de una Caja de Compensación Familiar y para este proposito puede designar a un Agente Especial, con el fin de que se encargue de ejecutar las actividades y tareas tendientes a remediar las falencias encontradas en la labor de inspección y vigilancia que debe realizar el ente de control, surge como punto de vital importancia determinar que tipo o de que naturaleza son los actos proferidos por el Agente especial de intervención. Así las cosas, y teniendo en cuenta que el agente especial es un funcionario designado por el Superintendente de Subsidio Familiar que actua bajo las directrices de este ente de control, también vale la pena señalar que, la Superintendecia como entidad pública del orden nacional se manifiesta ante sus vigilados mediante actos administrativos. Por lo tanto, es claro entonces, que las decisiones del agente especial están revestidas de la misma entidad, es decir, sujetos estos a control de la jurisdicción contencioso administrativa. De esta manera, se concluye que en virtud a lo contemplado en los artículos 82 y 83 del C.C.A., le corresponde a la Superintendencia de Subsidio el controlar la actividad administrativa que realiza las entidades públicas y las personas privadas en ejercicio de funciones administrativas, la cual se traduce en actos, hechos, omisiones, operaciones administrativas y celebración de contratos. (2.3) Diferencia entre acto administrativo y operación administrativa Para efectos del caso concreto estima la Sala pertinente referirse a la diferencia existente entre los conceptos de acto administrativo y operación administrativa,

aspecto que ha sido tratado en la jurisprudencia de esta Subsección: “Se entiende por acto administrativo aquella manifestación de voluntad de la administración que tiene capacidad para producir efectos jurídicos, es decir que contiene en sí mismo una decisión que puede crear o modificar situaciones, es e l instrumento mediante el cual expresa su designio y cumple sus propósitos. Así para la doctrina: “Esta realidad doctrinal se traduce en la utilización, básica y sistemática, de dos importantes instrumentos: el primero, de naturaleza unilateral, producto del ejercicio del poder público, en especial del encomendado a la función administrativa, conocido como “acto administrativo” , que se traduce en la expedición de decisiones individuales o personales de claro carácter subjetivo, o también en regulaciones o reglamentaciones de carácter general o impersonal; el segundo, bilateral, fundado en conceptos qe buscan la igualdad, de influencia iusprivatista, denominado “contrato estatal”, que traslada la satisfacción del interés general, en especial del objeto de la actividad administrativa, al plano del tráfico jurídico ordinario propio de los particulares. Ambos instrumentos de la actividad administrativa con características, principio y naturaleza diversos, pero unidos en el propósito del cumplimiento y satisfacción de las finalidades estatales, básicamente de las encomendadas a quienes ejercen funciones administrativas”20 De otro lado, operación administrativa es un conjunto de actuaciones orientadas a la ejecución de la decisión legal o administrativa, es el cumplimiento o la ejecución de los actos administrativos, son medios para darle cumplimiento a lo decidido a través de los actos administrativos21.”22(subrayado fuera de texto) De allí que se pueda colegir por parte de esta Sala que el acto administrativo, es

de naturaleza unilateral producto de la función administrativa y el cual puede contener disposiciones de principios de carácter particular o general. De otra parte, las ordenanzas administraivas son las actuaciones o medios desplegados para dar cumplimiento al acto administrativo, unidos o identificados eso si, pro el cumplimiento y satisfacción de los fines del Estado. (2.4) Procedencia de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho y de Reparación Directa En consideración al daño antijurídico alegado en la demanda estima pertinente la Sala dilucidar los eventos en los cuales es procedente acudir a la jurisdicción contenciosa adminitrativamediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y cuando se debe invocar la acción de reparación directa. La primera de ellas, es decir, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, establecida en el artículo 85 C.A.A, contempla que toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, se le restablezca en su derecho y se le 20 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Tratado de derecho administrativo. Acto Administrativo T. II Bogotá, U