CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2004-00769-01(36177)-2009

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN /

REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / ERROR JURISDICCIONAL /

PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO

DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / TRIBUNAL ADMINISTRATIVO /

CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / CUANTÍA / CUANTÍA DEL PROCESO

/ CUANTÍA DE LA DEMANDA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO /

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / FUNCIONARIO

JUDICIAL / EMPLEADO JUDICIAL / TÍTULO DE IMPUTACIÓN DE

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA /

DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO DERIVADA DE LA PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA

CUANTÍA / RECURSO DE APELACIÓN / SENTENCIA DE PRIMERA

INSTANCIA / AUTO QUE DECIDE RECURSO DE APELACIÓN / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN La Sala estimará mal denegado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal a quo, con fundamento en las precisiones efectuadas por la Sala Plena de esta Corporación, en relación con las directrices adoptadas por la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia respecto de las competencias, el trámite y la decisión de las acciones de

reparación directa que se instauren por error jurisdiccional, por privación injusta de la libertad o por defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia, a propósito de lo cual se destacó que dichos procesos serán de conocimiento de los Tribunales Administrativos en primera instancia y del Consejo de Estado en segunda, independientemente de la cuantía respectiva. En efecto, la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), regula en los artículos 65 y siguientes las materias relacionadas con la responsabilidad del Estado por razón de la actuaciones de sus funcionarios y empleados judiciales, a propósito de la cual se determinan tres títulos de imputación: el error jurisdiccional (artículo 66), la privación injusta de la libertad (artículo 68) y el defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia (artículo 69). Por su parte, el artículo 73 de la misma Ley se ocupa de regular algunos aspectos relacionados con la competencia para conocer de este tipo de acciones (…) De manera que, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 1996 y de los antecedentes histórico-legislativos que tuvieron lugar para la promulgación de dicha norma, se deriva que respecto de las acciones de reparación directa en las cuales se pretenda la responsabilidad del Estado por los hechos de la Administración de Justicia, las competencias que se asignen en esos asuntos deberán distribuirse únicamente entre los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado.(…) [En pronunciamiento de la Sección Tercera] la Sala Plena determinó, tanto en aplicación del principio de la doble , instancia contenido en el artículo 31 de la Constitución Política, como con apoyo

en las directrices adoptadas por el artículo 73 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en armonía con las reglas comunes de distribución de competencia consagradas actualmente en el C.C.A., que el conocimiento de los procesos de reparación directa instaurados con invocación de los diversos títulos jurídicos de imputación previstos en la referida Ley Estatutaria de de (sic) la Administración de Justicia corresponde, en primera instancia, a los Tribunales Administrativos, incluyendo aquellos cuya cuantía sea inferior a la suma equivalente a 500 SMLMV: (…) [H]ay lugar a concluir que la competencia para conocer de las acciones de reparación directa que se instauren por error jurisdiccional, por privación injusta de la libertad o por defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia, se encuentra radicada en los Tribunales Administrativos en primera instancia y en el Consejo de Estado en segunda, independientemente de la cuantía del proceso, es decir, sea ésta igual o inferior a 500 SMLMV. En el caso concreto, la parte actora mediante el ejercicio de la acción de reparación directa solicitó, entre otras pretensiones, la declaración de responsabilidad del Estado por la privación injusta de la libertad de la cual fue objeto el señor (…) actuación que le sería atribuible a la Fiscalía General de la Nación, por tanto, el análisis de competencia, además de la procedencia o no de la segunda instancia ante esta Corporación, deben efectuarse con fundamento en el artículo 73 de la Ley 270 de 1996 y no por las disposiciones normativas que en materia de competencia por razón de la cuantía están contenidas en la Ley 446 de

1998 y en la Ley 954 de 2005 tal como lo hizo el Tribunal a quo. Así pues, en atención de las normas jurídicas contenidas en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia del presente proceso, razón por la cual se estimará mal denegado el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se concederá dicha impugnación.

FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 65 / LEY 270 DE 1993 – ARTÍCULO 73 / LEY 270 DE 1993 – ARTÍCULO 68 / LEY 270 DE 1993 – ARTÍCULO 69 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 31 / LEY 446 DE 1998 / LEY 954 DE 2005 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar, Consejo de Estado, auto del 9 de septiembre de 2008, exp. 110010326000200800009 00 (34985)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ

Bogotá D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil nueve (2009) Radicación número: 25000-23-26-000-2004-00769-01(36177)

Actor: CARLOS ALBERTO CARDONA MAURNO Y OTRO

Demandado: LA NACIÓN - RAMA JUDICIAL Y OTRO

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO)

Resuelve la Sala el recurso de queja interpuesto por la parte demandante contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el día 17 de julio del 2008, por medio de la cual se denegó el recurso de apelación propuesto contra la sentencia dictada el 5 de junio 2008. 1.- A N T E C E D E N T E S : 1.1.- Mediante escrito presentado el 20 de abril de 2004, los señores Carlos Alberto Cardona Maurno y María Teresa Maurno Garcés en nombre propio y en el de los menores Carlos Andrés Cardona Lombo, Sergio Alejandro Cardona Lombo y Laura Morelly Cardona Lombo, instauraron demanda de reparación directa contra la Nación – Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación y la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-, con el fin de que se les declarara administrativamente responsables por los daños y perjuicios causados a los actores, como consecuencia de la privación injusta de la libertad y la destitución del cargo sufrida por el señor Carlos Alberto Cardona Maurno, las cuales tuvieron lugar con ocasión de la investigación penal adelantada por la Fiscalía 187 Seccional de Bogotá D.C., por el presunto delito de concusión (Folios 39 a 52). 1.2. La parte demandante sustentó sus pretensiones, entre otros, en los siguientes hechos: 1.2.1. Para el día 4 de mayo del año 2000 el señor Carlos Alberto Cardona Mauro ocupaba el cargo de Técnico en Ingresos Públicos II, Nivel 26, Grado 12, el cual estaba asignado a la Unidad Administrativa Especial de la

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-, con una remuneración mensual que ascendía aproximadamente a $600.000.oo. 1.2.2. En la fecha anteriormente mencionada, el señor Cardona Maurno fue detenido por orden de la Fiscalía 187 de la ciudad de Bogotá D.C., posteriormente le fue definida su situación jurídica para lo cual se le impuso medida de aseguramiento, consistente en la detención preventiva sin beneficio de excarcelación, la cual se mantuvo en forma continua hasta el 25 de abril del año 2002, fecha en la cual fue revocada la correspondiente resolución de acusación. 1.2.3. De manera paralela a la investigación penal, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIANinició investigación disciplinaria en contra del señor Carlos Alberto Cardona Maurno, la cual concluyó a través de la Resolución No. 4966 del 28 de mayo de 2002, por medio de la cual se le impuso al investigado sanción de destitución por abandono del cargo y, como sanción accesoria, la inhabilidad para ejercer cargos públicos por el término de 3 años. La anterior decisión fue objeto de recurso de apelación el cual fue resuelto mediante la Resolución No. 2390 del 28 de marzo de 2003 a través de cuyo contenido se confirmó en su totalidad la decisión recurrida. 1.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, profirió sentencia el día 5 de junio de 2008 y, mediante la misma, negó las súplicas de la demanda (Folios 9-22).

1.4.- Contra la anterior sentencia la parte demandante interpuso recurso de apelación, impugnación que fue denegada por el Tribunal a quo, a través de auto del 17 de julio de 2008, dado que la pretensión mayor contenida en la demanda no superaba los 500 SMLMV necesarios para que un proceso de esta naturaleza accediera a la segunda instancia ante esta Corporación (Fl. 29-32). 1.5.- El 22 de julio de 2008, la parte demandante interpuso recurso de reposición y, subsidiariamente, solicitó la expedición de copias para acudir en recurso de queja ante esta Corporación (Fls. 33-35). 1.6.- El 23 de octubre de 2008, el Tribunal a quo confirmó el auto del 17 de julio de 2008 y dispuso la expedición de las copias solicitadas por el recurrente para el trámite del recurso de queja, las cuales se entregaron al interesado el 19 de noviembre de 2008, según informe de Secretaría que obra a folio 38 del cuaderno principal (Fls. 36-37). 1.7.-Recurso de queja El 26 de noviembre de 2008 la parte demandante formuló recurso de queja contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el 17 de julio de 2008, por medio del cual se denegó el recurso de apelación propuesto contra la sentencia proferida el día 5 de junio del año 2008. El recurrente sustentó el recurso de queja con el argumento de que no obstante las modificaciones que en materia de competencia en la Jurisdicción Contencioso

Administrativa fueron introducidas en la Ley 954 de 2004 y, posteriormente, con la entrada en funcionamiento de los Juzgados Administrativos, lo cierto es que el presente caso, incluso desde la misma notificación de la demanda a la parte contraria, se le consideró, en su trámite, como de primera instancia de conformidad con las normas vigentes a la fecha de presentación del libelo demandatorio. De igual forma, adujo que el monto equivalente a las pretensiones solicitadas tanto como por perjuicios morales como los materiales en favor de las personas que integran la parte demandante, supera no sólo en su totalidad, sino individualmente consideradas, la suma equivalente a 500 SMLMV los cuales resultan necesarios para que el proceso acceda a la segunda instancia. Finalmente y sin perjuicio de lo anteriormente mencionado, la parte actora manifestó que la determinación de la cuantía, de conformidad con el numeral 1° del artículo 20 del C. de P. C., debe efectuarse por el valor total de las pretensiones y no por el monto de cada una de ellas, sin tener presentes, por su puesto, los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios. 2.- C O N S I D E R A C I O N E S : Toda vez que el recurso de queja cumple con los requisitos de oportunidad y trámite previstos en los artículos 377 y siguientes del C. de P. C., se procederá a realizar el análisis de fondo del mismo. La Sala estimará mal denegado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal a quo, con fundamento en las precisiones efectuadas por la Sala Plena de esta Corporación, en relación

con las directrices adoptadas por la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia respecto de las competencias, el trámite y la decisión de las acciones de reparación directa que se instauren por error jurisdiccional, por privación injusta de la libertad o por defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia, a propósito de lo cual se destacó que dichos procesos serán de conocimiento de los Tribunales Administrativos en primera instancia y del Consejo de Estado en segunda, independientemente de la cuantía respectiva. En efecto, la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), regula en los artículos 65 y siguientes las materias relacionadas con la responsabilidad del Estado por razón de la actuaciones de sus funcionarios y empleados judiciales, a propósito de la cual se determinan tres títulos de imputación: el error jurisdiccional (artículo 66), la privación injusta de la libertad (artículo 68) y el defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia (artículo 69). Por su parte, el artículo 73 de la misma Ley se ocupa de regular algunos aspectos relacionados con la competencia para conocer de este tipo de acciones, de conformidad con el siguiente texto: “ARTICULO 73. COMPETENCIA. De las acciones de reparación directa y de repetición de que tratan los artículos anteriores, conocerá de modo privativo la jurisdicción contencioso-administrativa conforme al procedimiento ordinario y de acuerdo con las reglas comunes de distribución de competencia entre el Consejo de Estado y los tribunales administrativos”. Precisamente, acerca de la interpretación y el alcance de la disposición antes

transcrita, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en auto del 9 de septiembre de 20081, se refirió en los siguientes términos: “De la disposición legal transcrita [artículo 73 de la Ley 270 de 1996] se derivan dos presupuestos básicos: primero, que cuando se pretenda la declaración de responsabilidad del Estado por razón de los perjuicios ocasionados por la Administración de Justicia, por expreso mandato legal, la procedente será la acción de reparación directa y, segundo, que el conocimiento de dicha acción se atribuye al Consejo de Estado y a los tribunales administrativos, Corporaciones que deberán tramitarla con sujeción a las reglas comunes de distribución de competencia. De esa manera es claro que la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia se ocupó, en forma expresa, de establecer las directrices básicas que deben atenderse en materia de competencia para la tramitación de los procesos que se promuevan, en ejercicio de la acción de reparación directa, con el propósito de demandar la responsabilidad extracontractual del Estado por los hechos derivados del ejercicio de las funciones jurisdiccionales. Según tales directrices, para conocer de las acciones de reparación directa derivadas del error jurisdiccional, de la privación injusta de la libertad y del defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia, serán competentes, únicamente, el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos, lo cual significa que de dicha competencia fueron excluidos los jueces administrativos del circuito cuyo funcionamiento y existencia como parte integral de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo fue contemplada también de manera expresa a lo largo de los artículos 11-3, 42 y 197

de esa misma Ley Estatutaria.” (Subrayas y negrillas fuera del texto). En otro aparte de la providencia en mención, se concluyó: 1 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 9 de septiembre de 2008. Exp: 110010326000200800009 00 (34.985). “…(…)… El análisis histórico-legislativo que se deja expuesto permite evidenciar con claridad que la intención del legislador fue la de excluir a los jueces administrativos del circuito del conocimiento de las acciones de reparación directa derivadas de los hechos de la Administración de Justicia, dado que si bien el proyecto original presentado por el Gobierno Nacional contemplaba que esas acciones pudieren ser de conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de acuerdo con las reglas comunes de distribución de competencia “entre los distintos organismos que la conforman” –con lo cual estarían comprendidos, necesariamente, los jueces administrativos del circuito–, lo cierto es que después de la presentación del informe elaborado por la Subcomisión correspondiente al interior de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, la cual se creó específicamente para estudiar el pliego de modificaciones presentado por la Comisión de Ponentes al Proyecto de Ley No. 58 Senado de 1994, el artículo pertinente fue modificado y después aprobado en primer debate en las sesiones conjuntas entre las Comisiones Constitucionales Primeras de Senado y Cámara, en el sentido de determinar que, aún cuando la distribución de competencias se realizaría de acuerdo con las reglas comunes, ésta sólo se radicaría en los Tribunales Administrativos y en el Consejo de Estado.

De esta manera, resulta claro que la voluntad del legislador fue la de imponer un límite orgánico y funcional respecto del funcionario judicial llamado a conocer de las acciones de reparación directa previstas en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, determinando que sólo los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado serían los competentes para tramitarlas.” (Subrayas del texto original, negrillas del Despacho). De manera que, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 1996 y de los antecedentes histórico-legislativos que tuvieron lugar para la promulgación de dicha norma, se deriva que respecto de las acciones de reparación directa en las cuales se pretenda la responsabilidad del Estado por los hechos de la Administración de Justicia, las competencias que se asignen en esos asuntos deberán distribuirse únicamente entre los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado. Ahora bien, en el mismo pronunciamiento al cual se ha estado haciendo referencia, la Sala Plena determinó, tanto en aplicación del principio de la doble instancia contenido en el artículo 31 de la Constitución Política, como con apoyo en las directrices adoptadas por el artículo 73 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en armonía con las reglas comunes de distribución de competencia consagradas actualmente en el C.C.A., que el conocimiento de los procesos de reparación directa instaurados con invocación de los diversos títulos jurídicos de imputación previstos en la referida Ley Estatutaria de de la Administración de Justicia corresponde, en primera instancia, a los Tribunales Administrativos, incluyendo aquellos cuya cuantía sea inferior a la suma

equivalente a 500 SMLMV: “Ahora bien, dado que en relación con las acciones de reparación directa que se promuevan por error jurisdiccional, por privación injusta de la libertad y por defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia ha quedado claramente establecido que su conocimiento corresponde, de modo privativo, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo pero únicamente a través de los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, esto es sin que esa clase de procesos puedan tramitarse ante los Jueces Administrativos del Circuito y dado que resulta indispensable armonizar esas directrices de la Ley Estatutaria con las normas del C.C.A., que se han ocupado de efectuar la asignación detallada de las competencias, todo con el propósito de dilucidar a cuál de las Corporaciones mencionadas corresponde conocer de los procesos aludidos cuando la cuantía de los mismos resulte inferior a la suma equivalente a 500 S.M.L.M.V., se impone desatar la cuestión a la luz del principio constitucional general de la doble instancia, el cual, a su vez, se erige en un derecho para las partes que concurren a los procesos judiciales respecto de las diversas acciones atribuidas a dicha Jurisdicción, por lo cual resulta evidente que las excepciones a la referida regla general –constituidas por los procesos de única instancia–, en cuanto, además, comportan limitaciones a los derechos de las partes, naturalmente deben interpretarse de manera restrictiva. Es por ello que esta Sala, al acoger la segunda alternativa hermenéutica que se ha dejado expuesta y, por consiguiente, con apoyo tanto en la mencionada regla general que contiene el artículo 31 de la Constitución

Política como en las directrices expresamente adoptadas por el artículo 73 de la Ley Estatutaria 270 en armonía con las reglas comunes de distribución de competencia consagradas actualmente en el C.C.A., arriba a la conclusión de que el conocimiento de los procesos de reparación directa instaurados con invocación de los diversos títulos jurídicos de imputación previstos en la referida Ley Estatutaria de de la Administración de Justicia corresponde, en primera instancia, a los Tribunales Administrativos, incluyendo aquellos cuya cuantía sea inferior a la suma equivalente a los 500 SMLMV.” Por consiguiente, con fundamento en el pronunciamiento de la Sala Plena cuyos apartes pertinentes fueron transcritos anteriormente, hay lugar a concluir que la competencia para conocer de las acciones de reparación directa que se instauren por error jurisdiccional, por privación injusta de la libertad o por defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia, se encuentra radicada en los Tribunales Administrativos en primera instancia y en el Consejo de Estado en segunda, independientemente de la cuantía del proceso, es decir, sea ésta igual o inferior a 500 SMLMV. En el caso concreto, la parte actora mediante el ejercicio de la acción de reparación directa solicitó, entre otras pretensiones, la declaración de responsabilidad del Estado por la privación injusta de la libertad de la cual fue objeto el señor Carlos Alberto Cardona Maurno, actuación que le sería atribuible a la Fiscalía General de la Nación, por tanto, el análisis de competencia, además de la procedencia o no de la segunda instancia ante esta Corporación, deben

efectuarse con fundamento en el artículo 73 de la Ley 270 de 1996 y no por las disposiciones normativas que en materia de competencia por razón de la cuantía están contenidas en la Ley 446 de 1998 y en la Ley 954 de 2005 tal como lo hizo el Tribunal a quo.2 Así pues, en atención de las normas jurídicas contenidas en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia del presente proceso, razón por la cual se estimará mal denegado el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se concederá dicha impugnación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, R E S U E L V E : Primero. ESTÍMASE mal denegado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 5 de junio de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. Segundo. CONCÉDASE el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 5 de junio de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. 2 Cabe aclarar que para la fecha en la cual el Tribunal a quo resolvió el recurso de reposición contra el auto mediante el cual se denegó el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia (auto del 23 de octubre de 2008), el auto de la Sala Plena al cual se hizo referencia en la

presente providencia, ya había sido dictado. Tercero. INFÓRMESE lo decidido al Tribunal a quo y SOLICÍTESE el envío del expediente para continuar su trámite.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA Presidente de la Sección

RUTH STELLA CORREA PALACIO

MAURICIO FAJARDO GOMEZ

ENRIQUE GIL BOTERO

MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR