CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2004-01103-01(28987)-2005

CORRECCION DE LA DEMANDA - Inadmisión / ADMISION DE LA DEMANDARequisitos formales / RECHAZO DE LA DEMANDA - No fue subsanada La Sala confirmará la decisión del Tribunal, habida consideración al hecho de que la solicitud de corrección de la demanda hecha por el a quo no fue subsanada oportunamente y el defecto que destacó el a quo al inadmitir la demanda, hace parte de los requisitos formales que ésta debe reunir (artículos 137 y 139 del C. C. Administrativo) para ser admitida. El legislador impuso la carga al demandante de observar una serie de requisitos que debe reunir la demanda al momento de su presentación. Por esta razón, el juez al recibirla debe realizar un estudio de la misma para establecer si ésta efectivamente se ajusta a lo exigido en la ley, para proceder a su admisión. En caso de no reunir los requisitos, con el fin de evitar futuras nulidades y lograr el saneamiento del proceso, el juez cuenta con la facultad de inadmitirla, exponiendo los defectos formales de que adolece, para que el demandante los subsane en el término de 5 días, so pena de rechazo. De acuerdo con lo anterior, si bien es cierto, la parte actora solicitó dentro del acápite de pruebas que se oficiara a la entidad demandada con el objeto de que se remitiera copia auténtica de cada uno de los documentos relacionados con la convocatoria, dicha solicitud no se hizo con el ánimo de suplir la exigencia que hace el inciso 3 del artículo 139 del C.C.A., en relación con la manifestación expresa y fundamentada que debe hacer la parte demandante, en relación con la

imposibilidad de consecución de copia auténtica de los actos demandados, dada la reticencia de la entidad pública que está obligada a expedirlos, pese a la insistencia o la solicitud que de los mismo pudo haber hecho la parte actora vía derecho de petición de documentos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-26-000-2004-01103-01(28987)

Actor: ADMINISTRADORA PUBLICA COOPERATIVAS DE MUNICIPIOS

COOPMUNICIPIOS

Demandado: FONDO DE DESARROLLO LOCAL DE KENNEDY Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOAPELACION DE AUTO Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra del auto de 19 agosto de 2004, proferido por la Sección Tercera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por el cual se resolvió rechazar la demanda y se ordenó devolver los anexos sin necesidad de desglose; providencia que será confirmada.

I. ANTECEDENTES PROCESALES 1.- El 4 de febrero de 2004, la Administradora Pública Cooperativa de Municipios COOPMUNICIPIOS, en su calidad de proponente, mediante apoderado judicial, formuló demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del FONDO DE DESARROLLO LOCAL DE KÉNEDY, con el fin

de que se declara la nulidad de varios actos administrativos precontractuales que se dieron con ocasión de la oferta pública realizada por el Fondo de Desarrollo local de Kennedy, la cual tenía por objeto “la selección de una cooperativa y/o asociación conformada por entidades territoriales para celebrar convenio interadministrativo de cofinanciación con el objeto de ejecutar proyectos de obra pública contemplados en el plan de desarrollo local relacionados con la malla vial local” y el correspondiente restablecimiento del derecho, para el efecto solicitó se realizaran las siguientes declaraciones y condenas: “ 1. Que es nulo el aparte que se subraya y resalta del inciso 4° del numeral 1.10 de los términos de la referencia en cuanto exigía dentro de los requisitos para participar,: “Certificar la suscripción de dos convenios Inter administrativos (sic) liquidados con normas IDU, en los últimos (5) años, cuyo objeto consista en el desarrollo de proyectos relacionados con el objeto del convenio, con valor mínimo igual o superior a 6000 SMMLV por convenio interadministrativo. De acuerdo con el artículo 14 del decreto 2170 las cooperativas y/o Asociaciones deben estar inscritas en RUP” específicamente lo referente a cumplir NORMAS IDU.

2. que es nulo el numeral B del Acuerdo No.1 de 2003 de los términos de la referencia, por el cual se infiere, se ratifica y en consecuencia se entiende desestima (sic) las múltiples objeciones presentadas por varias de las entidades que en principio manifestaron su interés en participar, entre ellas la ahora demandante, como quiera que transcribió y por el contrario agregó… en Bogotá, es decir, su contenido

literal “Certificar la suscripción e dos convenios interadministrativos liquidados o en procesos de liquidación ejecutados en Bogotá, con normas IDU, en los últimos cico (5) años, cuyo objeto consiste en el desarrollo de proyectos relacionados con el objeto del convenio, con valor mínimo igual o superior a 6000 SMMLV por cada convenio interadminsitrativo…”, específicamente a los aparte “…ejecutados en Bogotá, con nomra IDU,…”

3. Que es nulo el literal C del acuerdo No. 01 del 2003 por el cual modifica el numeral 1.17 CONSTRUCCIÓN, de los términos de referencia, en su tenor literal “Se omite parámetros establecidos por el Instituto Nacional de Vias INVIAS, toda vez que la ejecución del

Convenio se desarrollara (sic) en Bogotá, D.C. Localidad Octava de Kennedy.

4. Es nulo el literal A del Adendo N. 02/2003 mediante el cual se modifica el numeral 1.10 literal 4° de los términos de la referencia, en su literal “Certificar la suscripción de los convenios interadministrativos liquidados o en procesos de liquidación ejecutados en Bogotá con normas IDU, en los últimos cinco (5) anos, cuyo objeto consiste en el desarrollo de proyectos relacionados con el objeto del convenio, con valor mínimo igual o superior a 6000 SMMLV por cada convenio ….”, específicamente los apartes “…ejecutados en Bogotá, con normas

IDU,…”

5. Que es nulo el oficio FDLAJ n.583 de 2003, suscrito por el Alcalde Local de Kennedy, por medio del cual da contestación al oficio enviado por el Dr. Oscar Pulido, del departamento jurídico de COOPMUNIPIOS,

en el cual hace referencia y como tal también se infiere ratifica lo referente al requisito exigido con formas IDU, al manifestar: Respecto a su oficio enviado vía fax, me permito hacer las siguientes aclaraciones: 1.- Tal como Usted afirma, la normatividad IDU, está establecida para garantizar el cumplimiento de requisitos de carácter técnico para la ejecución de obras del distrito; y el Convenio Interadministrativo objeto de esta invitación pública se ejecutará en Bogotá D.C. Localidad Octava de Kennedy (…)

6. Que como consecuencia de lo anterior es nula el Acta de Evaluación de fechas once (11) de diciembre de 2003, suspendida para el doce (12) de Diciembre, después para el quince (15) de Diciembre de 2003 y nuevamente suspendida para el dieciséis (16) de Diciembre, resultado inadmitida COOPMUNICIPIOS en lo referente al Criterio de EXPERIENCIA, por cuanto señala: “Incumple Adendo No.02/200 literal A; Adendo N.1/2003 literal B. En concordancia con el númeral (sic) 1.1 inciso cuarto (certificar dos convenios interadministrativos liquidados o en proceso de liquidación con normas IDU …)” y siendo habilitado para ser evaluado el proponente

COOPMUNICIPAL.

7. Que igualmente es nulo el acto administrativo contenido en el Acta de Audiencia de Adjudicación, de la cual se infiere la adjudicación del Convenio Interadministrativo de Cofinanciación con el objeto de ejecutar proyectos de obra pública contemplados en el Plan de Desarrollo local relacionados con la maya vial local en la localidad de

Kennedy en la ciudad de Bogotá, D.C. a la firma de COOPMUNICIPAL, cuyo texto completo se anexa dentro del acápite de pruebas. 8.Que de no haberse dado aplicación a éste (sic) requerimiento por demás discriminatorio e ilegal, la proponente llamada a se contratada no era otra que la Administradora Pública Cooperativa de Municipio “COOPMUNICIPIOS” conforme se demuestra de los puntajes obtenidos por la aplicación de las fórmulas y porcentajes de haber sido claramente admisible;

9. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se le ocasionaron serios y graves perjuicios y como tal la parte demandada debe restablecer en su derecho a la ADMINSITRADORAPUBLICA

COOPERATIVA DE MUNICIPIOS, representada por el Dr. CARLOS

FREDY PULIDO MICAN.

10. Los perjuicios serán los que se demuestren en el curso del proceso o los que establezca y fijen de acuerdo con los trámites establecidos en el artículo 172 del Código Contenciosos Administrativo, en armonía con lo previsto por el artículo 308 del Código de Procedimiento Civil, sumas de dinero que devengarán intereses y serán ajustadas conforme al artículo 178 del Código Contencioso Administrativo y canceladas dentro de los precios términos previstos por los artículos 176 y 177 ibídem. Y como quiera que consideramos que por la actitud desplegada por la Administración fuimos asaltados en nuestra buena fe, solicitamos comedidamente se estime la posibilidad de indemnizar en los perjuicios morales conforme se encuentra reglado, en su máxima expresión” 2.- El Tribunal de primera instancia, mediante providencia de 15 de julio de 2004,

inadmitió la demanda por considerar que para determinar si se había configurado o no el fenómeno de caducidad frente a cada uno de los actos demandados, era necesario aclarar el acápite de los hechos de la demanda, indicando la fecha de notificación o publicación de cada uno de los actos precontractuales demandados, además de indicar si se había o no celebrado el contrato estatal al que dieron lugar dichos actos, todo lo anterior con fundamento en el inciso 2 del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo; para tal efecto concedió un término de 5 días a la parte demandante para cumplir con lo solicitado. 3.- Mediante auto de 19 de agosto de 2004, el a quo rechazó la demanda, en consideración al hecho de que la parte demandante no subsanó los defectos señalados en el auto de 15 de julio del mismo año. 4.- Inconforme con lo resuelto, la parte actora interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión. Dentro de las razones de su inconformidad manifestó: “1. El día 4 de febrero se radicó la demanda, la cual no obstante haber sido debidamente dirigida para que fuera del conocimiento y trámite de la sección tercera, no fue recibida en la secretaría de esta sección, siendo necesario en consecuencia y como ultimo (sic) recurso radicarla en la sección primera.

2. Después de interminables idas y venidas durante aproximadamente cinco meses, en promedio tres veces por semana, en que no entraba al Despacho, y ser analizada, la decisión fue darle traslado a la sección que por derecho le correspondía es decir la Honorable Sección

Tercera.

3. Una vez radicada en este Despacho, nuevamente se inicia el interminable desfile con el mismo promedio de consultas antes mencionado.

4. Después de llegar a consultar, siempre se encontró que estaba al Despacho para decidir, allí duró también un buen tiempo, cuando se volvió a consultar apareció que este ya había sido in admitido (sic) y que estaba en secretaría razón por la cual no fue posible saber los motivos de la in admisión (sic).

5. Por lo anterior baso mi petición en el entendido de que de todos es sabido que debido a la gran congestión de los Despachos Judiciales los términos en que debe resolverse los asuntos se ven alterados en unas proporciones que se salen de todo control, es decir, que es medianamente previsible que el accionante mantenga una expectativa que se resuelva en los tiempos prudenciales en principio los que la Ley determina, pero a partir del ultimo (sic) día que la Ley establece y no se ha resuelto, se vuelve una situación casi aleatoria pues es de entender que no son autos de notificación. Ruego se ponga en la lógica de establecer como se controla algo que a lo largo de uno, dos, tres, cuatro o cinco meses, no se resuelve y al cabo de cuatro o cinco días se resuelve en contra y se pierde toda oportunidad de subsanar sobre la base que no se desconoció a tiempo dicha decisión pues si bien es cierto, estaríamos en el entendido que en términos generales el termino (sic) para subsanar si fue el que establece la ley, como ya lo manifestara anteriormente es casi imposible que no pase este tipo de situaciones cuando se excede en más de dos meses para tomar

cualquier decisión. Repito no por causas imputables a los despachos judiciales, si no por causas propias al volumen que manejan, pero que tampoco pueden ser una carga que solamente pueda se aplicable al accionante en el caso concreto.

6. Ahora bien, atendiendo la razones por las cuales fue in admitida

(sic) la demanda, centro mi petición para que se realicen las razones de la misma pues si bien es cierto como ya se dijo anteriormente se escapo (sic) a todo control el poder subsanar en el tiempo que da la ley para los efectos y obvias razones es muy corto frente a los casi cinco o seis meses de espera, en mi humilde parecer.

7. No resulta una razón de las que la ley determina, como insubsanables para no ser analizada por este Despacho Superior y proceder en consecuencia a admitirla como quiere que en la parte resolutiva se determinó que se in admitía (sic) la demandada con el fin de aclarar las fechas de notificación o comunicación de los actos precontractuales demandados, Pero el Honorable magistrado Ponente pasa por alto que el artículo 139 del Código Contenciosos Administrativo en su inciso tercero manifiesta que “la demanda y sus anexos. A la Demandada deberá acompañar el actor una copia del acto acusado con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, si son del caso; y los documentos contratos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y se encuentren en su poder.

Se reputan copias hábiles para los efectos de este artículo, las publicadas en los medios oficiales, si que para efecto se requiera autenticación.

Cuando la publicación se haya hecho por otros medios, la copia tendrá que venir autenticada por el funcionario correspondiente. Cuando el acto no ha sido publicado o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o del periódico en queso (sic) hubiere publicado, a fin de que se solicite por el ponente antes de la admisión de la demanda…” (subraya y negrilla fuera de texto). Y en varios apartes del contenido de la demanda de innumerables formas se manifiesta que no se aportan los originales por cuanto la institución que los origino (sic) “Fondo de Desarrollo local del Kennedy” debido al proceso amañado de selección del contratista torpedeó o no permitió a pesar de las peticiones realizadas la entrega de los documentos con sello auténtico u original de la misma.

8. Como ejemplo y en ratificación de esto me permito transcribir con el debido respeto apartes del acápite de las pruebas solicitadas en la demanda, de donde se concluye sin lugar a dubitaciones y sin necesidad de hacer grandes esfuerzos de interpretación que me era imposible aportar las fechas de publicación en razón a que nunca la entidad me hizo entrega de documentos formales a pesar de los múltiples requerimientos dado precisamente a la informalidad y amasamiento con que se realizó dicho proceso.”

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala confirmará la decisión del Tribunal, habida consideración al hecho de que la solicitud de corrección de la demanda hecha por el a quo no fue subsanada oportunamente y el defecto que destacó el a quo al inadmitir la demanda, hace

parte de los requisitos formales que ésta debe reunir (artículos 137 y 139 del C. C. Administrativo) para ser admitida. El legislador impuso la carga al demandante de observar una serie de requisitos que debe reunir la demanda al momento de su presentación. Por esta razón, el juez al recibirla debe realizar un estudio de la misma para establecer si ésta efectivamente se ajusta a lo exigido en la ley, para proceder a su admisión. En caso de no reunir los requisitos, con el fin de evitar futuras nulidades y lograr el saneamiento del proceso, el juez cuenta con la facultad de inadmitirla, exponiendo los defectos formales de que adolece, para que el demandante los subsane en el término de 5 días, so pena de rechazo. En este evento, la demanda fue dirigida a buscar la declaración de nulidad y el consecuente restablecimiento del derecho de unos actos precontractuales, que se dieron con ocasión de la oferta pública realizada por el Fondo de Desarrollo Local de Kennedy, la cual tenía por objeto “la selección de una cooperativa y/o asociación conformada por entidades territoriales para celebrar convenio interadministrativo de cofinanciación con el objeto de ejecutar proyectos de obra pública contemplados en el plan de desarrollo local relacionados con la malla vial” de la localidad, entre ellos el acto que adjudicó el convenio a un proponente diferente al actor. En el sub exámine el a quo tuvo dudas sobre la oportunidad para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuanto se persigue la declaratoria de nulidad de unos actos precontractuales y el correspondiente restablecimiento

del derecho por los daños que se dicen sufridos por el demandante con ocasión de la adjudicación del convenio a otro proponente, motivo por el cual mediante auto de 15 de julio de 2004 concedió un término de 5 días a la parte actora , para que ésta subsanara la demanda en el sentido de aclarar lo relacionado con la fecha exacta en que se surtió la comunicación, notificación o publicación de los actos demandados e informara si el convenio cuya adjudicación se demanda fue o no celebrado. Dentro del término concedido a la parte actora para aportar tal constancia, se guardó silencio, lo cual llevó al a quo, sin reflexión diferente al incumplimiento de la orden, a rechazar la demanda. Encuentra la Sala que al momento de disponer el rechazo de la demanda por el incumplimiento a esa orden, el a quo tuvo en cuenta además de los requisitos establecidos a partir del artículo 137 del C. C. Administrativo, para que de la demanda pueda predicarse el cumplimiento del presupuesto demanda en forma, el establecido en el artículo 139 Ibídem en relación con la necesidad de acompañar a la demanda copia de los actos acusados, constancia de su publicación, notificación o ejecución según sea el caso. En relación con este último requisito el mismo artículo prevee que cuando el acto acusado no ha sido publicado o se deniega copia o la certificación sobre su publicación, se debe expresar tal situación en la demanda, con la indicación de la oficina en donde se encuentre el original a fin de que el juez lo solicite mediante oficio previa admisión de la demanda.

Dentro del caso en examen, la parte recurrente argumentó que el a quo paso por alto el artículo 139 del C.C.A, en relación con el trámite previo a la admisión, consistente en oficiar a quien corresponda para lograr la consecución de las copias auténticas de los actos demandados y la certificación o constancia de notificación o publicación de los mismos, toda vez que como lo expresó en el recurso, dentro del acápite de pruebas de las demanda “se concluye sin lugar a dubitaciones y sin necesidad de hacer grandes esfuerzos de interpretación que me era imposible aportar las fechas de publicación en razón a que nunca la entidad me hizo entrega de documentos formales a pesar de los múltiples requerimientos dado precisamente a la informalidad y amasamiento con que se realizó dicho proceso”. Revisado el expediente, encuentra la Sala que dentro del acápite de pruebas de la demanda se solicitó: “Para el total esclarecimiento de la verdad, y como quiera que a excepción de los términos de la referencia, el adendo No. 01 de 2003 y el acta de Adjudicación las demás copias son informales, pues se recalca, cuando fueron entregadas directamente por la misma Administración y se solicitó su autenticación, los funcionarios encargados evitaron sutilmente realizarlo, esto es que alleguen al expediente copia de todos y cada uno de los documentos relacionados con la convocatoria para seleccionar la cooperativa o asociación conformada por entidades territoriales para celebrar convenio interadministrativo de cofinanciación con el objeto de ejecutar proyecto de obra pública contemplados en el plan de desarrollo local relacionados con la malla vial local. Los documentos que entre otros han de incluirse necesariamente, son:

a) El presupuesto oficial tanto global como por ítems, o en su defecto las tablas de evaluación de las que deduce el puntaje de la oferta económica de COOPMUNICIPAL, en la que se reflejan las falencias manifestadas en el Acta de Evaluación. b) Todos y cada uno de los relacionados con el proceso desde los términos de la referencia iniciales, sus adendas, hasta los términos definitivos. c) Las observaciones presentadas y sus correspondientes respuestas, d) La Resolución No. 057 de 2003, por medio de la cual el Alcalde Local nombra Comité Evaluador, para determinar sus facultades y alcances, las tablas de evaluación en la que se establecieron los puntajes y que fueron elaborados por éste comité para concluir la admisibilidad de COOPMUNICIPAL y como quiera este colegiado realizó el ejercicio de evaluar de manera responsables a COOPMUNICIPIOS, dado que en alguno de sus integrantes asistía la inconformidad de descartar a COOPMUNICIPIOS por el sólo hecho de la tan mentada experiencia exigida; e) Para comprobar las publicaciones y emisiones a través de la página WEB, se deberá acreditar su fecha y hora de ingreso a la red. f)Para complementar y como quiera que no se pudo deducir los términos de ésta convocatoria fueron modificados sustancialmente respecto de la convocatoria que fuera declarada desierta, considero necesario oficiar a la misma entidad a fin de que de igual forma alleguen al proceso los términos de regencia para esa primera convocatoria, las observaciones realizadas y sus correspondientes respuestas, los adendas, si los hubo, el Acta de evaluación y la

Resolución por medio de la cual declararon desierto el proceso.” De acuerdo con lo anterior, si bien es cierto, la parte actora solicitó dentro del acápite de pruebas que se oficiara a la entidad demandada con el objeto de que se remitiera copia auténtica de cada uno de los documentos relacionados con la convocatoria, dicha solicitud no se hizo con el ánimo de suplir la exigencia que hace el inciso 3 del artículo 139 del C.C.A., en relación con la manifestación expresa y fundamentada que debe hacer la parte demandante, en relación con la imposibilidad de consecución de copia auténtica de los actos demandados, dada la reticencia de la entidad pública que está obligada a expedirlos, pese a la insistencia o la solicitud que de los mismo pudo haber hecho la parte actora vía derecho de petición de documentos. Lo que se deduce de la petición no es el ánimo de cumplir los requisitos exigidos para la admisión de la demanda, sino que el propósito buscado es la demostración de los hechos alegado con el fin de obtener la prosperidad de las pretensiones. Considera la Sala, que dentro del caso en examen el Tribunal rechazó la demanda, con fundamento en el hecho de que ésta no se presentó en debida forma, esto es, en cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 137 y 139 del C.C.A, requisitos cuya inobservancia acarrea la consecuencia del rechazo. Cabe señalar para abundar en razones que justifiquen el rechazo de la demanda, que es deber del juez entrar a realizar un estudio previo de la demanda, con el fin de dar a conocer los defectos que contenga la misma para que sean subsanados,

so pena de rechazo, el hecho de que actualmente la administración de justicia se encuentre congestionada no exonera a las partes de las cargas de vigilancia y gestión que deben observar durante el trámite de sus procesos, situación que no puede ser tenida en cuenta a favor de las partes para exonerarlas por su negligencia en el trámite de sus asuntos. Así las cosas, para la Sala es claro que dada la inactividad de la parte actora, en relación con el cumplimiento de los requisitos exigidos por el a quo para el trámite de una demanda, la cual debe presentarse en debida forma, como presupuesto procesal para el trámite del proceso, no le era posible al Tribunal ordenar su admisión toda vez que el incumplimiento de la orden proferida por el a quo en el auto que inadmitió la demanda imponía su rechazo ( art. 143, inciso 2º C.C.A.) como acerdatamente lo concluyó el Tribunal de primera instancia. Las consideraciones que anteceden llevan a la Sala a confirmar la decisión del a quo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE: CONFÍRMASE el auto apelado, esto aquel proferido por la Sección Tercera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 19 de agosto de 2004.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y DEVUÉLVASE

RUTH STELLA CORREA PALACIO MARIA ELENA GIRALDO

GÓMEZ Presidenta de Sala

ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA