CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2003-00182-01(28336)-2018

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA – Expedición de ley que creó tasa especial por servicios aduaneros TESA / DAÑO ANTIJURÍDICO – No acreditado Entre los días 25 de enero y 22 de octubre de 2001, la actora requirió el servicio público de aduanas, necesario para la importación de bienes, mismo que fue prestado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN, en la ciudad de Barranquilla y pagado por la actora. De ello dan cuenta las declaraciones de importación, presentadas ante la DIAN por la actora, a través del agente de aduanas ACI Cargo SIA Ltda., con pagos por concepto de servicios aduaneros – TESA-, por la suma total de $102.093.476,00 –fls. 3 a 48, cdn. anexo-. Asimismo, las declaraciones de importación dan cuenta que se trató de los servicios aduaneros para la importación de kits de conversión del sistema de suministro de gasolina a gas natural comprimido, partes y otros elementos para uso de ese combustible en vehículos automotores; recipientes y aparatos para almacenamiento y suministro del mismo combustible cuya distribución, comercialización e instalación se comprende en el objeto social de la actora. Valorados conjuntamente, los elementos probatorios allegados al proceso ofrecen certeza sobre el pago por parte de la actora de obligaciones generadas por la prestación del servicio de aduanas, empero, no acreditan que la actora haya sufrido una disminución patrimonial dañina. Esto, porque el pago, en cuanto acto jurídico que extingue válidamente las obligaciones, per se no constituye daño; se

trata del efecto propio de las obligaciones contraídas por el deudor. Razón por la que el pago no da cuenta por sí mismo del daño.

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LA FUNCIÓN LEGISLATIVA /

PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA

[L]a Corporación ha definido la responsabilidad patrimonial del Estado por la expedición de la ley, incluyendo las leyes declaradas inconstitucionales, demandada en acción de reparación directa contra el Gobierno Nacional, en unos casos o directamente contra el Congreso de la República, con fundamento en el artículo 90 constitucional, sin sujeción a un único título de imputación, por cuanto la tipificación de la responsabilidad patrimonial por el hecho de la ley a partir de los tradicionales títulos de origen pretoriano, como el daño especial, limita injustificadamente la protección de los derechos, bienes y demás intereses y la cláusula general, de que tratan, entre otros, los artículos 2°, 83, 90 y 95 constitucionales. Asimismo, conforme con la jurisprudencia unificada por la Sala de la Sección Tercera el título de imputación de responsabilidad al Estado debe estar en consonancia con la realidad probatoria, en cada caso concreto. Esto, porque, en cuanto el artículo 90 constitucional no privilegia un régimen especial de responsabilidad, los títulos o razones que permiten atribuir la responsabilidad al Estado son elementos argumentativos de la sentencia. Recientemente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la jurisprudencia en el sentido que la acción de reparación directa procede directamente contra el Congreso de la República para procurar la indemnización de los perjuicios ocasionados por la

aplicación de la tasa creada por los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, declarados inexequibles por la Corte Constitucional, sin que a esos fines sea necesario reclamar previamente ante la administración o sujetar la indemnización a la acción de nulidad y restablecimiento contra la decisión de no restituir lo recaudado. FUNCIÓN LEGISLATIVA / LEY / FUENTE DE OBLIGACIONES / CONTRAPRESTACIÓN POR SERVICIOS ADUANEROS Asimismo, no es dable el entendimiento en el sentido que por la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 haya desaparecido la fuente de las obligaciones pagadas por la actora, conforme con las declaraciones de importación allegadas, toda vez que, además de la prestación material del servicio que generó la contraprestación, acreditada en el sub judice, el ordenamiento impone el pago por la utilización de los servicios de aduanas a cargo del Estado. En efecto, es propio de las obligaciones que su existencia se origina en dos fuentes, una inmediata o próxima, consistente en un hecho, acto o negocio jurídico, el enriquecimiento sin causa, el abuso del derecho y otra, mediata o remota, consistente en la ley que define los supuestos de hecho idóneos para crear la obligación. Conforme con los artículos 150.19, 185.25, 365 y 368 constitucionales, el servicio de aduanas está a cargo del Estado, sin que se lo obligue a prestarlo gratuitamente; por el contrario, se trata de un servicio cuya prestación es onerosa, por disposición de la Ley fundamental.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00182-01(28336)

Actor: GAS NATURAL COMPRIMIDO GNC S.A.

Demandado: NACIÓN - CONGRESO DE LA REPÚBLICA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, a través de apoderado, contra la sentencia del 26 de mayo de 2004 proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones.

I. ANTECEDENTES Con la Ley 633 de 2000, artículos 56 y 57, el Congreso de la República creó “… una tasa especial como contraprestación por el costo de los servicios aduaneros prestados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, la que rigió desde el 15 enero de 2001 hasta el 19 de septiembre del mismo año, fecha en que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de esas normas. La actora procura la indemnización de los perjuicios ocasionados por el cobro de la tasa creada con la ley declarada inconstitucional.

1. Primera Instancia 1.1. Lo que se demanda 1.1.1. Pretensiones Mediante demanda presentada el 13 de enero de 2003, Gas Natural Comprimido GNC S.A., a través de apoderada, en ejercicio de la acción de reparación directa

demandó a la Nación-Congreso de la República, para que esa entidad sea declarada responsable y condenada a pagar los perjuicios sufridos con ocasión de la expedición y aplicación de los artículos 56 y 57, declarados inexequibles.

Pretende la demandante:

1. Que se declare responsable a la Nación, por el daño causado a Gas Natural Comprimido S.A., por la expedición y aplicación de unas normas abiertamente inexequibles, como son los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, que crearon la obligación de liquidar y pagar la Tasa Especial por

Servicios Aduaneros.

2. Que se repare el daño causado a Gas Natural Comprimido GNC S.A., ordenando la devolución de lo que mi poderdante tuvo que pagar por la TESA en sus declaraciones de importación presentadas del 1 de enero al 25 de octubre de 2001, suma que equivale a ciento dos millones noventa y tres mil quinientos veintiséis ($102.093.526).

3. Que se ordene a la Nación a pagar los intereses correspondientes (sic). 1.1.2. Fundamentos La demandante apoyó sus pretensiones en los artículos 1°, 2°, 6°, 90 constitucionales, 127, 131, 132 y 149 del C.C.A., esgrimiendo las siguientes razones: 1.1.2.1. La Tasa Especial por los Servicios Aduaneros, creada por los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, se aplicó desde el 15 de enero de 2001, conforme con lo establecido en la Resolución 29 del mismo mes y año, expedida por la DIAN. 1.1.2.2. Mediante la sentencia C-992 del 19 de septiembre de 2001, la Corte

Constitucional declaró la inexequibilidad de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000. 1.1.2.3. El Estado debe reparar el daño antijurídico causado por la actividad legislativa, consistente en las sumas que la actora tuvo que pagar por concepto del “tributo ilegítimo”, toda vez que a partir de la cláusula general del artículo 90 constitucional no resulta posible seguir reconociendo inmunidad a la expresión soberana injusta, como tradicionalmente se la sostuvo al amparo de los efectos generales de la ley. 1.1.2.4. La expedición de la ley por el Congreso de la República se comprende entre las acciones de la autoridad pública que comprometen la responsabilidad patrimonial del Estado, sin que a esos efectos sea necesario “…que exista una acción ilícita o culposa” y sin perjuicio de que «…la expedición de las leyes inconstitucionales constituye un comportamiento culposo del congreso, que puede ser considerado como una falla del “servicio público de legislación” y que se complementa en todo caso con la configuración del daño antijurídico». 1.1.2.5. El hecho que la Corte Constitucional no haya ordenado la devolución del tributo cobrado con fundamento en la ley inconstitucional no exonera de responsabilidad y, asimismo, “la inmunidad de opinión de los congresistas”, de que trata el artículo 185 constitucional, no exime al Estado del deber de reparar el daño antijurídico. 1.1.2.6. La actora no está obligada a soportar “…el perjuicio económico…

efectivo, individualizado y evaluable económicamente…” ocasionado por la ley inconstitucional, porque se trata de erogaciones i) no sujetas a los principios de legalidad, solidaridad e igualdad frente a las cargas públicas, ii) expropiatorias del derecho de propiedad privada, iii) que no remuneran proporcionalmente la prestación de un servicio público y iv) que enriquecen al Estado sin justa causa. 1.1.2.7. El daño cuya reparación se pretende “…fue consecuencia directa de la ley inconstitucional… expedida por el Congreso”, razón por la que resulta enteramente imputable al Estado –fls. 7 a 19-. 1.2. Intervención pasiva La Nación-Congreso de la República, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones. Reconoció ser ciertos algunos hechos, negó otros y dijo no constarle los demás. En su defensa adujo que, i) conforme con el régimen constitucional, solamente “… es responsable de los perjuicios que supuestamente llegaren a sufrir las personas afectadas por las leyes…” que ordenan la expropiación -art. 58-, que establecen monopolios -art. 336o que se expiden con dolo o culpa grave de los congresistas -art. 90-; ii) «…hasta la fecha no se tiene conocimiento de que la Nación haya sido condenada bajo el concepto de “responsabilidad por el hecho de las leyes”», por el contrario, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional, así como la doctrina nacional, acogen “…la tesis de la irresponsabilidad del Estado por el hecho de las leyes” y iii) los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 “…no

eran abiertamente inconstitucionales”, como lo demuestran “…el complejo análisis que debió realizarse para llegar a la conclusión de que se transgredió el artículo 338 de la Constitución Política” y el voto disidente de la decisión. Propuso las excepciones de “inexistencia de la obligación reclamada” y de “buena fe y ausencia de culpa grave o dolo” por parte de los congresistas –fls. 26 a 31-. 1.3. Alegatos de conclusión 1.3.1. Demandante En esta oportunidad la actora, a través de apoderada, reiteró que, en cuanto autoridad pública, el Congreso de la República es responsable del daño causado por sus acciones, como el ocasionado con la expedición de la ley inconstitucional, toda vez que el artículo 90 superior centró la responsabilidad en la antijuridicidad del daño, esto es en el hecho que la víctima no debe soportar la pérdida y no en la irregularidad de la actuación estatal, sea esta la falla del servicio o la ruptura de las cargas públicas. Concluyó que i) los artículos 58 y 336 constitucionales no exceptúan de la cláusula general del artículo 90 el daño antijurídico ocasionado por el legislador; ii) la Corte Constitucional no tiene la facultad de eximirse de responsabilidad por los efectos de su decisión o exonerar al Estado por los daños ocasionados con la ley declarada inexequible, porque no es el juez competente para determinar “…si lo recaudado en virtud de una tasa inconstitucional causó un perjuicio patrimonial a los importadores, que debía ser indemnizado”; iii) las erogaciones no se realizaron

por su mera liberalidad, “…porque si no hubiera pagado ese tributo inconstitucional, hubiera tenido que suspender sus importaciones, lo cual significaba suspender su actividad” y iv) la buena fe o la ausencia de culpa de los congresistas no exonera la responsabilidad directa que el artículo 90 constitucional le atribuye al Estado –fls 43 a 49-. 1.3.2. Demandada En esta oportunidad la Nación-Congreso de la República, a través de apoderado, adujo que, i) en cuanto el artículo 90 constitucional “…no consagró una responsabilidad absolutamente objetiva… no pueden indemnizarse todos los daños que sufran los particulares, salvo que exista un título de imputación atribuible a determinada entidad estatal”, lo que no ocurre cuando el Estado ejerce la función soberana de expedir las leyes, porque en ese caso “…coloca a los ciudadanos en posición de soportar una carga pública que en sí misma no contiene un daño antijurídico. La generalidad de la ley no permite que se presente la especialidad del daño, condición indispensable para que este sea reparable por lo que, se reitera, los daños ocasionados por el legislador son cargas públicas que deben soportar todos aquellos a los que se refiere la ley” y, ii) sin que la Corte Constitucional haya asignado efectos retroactivos a la sentencia de inexequibilidad, resulta imposible sostener la antijuridicidad del daño cuya reparación se pretende –fls. 50 y 51-. 1.4. Sentencia de primera instancia La Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la responsabilidad patrimonial de la demandada y la condenó a pagar a la actora la

suma de $121.265.189,23, por concepto de perjuicios materiales. Como razón de su decisión, el a quo expuso que: i) la declaración de inexequibilidad de la ley pone en evidencia una falla en la función legislativa, consistente en no cumplir los deberes constituciones a los que se sujeta su ejercicio; ii) “…la concreción del daño se determina con la sentencia de constitucionalidad proferida por la H. Corte Constitucional el día 19 de septiembre de 2001 dado que con esa sentencia se declara la inexequibilidad…” de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 y iii) la expedición de la ley inconstitucional causó daño antijurídico a la actora, “al verse obligada a pagar una Tasa Especial por Servicios Aduaneros” –fls. 56 a 66-.

2. Segunda Instancia 2.1. Apelación La demandada recurrió en apelación para que se revoque la sentencia y se nieguen a las pretensiones. Al efecto señala que en la decisión el a quo: i) entendió equivocadamente que la declaratoria de inexequibilidad de la ley genera automáticamente la obligación de “…pagar perjuicios a las personas que demuestren haberlos sufrido durante el lapso en que la norma estuvo vigente…”; ii) atribuyó efectos retroactivos a la sentencia C-992 de 2001, pasando por alto que, conforme con los artículos 214 constitucional, 45 de la Ley 270 de 1996 y los criterios sentados en las sentencias C-113 de 1993 y C-055 de 1996 de la Corte

Constitucional, no le corresponde al juez de lo contencioso definir la responsabilidad patrimonial con fundamento en efectos retroactivos no decididos en la sentencia de inexequibilidad; iii) pasó por alto que la Constitución Política y la jurisprudencia de esta Corporación acogen la tesis de la irresponsabilidad del Estado por el hecho de las leyes, salvo en los casos de expropiación, constitución de monopolios y culpa grave o dolo de los congresistas, no acreditados en el sub judice y iv) resulta contrario al ordenamiento y un descalabro para el erario público que se tenga a la aplicación de la ley antes de ser declarada inexequible como “… fuente de indemnización de perjuicios” –fls. 81 a 85-. 2.2. Alegatos finales 2.2.1. Recurrente En esta oportunidad la recurrente, a través de apoderado, reiteró que i) la declaración de inexequibilidad de los artículo 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 produce efectos hacia el futuro, toda vez que la Corte Constitucional no dispuso la retroactividad de su decisión y ii) la Constitución política limita la responsabilidad patrimonial por la expedición de la ley a los casos de expropiación, constitución de monopolios y culpa grave o dolo de los congresistas, no acreditadas en este proceso –fls. 90 a 91-. 2.2.2. Demandante La actora, a través de apoderado, reiteró lo expuesto a lo largo del proceso. En síntesis, sostuvo que: i) el hecho que la sentencia C-992 de 2001 produzca efectos hacia el futuro no incide en la reparación demandada, toda vez que se trata de una acción autónoma

para decidir la responsabilidad por los daños antijurídicos causados y “…la Corte no tiene la facultad de analizar el daño causado con la expedición de esa Ley a los importadores”; ii) la expedición de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 causó un daño cierto, singularizado y cuantificado, que la actora “no estaba obligada a soportar”, toda vez “…la tasa no estaba retribuyendo ningún servicio prestado por el Estado, sin embargo su pago era indispensable para realizar la importación de bienes al país”; los contribuyentes no están obligados a pagar tributos contrarios a la Constitución porque ello rompe la igualdad ante las cargas públicas y el Estado no puede enriquecerse injustamente, financiarse con, apropiarse o retener las tasas cobradas en virtud de la ley declarada inexequible, toda vez que se trata del pago de lo no debido; iii) los pagos por los que se reclama se efectuaron en cumplimiento de una ley abiertamente contraria a la Constitución y no por mera liberalidad de los contribuyentes, toda vez que se trataba de un requisito “…para poder legalizar el trámite de sus importaciones” y iv) conforme con la intención expresa de la Asamblea Nacional Constituyente y la jurisprudencia de esta Corporación, resulta claro que el artículo 90 constitucional extendió la responsabilidad patrimonial del Estado a los daños antijurídicos causados en el ejercicio de la función legislativa –fls. 92 a 97-. El Ministerio Público guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES 2.1Competencia Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto, en razón del

recurso de apelación interpuesto por la actora, en contra de la sentencia que negó las pretensiones, dado que la cuantía de la demanda alcanza la exigida en vigencia del Decreto 597 de 19881, para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa sea conocido en segunda instancia. 2.2Asunto que la Sala debe resolver Corresponde a la Sala pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por la Sala de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 26 mayo de 2004, para acceder a las pretensiones, en cuanto consideró que la inexequibilidad decidida en la sentencia C-992 de 2001 ofrece certeza sobre el daño antijurídico sufrido por la actora en este proceso y deja al descubierto la falla en la función legislativa causante del daño. Lo anterior, porque la recurrente insiste en que i) no se acreditó el daño antijurídico, toda vez que los contribuyentes deben soportar los efectos de la ley antes de la declaración de inexequibilidad, además de que esta última no define el daño y la obligación de reparar y ii) el artículo 90 constitucional excluye de la responsabilidad patrimonial del Estado el ejercicio de la función legislativa. Por su parte, la actora se opone a la prosperidad de la apelación con apoyo en que i) la reparación de los daños causados durante la vigencia de la ley declarada inexequible debe resolverse autónomamente, dados los efectos hacia el futuro de la sentencia C-992 de 2001 y la falta de competencia de la Corte Constitucional para decidir sobre la responsabilidad patrimonial del Estado; ii) el pago de la tasa

impuesta por los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 causó un daño cierto, singularizado y cuantificado que la actora no debe soportar, en los términos del artículo 90 constitucional, porque no se trató de la remuneración de un servicio prestado; se pagó un tributo contrario a la Constitución que no puede obligar válidamente a los contribuyentes; se rompió la igualdad ante las cargas públicas y la no devolución de lo pagado enriquece injustamente al Estado, en cuanto le permite financiarse, apropiarse o retener el pago de lo no debido. 1 El 13 de enero de 2003, cuando fue presentada la demanda, la cuantía para que la segunda instancia en un proceso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa sea de competencia de esta Corporación era de $36.950.000,00 -artículos 129 y 132 del C.C.A. subrogados por el Decreto 597/88y la mayor de las pretensiones de la demanda fue estimada por los actores en $102.093.526. Se procederá, en consecuencia, al estudio de la responsabilidad de la entidad demandada, con fundamento en el ordenamiento, en particular en las normas constitucionales rectoras de la responsabilidad patrimonial del Estado y los elementos probatorios allegados al proceso, consistentes en las copias de las declaraciones de importación presentadas con pago por la actora ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y demás documentos aportados. 2.3La responsabilidad patrimonial del Estado por el daño antijurídico causado por el hecho de la expedición de normas generales, impersonales y abstractas 2.3.1 Evolución y características

Como ha tenido la oportunidad de reseñarlo la Sala2, el daño y la responsabilidad que genera, esto es la obligación de reparar o indemnizar, son el resultado de una histórica, larga e inacabada evolución, marcada por las sucesivas transformaciones de la organización del poder, de la concepción de Estado y del reconocimiento del individuo como integrante de la comunidad colectiva y asimismo supeditado al interés general, de su identidad, su dignidad y del compromiso institucional para realizarlas. Si se fija la atención en la evolución del concepto de daño es fácil advertir que la muerte violenta, el desconocimiento de la libertad, la destrucción o afectación de las cosas sometidas al dominio privado, el abuso del poder, la defraudación de la confianza, figuran en la historia de la responsabilidad como haberes que dan derecho a la reparación, aunque no con la misma fuerza en todas las épocas y sociedades, dada la influencia de factores éticos, filosóficos, sociales y políticos en la estructuración de los elementos de la responsabilidad; en el marco, en todo caso, de proteger la vida y la libertad. Se señala, no sin razón, que la evolución de la responsabilidad se acompasa con el grado de civilidad y perfección alcanzado por la organización social y política de que se trata y que las razones que determinan si es la víctima o el agresor quien 2 Cfr., Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencias del 29 de julio de 2013, ponente Stella Conto Díaz del Castillo, radicación 25000233600019981597201

(27.228) y del 31 de agosto de 2015, ponente Ramiro Pazos Guerrero, radicación 25000232600019990007-01 (22637, acumulados). carga con los efectos del daño, están necesariamente influenciadas por la concepción del Estado y la eficacia del reconocimiento ético del individuo. De ahí que cualquiera sea el ideario al que acuda la ciencia jurídica para estructurar la responsabilidad del Estado, no explica válidamente y con carácter absoluto, en las distintas épocas, sociedades y formas de organización política, el alcance de la protección que la autoridad debe al particular y de la obligación de repararlo, cuando quiera que, aun si trasgredir el límite del ejercicio del poder, afecta, destruye, desconoce, en fin, daña los intereses legítimos de los asociados. Así, el daño entendido inicialmente como el hecho ilícito tipificado en la ley -XII Tablas-, se reformuló para llevarlo desde la lesión corporal causada en un cuerpo por otro cuerpo –corpore corpori-, como se lo entendió en el plebiscito propuesto por Aquilio, hasta la afectación de cualquier bien (bonus, o cosa que produce bienestar), corporal o incorporal, patrimonial o extrapatrimonial, con características de derecho subjetivo o de interés protegido, como vino a entenderse a partir del iusnaturalismo y la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, bien sea que se esté en presencia del derecho consolidado o ante la buena fe que da a la esperanza el carácter de expectativa y legitima para reclamar el derecho a quien de su parte nada le restaba para acceder a él y, asimismo, al que confió en la

actuaciones del Estado, incluso al margen del ordenamiento. Desde esta óptica, inicialmente la víctima debió cargar con pérdidas, lesiones o afectaciones consideradas como fatalidad del destino, obra del incontrolable azar, consecuencia del pecado o necesarias para la seguridad, bienestar o prosperidad del grupo, que hoy se tienen como daños que no deben ser soportados por el ofendido sino cargados al patrimonio del agresor. Asimismo, es de vieja data que la autoridad se someta a límites en lo que toca con el gobierno de los asuntos públicos, respecto de la recta impartición de justicia y el ejercicio de la capacidad normativa o potestad para dictar normas generales, impersonales y abstractas son más recientes las reglas que obligan a los gobernantes a responder en su condición, ya sea directamente o en razón de la reparación previamente reconocida a la víctima. Las épocas aciagas en las que el rey o el cónsul romanos –s. VIII a I a.C.- debieron saldar con su vida la defraudación del buen ejercicio del poder conferido por su pueblo, acaecida por la tiranía o el despotismo, permitieron vivenciar la necesidad de imponer límites al ejercicio de la autoridad, inicialmente de carácter temporal –un año para la magistratura-; personal –gobierno colegiadoy funcional –la separación del poder entre el cónsul, el senado, los comicios, los pretores y demás magistrados-. En lo que toca con la responsabilidad por el daño causado en el ejercicio de la función de producir normas de carácter general, impersonal y abstracto, los antiguos límites vinieron dispuestos por la equidad y la protección de la confianza,

como ocurrió en el Derecho romano, en el que se encuentra la responsabilidad imputada personalmente a los pretores que cesaban en sus funciones, por la expedición de edictos reprobados por la equidad y que defraudaban la confianza3, como sucedió con aquellos que desconocieron abiertamente las costumbres de los antepasados –mores maiorumo la ley aprobada por el populus romanorum4. Aunque la responsabilidad del pretor es personal, sin que pueda ser de otra manera por la falta de personificación del Estado en la antigua Roma, la ideología ius naturalista desde finales del siglo XVII permite esbozar los primeros intentos por una responsabilidad institucional. Ahora, los postulados del príncipe protector del pueblo por vocación e ilustración y del origen divino de la autoridad que el imperio romano y el absolutismo del siglo XVIII legitimaron, no resistieron el ideario de las revoluciones que darían paso al Estado Liberal, caracterizado, en lo principal, por el ideal de la soberanía popular, la tridivisión del poder, la ley como expresión soberana y el sometimiento del 3 Cfr., PETIT Eugene, Derecho Romano, Edit. Porrúa, 1996, pág., 46. 4 Célebre es el juicio contra el pretor peregrino Cayo Verres, llevado ante el tribunal presidido por el tribuno urbano Manio Acilio Glabrión, siendo agente del ministerio público acusador Marco Tulio Cicerón y defensor Hortensio, por causa de los edictos expedidos por el acusado que ocasionaron la recaudación de impuestos exorbitantes por la producción de trigo y la cancelación injusta de contratos de arrendamiento para la siembra del cereal, entre otros abusos que condujeron a la

ruina a la Sociedad Vectigal y los habitantes de Sicilia y que le valieron al tirano la condena en rebeldía y la obligación de reembolsar 40.000.000 de sestercios a los afectados, conforme con la sentencia del tribunal, proferida el 14 de agosto del año 70 a. C. Se destaca entre las acusaciones formuladas por Cicerón en el juicio y que valieron la condena en contra del pretor Verres -conocido por haber modificado en Roma los edictos de sus predecesores para quitarle al dueño de una cosa el derecho a recobrarla, para que los tutores y los parientes no estorbaran que sus pupilos se arruinaran, para fijar plazos muy corto para una obra, con el objeto de excluir a otros contratistas, sin obligar a su propio elegido a plazo alguno-, el hecho de haber establecido un edicto para la provincia romana de Sicilia, que obligaba a que “[c]uanto el recaudador hubiere mandado que le entregue el labrador a título de diezmo, otro tanto está obligado á darle el labrador”, dejando con ello sin efecto la decisión del senado romano de mantener vigente en esa provincia la Ley de Hierón, conforme con la cual los sicilianos no serían sometidos al pago de impuestos por la producción del trigo. Cfr., Acusación de Cicerón en el “Proceso a Verres”; traducción de Víctor Fernández Llera, págs. 120 a 132. ejercicio de la autoridad. Presupuesto de que el individuo no sería más expuesto al ejercicio arbitrario del poder. Sin embargo, ese modelo estatal llevó consigo la concepción del Estado en el que

a la ley se le asigna función civilizadora, promotora del progreso y fuente principal de la expresión soberana del poder, en la que se agotan los límites de la autoridad, al margen de juicios de responsabilidad, entonces impensables, en contra de la rama intérprete del querer popular y soberana del bien común. Sumado a lo anterior, la mínima intervención estatal en las actividades sociales y económicas y dado su carácter puramente artesanal, hicieron innecesario desarrollar la disciplina de la responsabilidad, entonces influida más por la expiación del culpable que la indemnidad de la víctima. Culpa difícilmente predicable de