CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2003-01466-01(42300)-2016

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FINALIDAD

DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA El Código Contencioso Administrativo prevé diferentes mecanismos procesales a los que pueden acudir los administrados con el fin de llevar ante los jueces los conflictos que se suscitan entre ellos y la administración pública. Las acciones de reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho permiten a los ciudadanos exigir la reparación de un daño mediante la indemnización a que haya lugar, así como el resarcimiento de las situaciones jurídicas que puedan verse afectadas por la conducta de la administración. La diferencia fundamental entre estos dos tipos de acciones radica en que cada una de ellas está instituida como idónea en atención a la fuente originaria del daño cuya reparación se pretende. (…) Una y otra ostentan contenido reparador y solo encuentran diferencia en cuanto al hecho generador del perjuicio que se quiere sea reparado; cuando deriva de la conducta activa u omisiva de la administración, por una operación administrativa u ocupación de bien inmueble, esto es, cuando se cuestiona una actuación de hecho de la administración pública, es la acción de reparación directa

la llamada a servir de mecanismo procesal efectivo para la tutela judicial de los derechos de la víctima. De igual manera procede para obtener la reparación de perjuicios derivados de la ejecución de un acto administrativo, únicamente cuando no está en cuestión su legalidad. Sin embargo, cuando se cuestiona la legalidad de un acto administrativo, esto es, se alegan vicios que afectan la validez de una decisión adoptada por la administración con el fin de crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica, la reparación de los eventuales perjuicios derivados de su ilegalidad debe llevarse al juez en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86

NOTA DE RELATORÍA: Acerca de diferencia entre acción de reparación directa y acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consultar providencia de 8 de

marzo de 2007, Exp. 16421, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

ACTO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD /

PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

DESVIRTUACIÓN DE LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ /

FACULTADES DEL JUEZ / LÍMITES DEL PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ /

LÍMITES DE LA AUTONOMÍA DEL JUEZ / LÍMITES DE LA

DISCRECIONALIDAD DEL JUEZ / LÍMITES DE LA FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ Los actos adoptados por la administración como expresión patente de su voluntad o deseo en ejercicio de sus competencias, gozan en el ordenamiento jurídico nacional de las prerrogativas de presunción de legalidad y ejecutividad, de acuerdo con las cuales, se presumen ajustados al ordenamiento jurídico y son ejecutables en forma inmediata, por manera que si la administración se ha pronunciado en esos términos, la inconformidad del administrado debe plantearla ante el juez administrativo para que se pronuncie sobre la legalidad o no de la decisión cuestionada y disponga, de aparecer fundamento para ello, su suspensión o anulación. Mientras así no ocurra, la decisión adoptada mantiene su carácter ejecutivo y ejecutorio. (…) Como está vedado al juez acometer en forma oficiosa el estudio de la legalidad de un acto administrativo, es solo mediante petición del interesado afectado que esta procede. Por ende, cuando media una decisión administrativa con carácter de acto administrativo, expreso o ficto, el juez de la responsabilidad está atado a la presunción de legalidad que la reviste, salvo que en el mismo proceso y mediante la acción procedente se cuestione también su legalidad y se le pida en forma expresa al juzgador pronunciarse sobre esta.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 64 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 66

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / CAUSA

GENERADORA DEL DAÑO / FORMULACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA

DEMANDA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /

ACTO ADMINISTRATIVO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO /

IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN

DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO

DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

[L]a importancia de la distinción de la fuente del perjuicio en la escogencia de la acción de la acción por medio de la cual se ha de llevar el conflicto al conocimiento del juez, como quiera que si en un asunto de reparación directa en el que se pretende la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado, la génesis del daño deriva de la presunta ilegalidad de acto administrativo proferido por la administración, el daño no podría en modo alguno calificarse de antijurídico, porque la decisión que lo produjo está revestida de presunción de legalidad, que únicamente puede cuestionarse en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho tratándose de actos con efectos particulares y concretos sobre el afectado. Tal obstáculo no se presenta cuando la fuente del daño es un hecho, operación u omisión administrativa o la ocupación de un inmueble (artículo 86), eventos en los que la fuente del daño no se identifica con la noción de acto administrativo, pues no corresponden a una declaración unilateral de la administración con miras a producir efectos jurídicos, sino a circunstancias que

acontecen en el ejercicio de actividad estatal y que se originan en una conducta activa u omisiva. En aquellos eventos, como no media una decisión revestida de presunción de legalidad, la acción indemnizatoria puede ejercerse de manera directa, pues la fuente del daño es la mencionada conducta. Así las cosas, cuando el daño que se pretende sea reparado ha sido causado por un acto administrativo cuya legalidad se cuestiona, la acción procedente sólo podrá ser la de nulidad y restablecimiento del derecho. En la determinación de las referidas acciones y su procedibilidad, el legislador se valió de un criterio objetivo con el fin de determinar cuál de ellas es la llamada a permitir la solución de una determinada controversia; en atención a dicho criterio se estructuran las particularidades de cada una. En efecto, tal como en forma pacífica lo ha determinado de tiempo atrás la jurisprudencia de la Corporación, es la fuente del daño cuya reparación se pretende la que habrá de determinar el mecanismo procesal idóneo para llevar ante el juez determinada controversia, elemento que resulta fundamental de cara a las competencias del juzgador frente a determinado evento.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

86

DERECHO DE PETICIÓN / CONTENIDO DEL DERECHO DE PETICIÓN /

TRÁMITE DEL DERECHO DE PETICIÓN / TRÁMITE INTERNO DE LA PETICIÓN / FACULTAD DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN / DEBERES DEL ACTOR DEL DERECHO DE PETICIÓN / DILIGENCIA EN EL TRÁMITE DEL DERECHO DE PETICIÓN /

DESISTIMIENTO DEL DERECHO DE PETICIÓN / REGLAMENTACIÓN DEL

DERECHO DE PETICIÓN

[E]l artículo 12 del Código Contencioso Administrativo, en cuya vigencia tuvieron lugar las actuaciones administrativas promovidas por la actora ante Aerocivil, prevé la posibilidad de que la administración requiera al peticionario, por una sola vez, en procura de información o documentación adicional para el trámite de su petición, informándole con toda precisión lo que hace falta para poder atenderla. (…) De igual manera, el ordenamiento jurídico le otorga una consecuencia jurídica al silencio del administrado, quien de conformidad con la ley cuenta con un plazo máximo de dos meses para atender el requerimiento de la administración, vencido el cual la actuación administrativa debe archivarse, sin perjuicio de que pueda volver a ser promovida. (…) Para la Sala, el efecto práctico de las referidas disposiciones consiste en la posibilidad de que la administración le exija al administrado complementar su solicitud para que esta pueda ser atendida y, en caso de no hacerlo, se tiene por tácitamente desistido el trámite, esto es, la actuación administrativa iniciada en interés particular se entiende terminada. Ello no equivale a señalar, como lo entiende la impugnante, que en esos casos no existe decisión de la administración sobre la solicitud, pues, por el contrario, se aprecia que sí se presenta una manifestación unilateral de la administración, tendiente a indicar que en los términos en que fue promovida, la petición no puede ser decidida de fondo, por lo que contiene una orden perentoria al administrado de completarla en los precisos términos que se indique, lo que conlleva sin duda una determinación respecto de la solicitud, que produce efectos jurídicos frente al

peticionario, quien (i) queda atado a cumplir lo ordenado por la administración, (ii) so pena de que se tenga por desistida su solicitud.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 12 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 13

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO ANTIJURÍDICO DERIVADO DE

ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO / PERJUICIO DERIVADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / DEMANDA CONTRA ACTO

ADMINISTRATIVO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO

ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO /

CARACTERÍSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO /

CONSTITUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / CONCEPTO DE

ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / EFECTOS DEL ACTO

ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / FALTA DE REQUISITOS FORMALES DE LA

DEMANDA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / FALLO INHIBITORIO / SENTENCIA INHIBITORIA / PROCEDENCIA DEL FALLO INHIBITORIO El problema jurídico (…) se contrae a verificar si por (…) intermedio [de las respuestas de la entidad demandante] se puso fin a una actuación administrativa, o si como lo considera el impugnante, únicamente conllevan una decisión de trámite, por lo que no podrían ser eventualmente enjuiciados por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) [A]unque las respuestas de la administración no resolvían el fondo de lo pedido, en los casos en que solicitaron un requisito adicional para su trámite, es claro que se constituyeron en actos definitivos, pues el desacato a lo ordenado daba lugar a la imposibilidad de continuar el trámite, tal como en forma expresa lo puso de presente la administración en cada una de las respuestas dadas. (…) En esas condiciones, los actos que constituyen la fuente del perjuicio reclamado para el caso concreto, son verdaderas decisiones definitivas de la administración, en cuanto pusieron fin a las actuaciones administrativas que con ellas se promovieron –en cuanto impidieron continuarlas– susceptibles de ser controvertidas en su legalidad, como en efecto lo hizo la actora en este proceso, en el que cuestiona que no se avienen al ordenamiento jurídico; empero, como no lo hizo mediante el mecanismo procesal establecido para ello, siendo este la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, no es posible despachar de fondo las pretensiones. (…) [L]os cargos de legalidad,

relativos a la presunta vulneración del Decreto 2150 de 1995 y de la Constitución, son del resorte de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, por lo que los mismos argumentos de la demanda y el recurso fortalecen la conclusión respecto de la improcedencia de la acción promovida. (…) Como consecuencia de lo expuesto deberá modificarse la sentencia impugnada, que negó las pretensiones, para en su lugar declarar que la consecuencia de la prosperidad de la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción, es la inhibición para decidir de fondo la litis tal como fue planteada.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 50 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / OPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

[P]ara la Sala también es claro que, en todo caso, la acción fue promovida por

fuera del límite temporal previsto en la ley, por cuanto trascurrieron en exceso los términos legales para promover la acción idónea, que para el caso concreto era la de nulidad y restablecimiento del derecho. No se pasa por alto la petición (…) a través de la cual (…) le solicitó a Aerocivil información sobre el resultado del trámite de recertificación de la empresa (…); sin embargo, se aprecia que esta correspondió a un punto distinto a los tratados en las peticiones que sirvieron de fundamento a la demanda, por lo que ninguna incidencia puede tener en la contabilización del término de caducidad, al tiempo que, aunque se considere lo contrario, el término para enjuiciarlo válidamente a partir de su notificación o ejecución era de 4 meses y no de dos años (…).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 25000-23-26-000-2003-01466-01(42300)

Actor: AEROVÍAS COLOMBIANAS LIMITADA - ARCA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL

• AEROCIVIL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: Actuación administrativa - Actos que le ponen fin. El acto que ordena completar la petición pone fin a la actuación. Negativa de tramitar las peticiones fue para el caso particular un

verdadero acto definitivo. Acción procedente la define la fuente del daño. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la procedente cuando se controvierte la legalidad de las decisiones unilaterales de la administración. Sin que se advierta causal de nulidad que invalide la actuación, decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 24 de febrero de 2011, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A”, declaró probada la excepción de “improcedencia de la acción” y negó las pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO La sociedad actora presentó distintas peticiones ante la demandada, relativas a la actividad aeronáutica desplegada por aquella, las que afirma no fueron resueltas de fondo, situación que le impidió adelantar las conductas inherentes al giro social de sus negocios. Considera que esa conducta omisiva de Aerocivil comprometió su responsabilidad administrativa, por lo que debe responder por los perjuicios que ocasionó por no dar trámite a las solicitudes radicadas en ejercicio del derecho fundamental de petición.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito presentado el 17 de julio de 2003, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fl. 36, c. 1), la empresa Aerovías Colombianas Ltda. ARCA, promovió demanda de reparación directa en contra de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, con el fin de obtener a su favor las siguientes

declaraciones y condenas:

PRIMERA. LA NACIÓN, UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE

AERONÁUTICA CIVIL, es administrativamente responsable de los perjuicios materiales y morales causados a la empresa AEROVÍAS COLOMBIANAS LTDA. ARCA por falla o falta del servicio público de la Administración que ha venido causando los mismos a la demandante (sic). SEGUNDA. Sírvase declarar civil y administrativamente responsable a la Nación, Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, por los perjuicios de toda índole (material, moral y dolor subjetivado) causados a la demandante y que se prueben por medio de tasación pericial. TERCERA. Como consecuencia de lo anterior, sírvase condenar a la NACIÓN, UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL, como reparación del daño ocasionado, a pagar a la demandante o a quien represente legalmente sus derechos, los perjuicios de orden material y moral, objetivados y subjetivos, actuales y futuros, los cuales se estiman como mínimo en la suma de TRESCIENTOS TREINTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS SESENTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS CATORCE MIL QUINIENTOS OCHO PESOS ($332.868.214.508), conforme a lo que resulte probado mediante tasación pericial. CUARTA. La condena respectiva será actualizada conforme a lo previsto por el artículo 178 del C.C.A. y se reconocerán los intereses legales hasta cuando se ejecute materialmente la sentencia que ponga fin al proceso. QUINTA. Se condene a la demandada a las demás consecuencias que dicho pronunciamiento entraña. SEXTA. La parte demandada ejecutará la sentencia o dará cumplimiento a la misma en los términos de los artículos 176 y 1777 del C.C.A.

Como fundamentos de hecho de la demanda la firma actora narró los que la Sala sintetiza así: El 11 de octubre de 1996 la firma actora solicitó ante la Oficina de Registro de Aerocivil, en ejercicio de su derecho fundamental de petición, el registro del contrato de arrendamiento de la aeronave de DC-8 55F, serie 45824 y matrícula N5824A, para lo cual adjuntó los documentos que acreditaban los requisitos necesarios para el efecto. El 23 de enero de 1997, la firma actora elevó una nueva petición, esta vez con el fin de que se le autorizara operar aviones en fletamento desde el 27 de enero hasta el 28 de febrero del mismo año. El 12 de agosto de 1997, ARCA solicitó a Aerocivil que expidiera el certificado de registro de matrícula de la aeronave HK3746X, marca Douglas DC-8-54, serie

45632. En la misma fecha solicitó la renovación del certificado de registro de

matrícula de la aeronave HK2587X, marca Douglas DC 8-51, serie 45635. Indicó que para la fecha de presentación de la demanda, Aerocivil no dio respuesta de fondo a ninguna de las solicitudes presentadas, bajo el argumento de que ARCA no estaba al día en sus obligaciones económicas con esa Unidad Administrativa Especial. Por el contrario, el 9 de julio de 1999, el jefe de la Oficina de Control y Seguridad Aérea de la demandada libró un oficio con destino al jefe del Grupo Técnico de la misma entidad, en el que afirmó que todos los trámites de

la demandada estaban suspendidos, por lo que no era viable gestionar sus peticiones, documento identificado con el número 10-290 que fue puesto en conocimiento del representante legal de la actora. En oficio 324-573 de la misma fecha, 9 de julio de 1999, se le comunicó al jefe de la Oficina de Control y Seguridad Aérea sobre la imperativa prohibición de atender la solicitudes de las empresas con cartera vencida, en los términos de la circular interna No. 30-0761 de 5 de diciembre de 1996, posición de la entidad que fue ratificada mediante oficios de 2 y 3 de agosto de 1999, en los que en lugar de dar lugar a las peticiones promovidas trató de justificar su desidia en el contenido de la Resolución 01400 de 5 de mayo de 1998, bajo la afirmación de que si bien no podía exigírsele el paz y salvo al peticionario, sí debía verificarse internamente tal situación antes de decidir las correspondientes solicitudes. El 23 de diciembre de 1999, ARCA presentó una nueva petición ante Aerocivil, para que esta última le informara lo atinente a la vigencia y aplicabilidad de la circular externa No. 30-0761 de 5 de diciembre de 1996 y de la Resolución 01400 de 5 de mayo de 1998. Nuevamente, mediante oficio No. 32-012 de 12 de enero de 2000, la demandada le informó que existían “limitaciones establecidas en la Resolución No. 3545 de 1991 en cuanto a la imposibilidad de despachar los derechos petición respetuosos elevados por los usuarios que se encuentren en

mora con la entidad, y que la misma fue aclarada por la Circular interna 30-0761 (…) y (…) sustituida por la Resolución 1400”. El 18 de julio de 2001, la actora insistió para que se le diera respuesta a sus peticiones, sin obtenerla, por lo cual: Como consecuencia de la negativa de la demandada de decidir las peticiones elevadas, las aeronaves que se encontraban parqueadas en la plataforma del Aeropuerto Internacional de Miami (Estados Unidos de Norteamérica), no podían ser removidas por la ausencia del certificado de matrícula correspondiente –el cual es expedido al registrar el contrato de arrendamiento ante el Registro Aeronáuticoy allí permanecieron a un costo elevado de parqueo que la empresa no podía cubrir ya que sus ingresos quedaron limitados a cero, por lo que fue necesario destruir las aeronaves. Como consecuencia de la actuación de la administración, la empresa no pudo volver a operar sus aeronaves y, por tanto, la empresa tampoco pudo ejercer sus actividades relacionadas con el transporte aéreo de carga, pero las obligaciones contractuales y legales suscritas con terceros continúan siendo responsabilidad de la empresa, como en el caso de los contratos de arrendamientos de los aviones y los contratos relacionados con las bodegas, instalaciones y oficinas tomadas en arrendamiento dentro de los respectivos aeropuertos. Pretende, en consecuencia, que Aerocivil le indemnice el lucro cesante, representado en la imposibilidad de operar sus aeronaves, lo que llevó finalmente al cierre de la empresa, y el daño emergente, correspondiente a los deterioros

sufridos por la flota de aviones, maquinaria y equipo, así como los gastos que debió asumir ARCA, los derivados de la imposibilidad de operar a futuro y los inmateriales provenidos de la angustia y zozobra de ver perdido el esfuerzo de 40 años de trabajo. Afirmó que “desde tiempos remotos, quien incurre en culpa debe indemnizar a las personas que hayan resultado afectadas en su patrimonio económico” por cuanto “con la postura irregular, torticera, endémica, discriminatoria e incuriosa asumida por los funcionarios, se han causado y consolidado perjuicios considerables”, que deben serle resarcidos. Para la actora, la entidad accionada desconoció su derecho fundamental de petición y violó el artículo 84 Superior, así como el Decreto 2150 de 1995, que en su artículo 15 prevé la prohibición de exigir paz y salvos internos en el trámite de las actuaciones administrativas, por lo que consideró que la circular 30-0761 de 1996 y la Resolución 01400 de 1998 expedidas por la demandada no pueden aplicarse a este particular evento.

2. Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, dentro del término legal concedido para el efecto, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones en ella planteadas (fl. 39, c. 1).

Indicó que respecto de la petición de registro del contrato de arrendamiento, esta fue denegada mediante oficio de 17 de octubre de 1996, en el que se le relacionó a la empresa cuál era la documentación necesaria para obtener dicho registro. Esta última insistió en el trámite y nuevamente recibió respuesta negativa de parte

de Aerocivil, que data del 7 de enero de 1997. En cuanto a la solicitud para operar durante un mes, también recibió respuesta negativa, por tener deudas en mora con la entidad, con apego a la circular vigente No. 30-0761 de 5 de diciembre de 1996. De igual manera y por la misma razón recibió respuesta negativa frente a las solicitudes de registro de dos aeronaves. Por tanto, dijo que no son ciertos los hechos de la demanda relativos a la presunta falta de repuesta frente a las peticiones de ARCA; por el contrario, afirmó que todas ellas fueron negadas por la administración, mediante pronunciamientos que contienen la manifestación expresa y unilateral de la voluntad estatal, decisiones que fueron aceptadas por la firma actora, que ningún recurso interpuso contra ellas. Formuló las siguientes excepciones: Falta de poder con las formalidades legales. No se cumplieron las exigencias del Código de Procedimiento Civil en el otorgamiento del mandato conferido en el exterior para la representación judicial de la empresa accionante. Improcedencia de la acción invocada. El medio procesal idóneo para resolver la controversia es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante la cual es posible controvertir las decisiones administrativas. Caducidad de la acción. Los actos administrativos fueron expedidos en los años 1996 y 1997, mientras que la demanda se promovió en el 2003, cuando evidentemente había caducado, lo que impide su estudio de fondo. Carencia de derecho para demandar. La accionada siempre obró con diligencia y en acatamiento de las disposiciones legales y dio respuesta negativa a las peticiones de la demandante.

3. La sentencia apelada El 24 de febrero de 2011 (fl. 363, c. ppal), la Sección Tercera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia de primera instancia en la que declaró probada la excepción de acción indebida y negó las pretensiones de la demanda.

Como fundamento de la referida decisión estimó el a quo que las peticiones incoadas por la demandante obtuvieron respuesta por parte de Aerocivil, mediante la devolución de los documentos, con la indicación, en todos los casos, de los requisitos que debían cumplirse con el fin de obtener un pronunciamiento favorable. En esas condiciones es claro que la accionada se negó a tramitar las actuaciones administrativas, en atención a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo que regulan el deber de informar al peticionario cuales son los documentos que se requieren para tomar la decisión, so pena del archivo de la actuación. Esas decisiones constituyen verdaderos actos administrativos que podían ser demandados en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Afirmó: “En efecto. La decisión de negarse al trámite de una actuación administrativa, en este caso referida a la expedición de unos actos de registro y habilitación para ejercer una actividad regulada, constituye un acto administrativo porque se cumple en función administrativa y expresando una voluntad unilateral de abstenerse o negarse a continuar tal actuación administrativa”.

Esas decisiones unilaterales por las cuales la administración negó los trámites solicitados debieron ser controvertidas por la firma interesada, mediante la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, pues la elección de la acción no puede obedecer al capricho del actor, sino que está sujeta a la

verdadera fuente del daño, siendo claro que la ejercida no procede para la anulación de actos administrativo. Aunque se alegó por la actora el silencio frente a algunas de las solicitudes promovidas, es claro que este conduce a un acto administrativo ficto o presunto, que también habilita al afectado a controvertir su legalidad, sin perjuicio de la posibilidad que el ordenamiento jurídico le brinda para exigir que la decisión sea expresa. Verificó el a quo que por la misma época en que fueron negadas las peticiones referidas en la demanda por parte de ARCA, también se negó su recertificación por razón de los múltiples incumplimientos, decisión que también tuvo la oportunidad de cuestionar por medio de la acción idónea para tal fin. Con todo, indicó que aunque se aceptara la procedencia de la acción ejercida, esta fue promovida por fuera del lapso temporal dispuesto para ello en el artículo 136, numeral 8, del Código Contencioso Administrativo, pues pasaron más de dos años entre las respuestas negativas de la administración, que a juicio de la actora son las fuentes de la omisión invocada, y la época de la presentación de la demanda. Por tanto, consideró que las pretensiones debían denegarse y así lo dispuso en la parte resolutiva de la decisión.

4. El recurso de apelación Inconforme con la decisión de primera instancia, el 8 de marzo de 2011, la actora interpuso recurso de apelación, el que sustentó como pasa a sintetizarse: Consideró que lo resuelto por el Tribunal da por cierto que la actuación de la

accionada se ajustó a las previsiones legales, sin atender que desconoció el Decreto 2150 de 1995, que prohíbe expresamente la exigencia de paz y salvos, pues la verificación interna de dichas situaciones le correspondía adelantarla a la entidad. Aunado a ello, la Sección Primera del Consejo de Estado anuló el fundamentos normativo expuesto por Aerocivil para no impulsar los trámites promovidos por ARCA, de modo tal que “no hay (…) fundamento legal alguno para que el Tribunal afirme que la demandada al negarse a tramitar los derechos de petición, lo haya hecho con arreglo a la ley”. En todo caso, consideró equivocado el argumento relativo a que la negativa del trámite corresponda a un acto administrativo, por cuanto sin trámite alguno no podía llegarse a la decisión de fondo, máxime cuando las disposiciones del Código Contencioso Administrativo son precisas en indicar que en ese tipo de eventos el petici