CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2003-00081-02(46311)

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / CONTRATO DE OBRA / CESIÓN DEL CONTRATO / SILENCIO

ADMINISTRATIVO / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO / VIGENCIA DE

LA LEY / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

[L]a causa de esta demanda no se ubica en el –denominado por el actor– silencio administrativo ficto presunto de carácter negativo, sino en la aceptación que el INAT expresó respecto de la referida cesión […], lo cual tuvo lugar el 20 de diciembre de 1999, esto es, en vigencia de la Ley 446 de 1998, norma que, salvo algunos aspectos, entró a regir el 7 de julio de 1998; por tanto, el término de caducidad inició a correr en vigencia de esta normativa y, por ello, las reglas para definir la oportunidad en la que debía presentarse la demanda eran las contenidas en la Ley 446 de 1998 y no las previstas en el artículo 55 de la Ley 80 de 1993. Así las cosas, como tampoco este argumento desvirtúa la conclusión a la que arribó el a quo en relación con la configuración de la caducidad de la acción, y, además, habiéndose determinado que en esta materia el caso se reguló por lo previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo –en su texto

modificado por la Ley 446 de 1998– […]. En consecuencia […], el término de dos años para presentar la demanda empezó a correr a partir del día 21 de esos mismos mes y año y venció el 11 de enero de 2002, pero como la demanda se instauró el 19 de diciembre de ese año, se concluye que fue extemporánea, por tanto, la Sala confirmará la sentencia recurrida.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136

REGULACIÓN NORMATIVA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / APLICACIÓN DE LA LEY / APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO / VIGENCIA DE LA LEY /

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

[C]on la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993 se incorporaron modificaciones en relación con el plazo de dos años que estaba contemplado en el Código Contencioso Administrativo para ejercer el derecho de acción en asuntos de naturaleza contractual, pero únicamente en lo que respecta a conductas antijurídicas contractuales, pues en lo demás –por ejemplo: nulidad contractual, nulidad de los actos contractuales y rompimiento del equilibrio económico del contrato– se mantuvo ese término. Posteriormente, salvo en lo relacionado con la nulidad del contrato, la Ley 446 de 1998 unificó el término de caducidad

contractual en dos años, contados a partir de distintos momentos, según los supuestos que esa misma norma previó para estos casos. Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las normas de orden procesal son de aplicación inmediata y, por tanto, prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que empiezan a regir; sin embargo, ese mismo artículo dispone que las actuaciones iniciadas y los términos que hubieren empezado a correr antes de la entrada en vigencia de una nueva norma de esa naturaleza, se rigen por las normas anteriores.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 / LEY 446 DE 1998 / LEY 153 DE 1887ARTÍCULO 40

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el conflicto de normas en el tiempo respecto de la oportunidad para ejercer la acción de controversias contractuales, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 9 de marzo de 2000, rad. 17333, C. P. María Elena Giraldo Gómez; auto de 19 de febrero de 2004, rad. 24427, C. P. María Elena Giraldo Gómez; sentencia de 4 de diciembre de 2006, rad. 15239, C. P.

Mauricio Fajardo Gómez; auto de 14 de agosto de 2013, rad. 45191, C. P. Hernán Andrade Rincón.

CESIÓN DEL CONTRATO / EFECTOS DE LA CESIÓN DEL CONTRATO

[C]omo la cesión del contrato o de una parte de él supone su modificación, en razón de la sustitución de un sujeto por otro, la Administración, como cualquier

otro contratante que haya celebrado un negocio jurídico en consideración a las características especiales de su contratista, tiene la facultad de aceptar o no tal modificación, decisión a la que, por virtud de la ley, tanto en los contratos regidos por el derecho privado como en los regulados por el derecho público, debe someterse quien pretenda ceder su posición en el contrato, pues recuérdese que, según lo dispuesto en los 1603 del Código Civil y 871 del Código de Comercio, los contratos deben ejecutarse de buena fe, y por consiguiente obligan no solo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan de la naturaleza de la obligación, o que por ley pertenecen a ella. El hecho de que, en el caso de las entidades públicas, la decisión frente a la cesión del contrato deba asentarse en el respeto del deber de selección objetiva y, en general, en la garantía del interés general, no supone que su aceptación o rechazo sea expresión de una prerrogativa de poder público.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 871 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1603

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES El numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo estableció un término de caducidad de dos años para interponer la acción de controversias contractuales; sin embargo, para determinar el momento a partir del cual iniciaba a

correr ese plazo, fijó unas reglas en consideración, en suma, a los siguientes tres aspectos globales: dos especiales, dependiendo de si el contrato estaba o no sometido a liquidación, y, otro general, determinado en razón del momento de ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que sustentaran las pretensiones la demanda, al que debía acudirse cuando el supuesto fáctico no se ajustara a las reglas especiales.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 10

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00081-02(46311)

Actor: PLINIO JOSÉ MOLINA RAMOS Y OTROS

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACIÓN DE TIERRAS - INAT Y

OTROS

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Surtido el trámite de ley, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia que profirió la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual declaró probada la excepción de caducidad de la acción.

El debate gira en torno a las consecuencias que se habrían derivado de la

decisión del Instituto Nacional de Tierras –INAT– de aceptar la cesión de todos los derechos y obligaciones que los demandantes tenían en el consorcio Zanja Honda respecto del contrato de obra 081 de 1997, a pesar de que, antes de que se tomara esa decisión, manifestaron a la entidad pública su retractación frente a esa cesión.

1. LA SENTENCIA IMPUGNADA Corresponde a la decisión ya referida, adoptada el 13 de julio de 2012, en la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso declarar probada la excepción de caducidad de la acción.

El anterior proveído decidió la demanda interpuesta por Plinio José, Simeón Ulises y Edmundo Molina Ramos, cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos se enuncian a continuación: 1.1. Las pretensiones y los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda 1.1.1. Los señores Molina Ramos formularon las siguientes pretensiones1 (se transcribe literalmente, incluso, con errores): “1.- Que se declare la nulidad del acto administrativo presunto negativo generado por el silencio del Director del INAT frente al memorial presentado por PLINIO JOSÉ MOLINA RAMOS representante del Consorcio PLINIO JOSÉ MOLINA RAMOS – EDMUNDO MOLINA RAMOS Y SIMEON MOLINA RAMOS, el veinte (20) de septiembre de 1999, RETRACTÁNDOSE DE LA

CESIÓN DE LOS DERECHOS CONSORCIALES DEL CONTRATO No. 081

DE 1997, que había hecho en documento de dieciocho (18) de agosto de 1999, suscrito por él y los señores EDWIN SOLANO BORREGO,

representante de Edwin Solano & Cía, y DAVID SALAS OSORIO, y antes de que el INAT hubiese aceptado dicha cesión. “2.- Que consecuencialmente a la declaratoria de nulidad anterior, se declare la nulidad de la Decisión administrativa manifestada en el documento DIGE100-007467 de veinte (20) de diciembre de 1999, suscrito por el Director General del INAT, Fernando Cepeda Sarabia, Aceptando la cesión de Derechos Consorciales del contrato No. 081 de 1997 del INAT, hecha en el citado documento de dieciocho (18) de agosto de 1999, desconociendo la PREVIA RETRACTACIÓN DE DICHA CESIÓN, presentada a él, por PLINIO JOSÉ MOLINA RAMOS, representante de los Cedentes, Hermanos Molina Ramos, en memorial entregado el veinte (20) de septiembre de 1999. “3.- En consecuencia de las declaraciones de nulidad anteriores, declarase el restablecimiento pleno de los derechos consorciales contractuales del Consorcio PLINIO JOSÉ MOLINA RAMOS – EDMUNDO MOLINA RAMOS Y SIMEON ULISES MOLINA RAMOS, en el contrato de Obra suscrito con INAT, No. 081 de 1997, Construcción de la Presa Zanja Honda, de sus OTRO SI, sus Adicionales y sus Reajustes de precios. “4-. En consecuencia, condenase al INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACIÓN DE TIERRAS, INAT, y solidariamente a los otros consorciados, EDWIN SOLANO BORREGO, representante de Edwin Solano & Cía., o quien haga sus veces. Y DAVID SALAS OSORIO, representante de Construcciones

SIGMA Ltda., o quien haga sus veces, a pagar a mis poderdantes el Consorcio PLINIO JOSÉ MOLINA RAMOS – EDMUNDO MOLINA RAMOS Y SIMEON ULISES MOLINA RAMOS, las sumas equivalentes al porcentaje que les corresponde de los pagos que hayan hecho o haga la entidad por concepto de ejecución de la obra objeto del contrato No. 081-1997, sus otro si, adicionales y reajuste de precios de conformidad con los porcentajes de participación en el monto total de la obra, establecidos en la cláusula octava (8º) de la Escritura Pública No. 2515 del diecisiete (17) de julio de 1998, de la Notaría Treinta y seis (36) de Círculo de Bogotá D.C., y que corresponde a un 1 La demanda inicial se presentó como una de reparación directa (folios 4 a 7 del cuaderno 1). A través de auto del 25 de marzo de 2003, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca la inadmitió, con el objeto de que se aclararan las conductas omisivas que se imputaban a la parte demandada, que hasta ese momento solo era el INAT (folio 20 del cuaderno 1). El 20 de mayo de 2003, al corregir la demanda, el apoderado señaló que, revisados sus fundamentos de hecho, concluyó que no se trataba de una acción de reparación directa, sino de una contractual. Cambió las pretensiones iniciales por las que quedan transcritas en esta providencia, agregó unos hechos, modificó otros y eliminó otros más y agregó como parte demandada a las sociedades Construcciones Sigma Ltda. y Edwin Solano & Cía; además, allegó nuevos poderes coincidentes con las

nuevas pretensiones formuladas (folios 21 a 44 del cuaderno 1). Treinta y cinco por ciento (35%) del total, distribuidos en trece por ciento (13%), un once por ciento (11%) y un once por ciento (11%), respectivamente. “5.- La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., aplicando en la liquidación los intereses pactados en el contrato en el parágrafo quinto de la cláusula quinta; o el ajuste de valor de acuerdo con el índice de precios al consumidor, más el interés civil doblado, desde la fecha de la exigibilidad de los pagos, o de que éstos se hayan hecho por la entidad, hasta la ejecutoria del fallo definitivo. “6.- La parte demandada dará cumplimiento de la sentencia, en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.” 1.1.2. En apoyo de sus peticiones, la parte demandante relató los siguientes hechos relevantes para el proceso: 1.1.2.1.El 28 de octubre de 1997, a través de Escritura Pública 081, los demandantes constituyeron el consorcio Plinio José Molina Ramos – Edmundo Molina Ramos y Simeón Ulises Molina Ramos, documento en el que también se aprobó la iniciativa de asociarse con Construcciones Sigma Ltda. y Edwin Solano & Cía., con el objeto de participar ante el Instituto Nacional de Tierras –en adelante INAT– en el proceso para la contratación de la construcción de la presa Zanja Honda en concreto compactado con rodillo y obras complementarias, en el Distrito Triángulo del Tolima, Regional 12.

1.1.2.2.El 29 de octubre de 1997, entre las partes mencionadas en el numeral anterior, se conformó el Consorcio Zanja Honda y se designó como representante al señor Edwin Yesid Solano Borrego. El acuerdo se elevó a Escritura Pública 2515 del 17 de julio de 1997 de la Notaría Treinta y Seis (36) de Bogotá. 1.1.2.3.El 27 de noviembre de 1997, el INAT celebró con el Consorcio Zanja Honda el contrato de obra pública 081, cuyo objeto consistió en ejecutar la construcción de la presa Zanja Honda por un valor de $11.869’638.178. 1.1.2.4.El 18 de agosto de 1999 se celebró un contrato de cesión “entre los miembros del consorcio Zanja Honda, es decir, entre los señores PLINIO JOSE MOLINA RAMOS, en representación de los hermanos MOLINA RAMOS, EDWIN SOLANO BORREGO, representante de EDWIN SOLANO & CÍA LTDA, como cedentes y DAVID SALAS OSORIO, como cesionario”. 1.1.2.5.Según la demanda, el señor Plinio Molina Ramos suscribió la cesión sin contar con el consentimiento de sus hermanos, debido a la “situación desesperada” originada en las diferentes obligaciones contraídas para la ejecución del contrato 081 e incumplidas por causa del retraso en los pagos por parte del INAT, por lo cual, mediante escrito del 20 de septiembre de 1999, le manifestó al Director General del Instituto su retractación a cualquier documento firmado por él que contuviera la cesión y endoso de la posición que los hermanos Molina Ramos

tenían en el consorcio bajo el contrato 081 y le solicitó abstenerse de aceptar cualquier solicitud de cesión, endoso y traspaso de los derechos económicos que a ellos les correspondieran en relación con ese negocio jurídico. Como la petición no se contestó expresamente, la parte actora señaló que se configuró un acto ficto negativo. 1.1.2.6.Con posterioridad a la retractación manifestada por el representante del consorcio de los hermanos Molina Ramos, el Director del INAT, mediante oficio DIGE 100-007467 del 20 de diciembre de 1999, aceptó la cesión. 1.1.2.7.Aseveró la parte demandante que, con el silencio de la demandada y su posterior decisión de aceptar la cesión, se desconoció y violó su derecho a la propiedad y, además, se le causaron graves perjuicios, en tanto que no ha recibido ningún porcentaje respecto de los recursos que el INAT ha pagado al consorcio Zanja Honda por concepto de la ejecución del contrato2. 1.2. Los argumentos de defensa de la parte demandada 1.2.1. En su sentencia, el Tribunal Administrativo aludió a los argumentos de defensa que formuló el INAT. La entidad pública expresó que el contrato 081 de 1997 no fue cumplido por el consorcio contratista en el término pactado, razón por la cual, con el fin de construir la presa Zanja Honda, el Consejo Superior de Adecuación de Tierras del INAT, a través de Resolución 005 del 16 de diciembre de 1999, autorizó al representante legal a celebrar un nuevo contrato de obra para tales efectos, en virtud de lo cual, el 20 de diciembre de 1999, se suscribió un

contrato con el consorcio conformado por Construcciones SIGMA LTDA. y David Salas Osorio. 1.2.1.1. Adujo que los señores Molina Ramos cedieron sus derechos en el contrato inicial, que, después, pretendieron retractarse de esa cesión y que, posteriormente, la ratificaron, por lo cual en el nuevo contrato no realizaron ninguna gestión. 1.2.1.2. Señaló que los señores Molina Ramos no cumplieron sus obligaciones en el contrato 081 y que, por ello, aun cuando no hubieran cedido su posición en ese negocio jurídico, el INAT no habría podido celebrar con ellos un nuevo contrato. 1.2.1.3. Afirmó que por la cesión los demandantes recibieron la remuneración pactada y, además, que al presentar su demanda no tuvieron en cuenta las utilidades que pudieron obtener en su participación en el consorcio del que hicieron parte y tampoco los pagos que se recibieron hasta el momento en que se celebró la cesión. 1.2.1.4. Con base en los anteriores argumentos, la entidad pública propuso las siguientes excepciones: “Validez y eficacia de cesión de los derechos”, “Ratificación de la cesión”, “Excepción de contrato no cumplido”, “venire contra factum proprium”, “Petición de modo indebido”, “mala fe en el ejercicio de las acciones y en la cuantía de las pretensiones”, “Imposibilidad de la retractación”, “Pérdida de los efectos de cualquier posible retractación”, “Caducidad de la acción” y “ausencia de mora en el pago de las obligaciones”3. 2 La demanda obra de folios 21 a 44 del cuaderno 1.

3 Folios 50 a 68 del cuaderno 1. 1.2.2. Igualmente, en el fallo recurrido se hizo alusión a los argumentos de defensa planteados por Construcciones Sigma Ltda., sociedad que en su contestación señaló que a los demandantes no les asiste ningún derecho para reclamar porcentaje alguno respecto de la ejecución del contrato 081 de 1997, toda vez que cedieron su participación en el consorcio. 1.2.2.1. Aclaró que la cesión no se realizó entre los miembros del consorcio Zanja Honda, sino que se hizo a favor del señor David Salas Osorio, quien, si bien era el representante de Construcciones Sigma, en la cesión no actuó en tal condición, sino en nombre propio. 1.2.2.2. Adujo que en el contrato de cesión el señor Plinio José Molina Ramos actuó como representante de sus hermanos y que su situación personal no era una causal que viciara su consentimiento y, por tanto, que pudiera dejar sin efectos ese contrato. 1.2.2.3. Expresó que, si bien, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, el INAT debía aceptar la cesión, lo cierto era que ese negocio jurídico era independiente al acto de aceptación por parte de la entidad pública, y que, como tal, era ley para las partes, por tanto, no podía invalidarse sino por el acuerdo de quienes intervinieron en su celebración o, en su defecto, por orden judicial. En este sentido, indicó que la aceptación a la que se refiere el inciso 3 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 tiene por objeto garantizar la ejecución y cumplimiento del

contrato y proteger al Estado de posibles perjuicios e irregularidades, mas no servir de oportunidad para que las partes del contrato de cesión puedan intentar su resciliación de forma unilateral. 1.2.2.4. Afirmó que el 14 de enero de 2000, es decir, con posterioridad al momento en que el INAT manifestó su aceptación al contrato de cesión de derechos consorciales, los señores Molina Ramos ratificaron su voluntad de celebrar ese negocio jurídico y, por tanto, su demanda carece de sustento. 1.2.2.5. Expresó que la cesión de derechos consorciales se hizo a título gratuito y que los señores Molina Ramos, como integrantes del consorcio Zanja Honda, recibieron el dinero que les correspondía respecto de los pagos que el INAT hizo hasta antes de que se diera la cesión. 1.2.2.6. Propuso la excepción de cosa juzgada, con fundamento en que el Consejo de Estado, en providencia del 3 de marzo de 2005 (exp. 23875), al resolver el recurso de apelación interpuesto por el Consorcio Zanja Honda en contra de la decisión del Tribunal Administrativo del Tolima que resolvió improbar una conciliación extrajudicial celebrada entre ese consorcio y el INAT respecto de un presunto rompimiento del equilibrio económico del contrato 081 de 1997, expresó que la cesión de los derechos consorciales de los hermanos Molina Ramos fue legal y, por tanto, que no tenían legitimación para reclamar derecho alguno respecto de ese negocio jurídico. Precisó que en ese trámite judicial intervinieron los señores Molina Ramos y que la decisión de improbar la

conciliación se confirmó, pero por otros motivos. 1.2.2.7. Formuló la excepción de caducidad de la acción, con fundamento en que el término para interponer la demanda debía contarse a partir de la expedición del oficio DIGE100-007467 de 20 de diciembre de 1999, por medio del cual el INAT aceptó la cesión de derechos consorciales, por lo cual, como la demanda se presentó el 19 de diciembre de 2002, concluyó que fue extemporánea. 1.2.2.8. Alegó la excepción de falta de integración de litisconsorcio necesario y constitución indebida de los demandantes en solidaridad. En relación con Edwin Solano y Edwin Solano & Cía., señaló que no era posible distinguir en la demanda cuál de los dos era el demandado, pero que, en todo caso, si fuera la sociedad, ésta no podía fungir como tal, sino como coadyuvante de los demandantes. En relación con Construcciones Sigma Ltda., expresó que como quien hizo parte del contrato de cesión de derechos consorciales fue el señor David Salas Osorio, era él quien debía vincularse al proceso y no la sociedad que representaba, porque ésta no participó en ese negocio jurídico. 1.2.2.9. Finalmente, propuso la excepción que denominó ilegítimo interés de los demandantes para iniciar la acción, con fundamento en que no ayudaron a ejecutar el contrato 081 de 1997, tampoco asumieron las obligaciones derivadas de ese negocio jurídico, no hicieron pagos a proveedores y, después de la aceptación de la cesión de los derechos consorciales, no volvieron a preocuparse por la ejecución del contrato de obra, por lo cual, aseveró, no es aceptable que

pretendan reclamar derechos respecto de los mayores valores que generó la obra, toda vez que, además, esos mayores valores únicamente cubrieron mayores costos en los que tuvo que incurrir el consorcio4. 1.2.3. La sociedad Edwin Solano & Cía. no contestó la demanda5. 1.3. Los fundamentos de la sentencia impugnada 1.3.1. Para fundamentar su decisión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca empezó por explicar que, contrario a lo considerado por la parte demandante, respecto de la manifestación de retractación de la cesión de derechos consorciales no se produjo un acto ficto negativo, en tanto que dicha manifestación: i) no era vinculante para la entidad pública demandada porque no fue presentada por el representante del consorcio contratista; ii) no tuvo por finalidad iniciar una actuación administrativa, presentar un recurso en la vía gubernativa, ni obtener un pronunciamiento de la Administración respecto de situaciones subjetivas derivadas de la ejecución del contrato 081 de 1997; y, en todo caso, iii) fue resuelta a través del oficio DIGE 100-007467 del 20 de diciembre de 1999, por medio del cual el INAT aceptó la cesión de derechos consorciales. Con base en lo anterior, concluyó el a quo que la nulidad pretendida debe ser entendida respecto de un solo acto administrativo, el contenido en el referido oficio. 4 Folios 92 a 133 del cuaderno 1. 5 Notificada del auto admisorio de la demanda el 25 de noviembre de 2004 (Folio 41 del cuaderno 3). 1.3.2. Precisado lo anterior, señaló que el término de dos años para interponer la

acción contractual debía contarse con base en lo previsto en el inciso primero del numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, esto es, a partir de los motivos de hecho o de derecho que le sirvieron de fundamento, en este caso, cuando quedó en firme el acto administrativo por medio del cual se aceptó la cesión de los derechos consorciales, es decir, el 27 de diciembre de 1999, porque en esa fecha fue notificado personalmente a los demandantes, quienes no interpusieron recurso en su contra. En consecuencia, como la demanda se presentó el 19 de diciembre de 2002, concluyó que fue extemporánea. 1.3.3. Finalmente, advirtió que, si bien, a través de auto del 27 de mayo de 2004, la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó el auto del 2 de octubre de 2003, por medio del cual se rechazó la demanda por caducidad de la acción, esa decisión solo tuvo efectos vinculantes en el momento de la admisión de la demanda y se adoptó con base en fundamentos legales diferentes a los analizados en la sentencia; además de que la caducidad de la acción es un supuesto objetivo que impide proferir una decisión de fondo6.

2. EL RECURSO DE APELACIÓN 2.1. La parte demandante solicitó que se revoque la sentencia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. En apoyo de su petición, señaló que el Tribunal realizó un juicio de valor inadecuado y sin ponderación alguna, toda vez que desconoció que la decisión proferida por el Consejo de Estado en auto del 7 de octubre de 2004 está ejecutoriada y, por tanto, produjo efectos vinculantes que

no podían ser desconocidos. 2.2. Dijo que en la referida providencia el Consejo de Estado estableció que en este caso el término de caducidad debía contarse con fundamento en lo previsto en los literales c) y d) del numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, esto es, a partir de la liquidación del contrato o del vencimiento del plazo para hacerlo. 2.3. Agregó que, en este caso, se deben tener en cuenta las conductas omisivas del INAT que dieron lugar a la presentación de la demanda, pues se presentaron durante el tránsito de legislación entre lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 80 de 1993 y las modificaciones introducidas por la Ley 446 de 1998 respecto del término para presentar la acción de controversias contractuales. Para dar alcance a este argumento, citó apartes de providencias proferidas por esta Corporación en relación con esa materia. 2.4. Adujo, además, que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en su texto modificado por el artículo 44 – numeral 3– de la Ley 446 de 1998, en este caso no pudo operar la caducidad de la acción de controversias contractuales, porque la demanda se dirigió en contra de un acto administrativo ficto negativo. 6 Folios 566 a 573 del cuaderno principal. 2.5. Por último, se refirió a las razones por las que considera que las pretensiones de la demanda deben prosperar7. 2.6. El 27 de noviembre de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso de apelación8, el cual fue admitido por esta Corporación el 20

de marzo de 20139. El 24 de octubre de 2013 se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto10. 2.6.1. En sus alegatos, la apelante reiteró los argumentos en los que sustentó sus pretensiones, así como aquellos por los que considera que la demanda fue oportuna11. 2.6.2. Construcciones Sigma Ltda. insistió en los argumentos de defensa planteados en la contestación a la demanda12. 2.6.3. El INAT señaló que, en cualquier evento que se considere, se concluye que la demanda se presentó por fuera del término dispuesto por la ley para ejercer el derecho de acción en materia de controversias contractuales. Además de referirse al supuesto analizado por el Tribunal, el cual consideró adecuado, señaló que, aún si se contara el plazo de caducidad desde la fecha en que los demandantes ratificaron la cesión de derechos consorciales -14 de enero de 2000-, la demanda estaría caducada, pues se presentó el 19 de diciembre de 2002; igual que se si contara desde el vencimiento del plazo para liquidar el contrato 081 de 1997 -8 de mayo de 2001-, toda vez que, según dijo, la demanda que se presentó el 19 de diciembre de 2002 no contenía pretensiones de naturaleza contractual, sino que se instauró en ejercicio de la acción de reparación directa y, con ocasión de su inadmisión, el 20 de mayo de 2003, al corregirla, fue sustituida por otra, ésta sí de naturaleza contractual; sin embargo, para ese momento ya había fenecido el plazo

para instaurar una demanda de esa naturaleza. De otra parte, reiteró las demás excepciones que planteó en su defensa en la primera instancia13. 2.6.4. La sociedad Edwin Solano & Cía. y el Ministerio Público guardaron silencio.

3. CONSIDERACIONES 3.1. Jurisdicción y competencia Según el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo (CCA)14, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para resolver las controversias originadas en la actividad de las entidades públicas. De otro lado, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 establece que el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales es la jurisdicción de lo 7 Folios 579 a 5597 del cuaderno principal. 8 Folio 598 del cuaderno principal. 9 Folio 604 del cuaderno principal. 10 Folio 606 del cuaderno principal. 11 Folios 608 a 626 y 661 a 679 del cuaderno principal. 12 Folios 128 a 146, cuaderno del Consejo de Estado. 13 Folios 680 a 773 del cuaderno principal. 14 La demanda se presentó el 4 de mayo de 2010, esto es, en vigencia del art. 82 del CCA. contencioso administrativo. El contrato en relación con el cual gravita el presente litigio es estatal, pues fue celebrado por una entidad pública, el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras –INAT15–. Por lo tanto, esta jurisdicción es la llamada a resolver la controversia.

Por otra parte, de acuerdo con el artículo 129 del CCA, el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas por los

tribunales administrativos. El numeral 5º del artículo 132 del mismo estatuto establece que los tribunales administrativos conocen en primera instancia de los asuntos referentes a los contratos de las entidades estatales, cuando la cuantía exceda los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Para la fecha de presentación